城市改革研究（下）——我国城市体制改革与宪法的突破
刘大生
【学科分类】中国宪法
【出处】原载台湾《中华人文社会学报》2004年第一期
【关键词】宪法框架；突破
【写作年份】2004年
【正文】
下：我国城市体制改革与宪法的突破
我国目前存在着省、洲、县、乡四级地方政权，其中省、州、县三级都有城市。因此，城市体制的改革就是行政区划的改革，就是地方政权体制的改革，就是纵向的机构改革。
在现行宪法的框架内，三级城市既可以同时存在，又必须同时存在。省级城市、州级城市、县级城市以一个为主、两个为辅不违反宪法，以两个为主、一个为辅也不违反宪法。但是，为了减少政权层次，如果将所有的城市统一为县级市，就意味着州级市和省级市不复存在了；如果将所有的城市都统一为州级市，县级市和省级市就不复存在了；如果将所有的城市都统一为省级市，不仅州级市和县级市不能继续存在，而且省或许也不能继续存在了。这三种情况其实就是我国城市体制改革的三种目标，无论哪一种目标成为现实，都要突破现行宪法的框架。
一、四级地方政权的弊端
（一）干部年轻化难。
毛泽东、邓小平、江泽民都十分重视干部年轻化问题，都曾经为干部年轻化殚精竭虑，然而干部年轻化一直是一个未能得到很好解决的严重问题。原因当然是多方面的。但是，国家机构的层级太多不能不说是一个重要原因。
美国的县市政府名义上叫政府，实际上权利多多、权力很小，和社会组织差不多。因此，偌大美国基本上是两级政权——联邦政权和邦国政权1。邦国政权机构成了基层政权机构，一个政务官员所要经历的大的台阶，就是邦国和联邦，所以，美国联邦机构政务官员们都比较年轻。而在我国，从乡级政权到中央政权，大的台阶有五级，一个政务干部在乡、县、市、省四个台阶上各经历十年，等他到中央工作的时候，也至少60岁了。因此，只要存在五级政权，我国的中央领导集体的平均年龄就不可能降到50岁左右。
（二）行政效率低下。
我国的行政效率低下是一个众所周知的问题。这一问题的原因当然也是多方面的，但是，政府级数太多也不能不说是一个重要原因。政策和法律的实施，往往需要各级政府共同配合，如果是两级政府，配合起来就比较容易。然而，我国存在着五级政府，配合起来就不太容易了。基层群众向中央反映情况、提出要求就像农民从山脚下向山顶上输水，要经历五级翻水站，群众输出去的水很多很多，中央得到的水却很少很少。同样，中央政策的贯彻，就像南水北调工程，中途经历的路线太长、水站太多，损耗极大。尽管长江之水很多很多，但是能送到北方缺水地区的却很少很少。
因此，民众对中央是“天高皇帝远”，“叫天天不应”，中央对民众是“一声喊不到底”，“叫地地不灵”。
（三）税收复杂化。
现在据说已经实行分税制了，中央的税收和地方的税收已经有了明确的法律界限。然而，“二中央”（省）如何和地方分税？“三中央”（市）如何和地方分税？“四中央”（县）又如何和地方分税？这可能永远找不到答案。正如喻希来先生所言：“从省到乡四级完整的地方财政，在世界其他国家是闻所未闻的，要在如此之多的地方政府间规范化地分配事权和财力，几乎是不可能的。”2
（四）干部队伍庞大，人民负担过重。
有研究者指出，民众与吃财政饭的人的比例是：西汉为7945∶1，隋朝为3658∶1，唐朝为3927∶1，元朝为2613∶1，明洪武年间为2299∶1，清康熙年间为911∶1，现在是28∶1。3另外一种说法是：两汉为945∶1，唐朝为500∶1，清朝康熙时期为91∶1；中华人民共和国成立之初为600∶1，1978年约为50∶1，而目前却是28∶1。4这两者说法虽然有很大的差距，但是，都能说明现在吃皇粮的人太多。
还有研究表明，美国公务员（包括联邦和地方政府中的所有公职人员，还包括医生、清洁工，还包括公共事业单位的工作人员和国营企业的管理人员）约540万，约占全国劳动力人口的5%，约占全国总人口的2%。5
吃皇粮的人员增多当然有其合理的一面，如推行九年制强制免费教育（又译“义务教育”），一大批中小学教师必须吃皇粮；全球化导致外交、外务人员必须大量增多；等等。但是，吃皇粮的人占到总人口的1/28，似乎也太高了。人员的膨胀与政府层级的增多有重大关系。唐朝的时候，省还在中央，地方上没有省，后来变成省级地方的道，唐初仅仅是简单的中央派出机构；清末民初的时候，县下面有乡但没有乡政府；现在，既有省政府又有乡政府，人员能不增多吗？
（五）中央与地方关系难以定位。
在中央和地方的关系问题上，毛泽东一贯强调中央和地方两个积极性，主张中央给地方放权以调动地方的积极性。毛泽东的这一思想甚至被写进了宪法，成了宪法第三条第四款的内容，成了宪法中的一个原则。然而，这一原则一旦贯彻，就会出现“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”的局面。针对这一局面，有人主张制定《中央地方关系法》，6有人强调“明晰中央政府与地方政府各自的职责权限划分，并使之进一步规范化、法治化。”7然而，到目前为止，地方的权力仍然难以定位，中央和地方的关系并没有规范化。以至于《十六大报告》继续强调要“充分发挥中央和地方两个积极性”，要“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。”
中央和地方的关系难以规范化的重要原因之一就是地方太多。如果不是省、市、县、乡四级地方，而是像美国、澳大利亚那样只有邦国一级地方，中央和地方的关系即使不很规范，但至少不会老是重复“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”的恶性循环。
二、已有的共识和应当达成的共识
（一）已经达成的共识。
《十六大报告》要求继续推进政府机构改革，切实解决层次过多的问题。这反映了学术界和政界的一个共识：机构改革不仅仅是横向的，也要进行纵向的机构改革，而纵向机构改革的任务是减少层次而不是增加层次。
到目前为止，在网上和报刊上，笔者都没有见到过主张增加政府层次的观点。在苏南某些经济特别发达的地方，也有一些干部希望将村民委员会改为乡镇政府的派出机构——村公所。这可以算是一种主张增加半级机构的观点，但是这种观点从来没有在传媒上发表过。可见，这种观点的影响很小。
所以，减少层次基本上是共识。
（二）难以形成共识的问题。
然而，如何减少层次？从哪个层次减起？各界没有共识，学术界、政界内部也没有共识。可谓众说纷纭，百家争鸣。
三实两虚论：北京当代汉语研究所研究员于鸣超认为，五级政府层级可以保留，但是应当三实两虚。三实指中央政府，州、府、都政府，市、乡、镇、坊政府；两虚是指县政府，省政府。8
四级政府论：湖南省社会科学院研究员邓大才认为，乡级政权没有多少法定职能和实际职能，乡级政权的运作成本很高，是农民负担过重的重要根源，也是不正之风的根源之一，因此主张撤销乡级政权机构，实行四级政府。9
清华大学国情研究所胡鞍钢教授则主张取消州级政府，实行另一种模式的四级政府：即中央政府，省、央辖市、自治区政府，市、县政府，区、乡政府。10
三级政府论：河北蔚县干部张怀远认为，州级政府没有必要设立，可以撤销，而代之以省级政府驻地方的代表。张怀远还认为，“中国自古以来实行郡县制，旧日皇权不下县，这种体制一直延续到清朝。”因此，应当取消乡级政权的建制。按照张怀远的思路，五级政权将简化为中央、省、县三级政权。11
两级政府论：刘大生主张保留两级政府——中央政府和市政府，其余三级政府不予保留。12
上述五种观点表明，在如何减少政府层次的问题上和纵向机构改革的目标上，显然没有达成共识。
不过，上述五种主张都与城市的地位密切相关。实施于鸣超的主张，一部分市要改变为都，一部分市要降为乡镇级别。实施邓大才的主张，不仅县没有乡镇可以管辖，而且市也不再有乡镇可以管辖了。实施胡鞍钢的主张，副省级城市和州级城市都要降格为县级城市，他们管辖的市区也要从县级降格为乡级。按照张怀远三级政府的主张，副省级城市、州级城市要降格为县级，乡镇政府和市区政府则要取消。按照两级政府论的主张，则市政权独大，省县乡政权取消。
（三）可以达成的共识。
在政权层级目标上达成共识恐怕很困难，但是在方法上和价值选择上达成共识可能更容易一些。笔者希望，以下几点能够成为纵向机构改革的共识：
第一，以最小的修宪满足最大的改革。修改宪法是有成本和代价的，应当尽量不修改宪法。
第二，以最小的政治风险设计体制模式。地方政权层级的减少应当有利于国家的稳定，至少不能增加政治动荡的风险。
第三，为了降低操作成本，机构的级别宜升不宜降。机构的升级与降级关系到许多人的切身利益，升级容易降级难，要尽量不搞降级操作。
第四，有利于城市化的发展方向。城市化是世界潮流，即使到了“后现代”阶段，也不可能将城市居民分散到乡村去，因为分散到乡村居住太浪费资源。不谈别的资源，仅仅因为宅基地一项，不能扩大面积的地球，就不能承受人口的分散居住，况且人口总数增长容易，减少困难。
第五，不应当导致机构膨胀，人员增多。
第六，有利于中央和地方关系的规范化，有利于实现两个积极性。
三、弱省、虚省与撤省的比较
学术界弱省、虚省的呼声比较高，撤省的声音则很少听到。笔者以为，弱省、虚省与撤省，各有利弊，撤省更有利。
（一）弱省、虚省的修宪成本太高，撤省修宪成本很低。
按照喻希来先生的设想，弱省或者虚省以后，省人大要取消，省政府改为中央的派出机构。省政府基本不行使管理权，仅仅作为中央和地方的联络人。13这样做的好处是，可以减掉半个层次，五级政权变成了四级半政权，还可以精简许多机构和人员，长远效益肯定是好的。
但是，如此一来，需要修改的宪法条文太多，修宪成本太高。据笔者初步研究，弱省、虚省需要修改的宪法条文包括：第五十九条，第六十二条第十二项，第六十七条第八项、第十二项和第二十项，这些是关于省人大和全国人大关系的；第八十九条第四项、第十五项和第十六项，这些是关于省政府和国务院关系的；第九十五条，关于设立省人大和省政府的规定；第九十七条，关于省人大的产生；第九十八条，关于省人大的任期；第一百条，关于省人大的职权；第一百零一条，关于省人大与省政府的关系；第一百零二条，关于对省人大代表的监督；第一百零五条，关于省长负责制；第一百零七条第三款，关于省政府的职权；第一百一十六条，关于省人大批准自治州、自治县的自治立法；第一百二十八条，关于省法院与省人大的关系；第一百三十三条，关于省检察院和省人大的关系。
如果撤销省人大，保留省建制和省政府，上述条款都要修改。
如果撤销省建制，涉及的宪法条文反而少得多，甚至不需要修改宪法。具体思路是：保留作为政治特区的台湾省和作为经济特区的海南省，其余的省通过提升州级市为央辖市的方法使其自然消亡。这样，宪法中关于省的所有规定，可以继续适用于海南省或者台湾省，关于央辖市的规定则适用于全国300个左右的市，这样，全国绝大部分地区减少了一个政权层次，宪法则不用修改。
当然，州级市普遍升格为央辖市也会带来司法体制上的一些问题。如果不修改宪法，每提升一个央辖市就要增加一个高级法院和一个高级检察院，这样全国高级法院和高级检察院就要从60多个变成600个左右。如果要让高级法院和高级检察院的数量不要增加太多，恐怕要适当修改宪法。好在现行司法体制的弊端本来就很多，即使不大范围增加央辖市，也要进行司法权力中央化的改革，使司法机关与地方人大、地方党委和地方政府脱钩。如果那样的话，就不需要每个市都设高级法院和高级检察院了，高级法院和高级检察院的数量也就不会膨胀。
即使不进行司法体制改革，增加央辖市、撤销省建制仍然是合算的。一个省如果有十个市，即使十个市都变成了央辖市，不过增加十个高级法院和十个高级检察院，共计增加二十个机构，而原来省委、省纪委、省人大、省政府、省政协、省军区、省妇联、团省委、省总工会等等庞大机构里的人员，不知要比二十个高级法院、检察院的人员多了多少倍。因为一个高级法院或者高级检察院的人员数量，至多也就相当于省委或者省政府里面中等规模的一个部门的工作人员的数量。
（二）弱省、虚省导致原有人员不好安排，操作难度大，撤省则相反。
如果弱省、虚省，仅仅设置作为中央派出机构的省政府，那么省级机关的绝大部分工作人员的工作不好安排，留在省里已不可能，放到市里有被降格使用的感觉，阻力一定很大。如果将州级市升格为央辖市，省里人员分散转移到市里工作则没有被降格的感觉，操作上要方便得多。
（三）撤省增加中央政府的管理难度，但可以找到变通办法。
如果没有省一级机构，中央政府可能会觉得管理上不习惯、不方便。如果在撤销省人大、省政协、省总工会、省妇联、团省委等机构的同时保留省政府，中央政府在管理上可能要方便一些。
不过，这一矛盾可以通过变通办法解决：在国务院设立若干个地区部。第一步，撤销一个省就设一个部，接管被撤销的省的原来管辖的地盘，地区部设部长一人，配备法律助理、经济助理、科技助理各一名，秘书、警卫若干名，不设厅局司等子部门；第二步，条件成熟时按大区设立地方工作部，可以设立华东部、中南部、西南部、西北部、华北部、东北部，等等；按大区设立的部可以设一些子部门；条件进一步成熟以后，地区部可以合并成一个部——地区协调部，哪些地方出现地区冲突了，地区协调部就下去协调一下，如果地区之间不发生冲突，地区协调部搞搞调研也可。
设立地区部的好处是：第一，可以代替虚省或者弱省建制，但又不像虚省或者弱省那样会引起宪法上的麻烦，只要对《国务院组织法》略作修改即可，不需要修改宪法；第二，地区部既可以在地方办公，也可以在中央办公，也可以在所辖地区流动办公，不需要建立省会城市，不会人为地造成城市与城市之间的不平等；第三，不需要设立相应的党委或者党的工委，只要设一个党组就可以了；第四，完整地减掉了一个层次，而不是仅仅减掉半个层次。
四、撤市的不可行性
（一）撤市观点的要旨。
《县域论》作者张春根主张“缩省、撤市、强县”。14所谓“撤市”是指撤销市管县体制，实现市县平等，并非不要城市。其目的当然是为了减少政权层次，形成省—县—乡三级政权体系。
胡鞍钢更明确地主张：市管县体制撤销后，设区的市降为县级市，市辖区从县级降为乡镇级。15
撤销市管县体制，可以减少政权层次，可以减少许多机构和国家工作人员，但是可行性不够。第一，管县的市没有了，甚至央辖市也没有了，市辖区降级了，修宪成本太大。第二，设区的市降为县级，市辖区降为乡镇级，市区两级都要整体降级，相关人员在心理上难以承受，操作上难度肯定很大，甚至无法操作。第三，最难解决的问题是，撤销市管县体制以后，强省还是强县？还是省县共强？
（二）省县共强不可行。
第一，仍然不能方便民众办事。浙江省实行弱市强县、省县共强的改革，但是，许多县里面批准的事项还要送到省里审批，导致“许多扩权县对此意见纷纷”，绍兴县外贸局的一位官员抱怨说：“绍兴县有459家企业有进出口业务，地区（市）不用送了，可是我们把材料收起来，然后再送到省上，一拖又是好久。”16
第二，宪法第三条第四款规定的两个积极性原则仍然难以落实。如果省县共强，地方积极性就仍然没有着落，省里积极了，县里就不积极了；积极性落到县里，省里就没有积极性了。
第三，《中央与地方关系法》也不好制定，中央与地方关系的规范化、法制化难以实现。如果省县共强，就意味着有两级地方，就会出现一个中央与两级地方的关系问题。我们不可能先制定出一个《中央与省关系法》，再制定出一个《中央与县关系法》。
（三）弱省强县不可行。
撤市后，如果弱省强县，也同样是不可行的。撤市本身的修宪成本已经很大，撤市后如果再弱省强县，那么修宪成本就更大了。撤市本身就很难操作，撤市后再弱省，省、市人员不好安排，操作上肯定有很大麻烦。
当然，如果弱省强县是合理的，修宪也无所谓，操作上有麻烦也无所谓。然而，撤市、弱省、强县本身也是不合理的。县的数量那么多，县的人才资源有限，全国几千个县，都享有立法权，必然导致立法成本上升和立法秩序混乱。中央直接和几千个县打交道，管理上并非没有可能性，但毕竟过于麻烦。
强县不利于城市化，这也是明摆着的道理。
为了不影响撤市、强县、弱省后的城市化进程，有人主张县管市，“行政区划改革的最佳模式既不是划县设市，也不是撤县设市，而是县下设市（保留县级政区，设立县辖市）。”17党国英也主张“放宽设市的标准，把10万人左右的镇改为县辖市。”18
笔者以为，县辖市不可行。如果管小市，县其实变成了州；如果管大市，县就变成了省。比如，如果让常熟县管辖常熟市、沙州市、昆山市，常熟县其实就变成了常熟州；如果让常熟县管辖苏州、无锡等市，常熟县就变成了常熟省。如果在常熟县地盘不扩张的情况下设立若干个县辖市，那么这些县辖市不过是现行的镇换了一个名称而已，没有实际意义。所以，县下面还是设乡镇比较科学。
（四）强省更不可行。
第一，省不利于照顾地方特色。
地方权力的核心是地方立法权。中国人口多，民族多，方言多，省立法难以照顾到各地特殊情况，所以，不得不授权市立法。撤销市管县体制后，在强省弱县的格局下，县不可能有立法权，地方特色就更不容易照顾了。
第二，省必须有省会，造成省会城市与普通县市的不平等。
市制没有这个问题，城市不需要“市会”。市机构没有必要选择一个区或者一个县作为市政府所在地。撤销市管县体制后再强调强省弱县，市县之间、县县之间、市市之间的平等就更加不可能了。
第三，省具有联邦化倾向。
毛泽东积极参与过的省宪运动和陈炯明积极争取过的联省自治运动就是证明。喻希来先生认为：“中国的大省经济实力占到全国十分之一左右，人口超过欧洲各主要强国，如果作为地方自治体出了什么差错，对全局影响很大；而且省级行政长官人数较少，容易在政治上联手，对中央施加压力；以300多个府州为地方自治体，就可以避免出现上述情况。”19
现在的省已经够强大了，如果进一步强化省机构的权力，联邦化就真的开始了。人事部早在1998年7月28日就发布了《关于专业技术人员职称外语等级统一考试的通知》，其中第九条规定：“自1999年1月1日起，各地、各部门组织的职称外语考试即行停止。”这个通知在法律上属于行政命令，各地政府本应执行，但是，各省人事部门就是不执行这一命令，继续组织本省的职称外语考试，中华人民共和国人事部对此一点办法也没有。可见，省机构闹独立性的能力有多强。
当然，中国人如果愿意走向联邦制，省作为联邦单位最合适，市则不合适作为联邦单位。那么，从现在开始，就应当逐步地强省弱市、强省弱县，最终使省变成邦国，整个国家转变为联邦制国家。
在联邦制下，联邦和邦国都实行中央集权，联邦中央集外交、军事、基本人权保护三大权力，各邦国集立法、司法、行政管理三大权力，税收权由联邦和邦国分享。为了保证各邦国实行中央集权，地方政府必须基本无权，所以有必要实行市县平等、市不管县、县不管市的体制，并使县市都成为基层行政单位，只有高度的自治权利，而基本上没有自治的权力。这就是美国的体制，在我国实施基本上是不可能的。如果坚持单一制的国家结构制度，则不宜撤市、强省、弱县。
第四，省甚至有闹独立的倾向。
台湾如果是一个市，恐怕无法拒绝一国两制，正因为它是一个省，所以才会闹独立。蒙古如果是一个市，根本不可能完全独立。香港、澳门正因为分别是一个市，所以中央政府才敢赋予它们完全独立的立法、司法、行政权力。正因为香港、澳门是城市不是省，所以尽管它们有基本独立的立法、司法、行政权力，中央管辖它们仍然比较容易，不怕它们闹独立。而像新疆这样的省，中央政府就不敢赋予它完全独立的立法、司法、行政权力，只能赋予它比其他省大一些的自治权，使之成为省一级的自治区。
新疆、西藏、内蒙等地要想实现高度自治，恐怕只能以市为单位进行操作。以省区为单位进行操作困难较大，自治权小了，当地人不满意，自治权大了，中央政府不放心。
五、缩省、分省方案的不可与可
（一）缩省、分省的目的。
有的人主张缩省、分省是为了顺利地、有效地实施省管县，避免地区行署复辟。复旦大学历史地理研究所周振鹤教授认为：“从历史上看，本来就该省管县，但大省要直接管那么多县很困难。所以未来把省区划小是关键。中国行政区划里，幅员和层级紧密联系在一起。海南省面积小，现在已经实行了省管县。”20
有的人主张缩省、分省是为了防止省的联邦化倾向。华东理工大学社会学系教授曹锦清说：“搞它50个省，40个也行，10个直辖市。”“省一分，分得多了，每个省都弱了，中央也就强大了。”21
有的人主张缩省、分省是为了提高省级政府的管理效率。竹立家说：“我国的一些省仅就人口来说在世界上也是大国的规模，从管理的角度来说不利于省区经济、社会、文化教育、社会福利等各方面的发展，从理论和实践两方面考虑，我国省级政府的数量应在50到80个之间为宜。管辖的人口一般不应超过2000万。”22
笔者以为，小省的确有利于实施省管县体制，也有利于提高省政府的管理效率，缩省、分省也的确可以保证中央政府的强大。但是，缩省、分省的弊端也很大。
（二）小省也难以避免州级地方出现。
哪怕分出100个省来，哪怕每个省只管两个州、市（或者郡、府）那么大的地盘，只要仍然是一级政权建制，缩省、分省的意义就不大。省与市的实质性区别在于，市不要市会，省必须有省会。有省会必然造成省会城市和非省会城市的不平等竞争，导致省会城市的畸形发展，并使省会城市升格，最终打破市县平等格局，打破省—县—乡三级地方政权格局。
（三）缩省、分省必然增加人员，增加人民负担。
以江苏为例，如果将江苏分成苏南、苏中、苏北三省，原有的省级机关工作人员肯定不够三个新省的需要，必然要增加人员。
（四）缩省与省市重合。
如果每个省缩小到只管一个州级市的程度，缩省就有价值了。因为，这样的省实际上就是现在的州级市，省市已经重合，也就没有省会城市与非省会城市的区别了，城市之间的不平等竞争也就不存在了；既然是省市重合，市的机构就可以整体升格为省级机构，不需要增加机构和人员。不过，省市合并等于取消了省，等于州级市成了央辖市。
可见，缩省只有缩到省市重合的程度，才会减少机构、减少人员，否则反而增加机构和人员。但是，省市重合不是等于撤省吗？所以，与其缩省不如干脆撤省。
六、分省运动的历史经验
（一）省的基本特点。
省是国家的基本行政单位，具有三个特点，一是地盘比较大；二是划分为若干次级地方行政单位；三是省机构直面中央政府，它能代表中央管辖、领导、制约地方，又能代表地方抗衡中央。
具有这三个特点的地方行政单位，不管用的是什么名称，实际上都是省。美国的50个驷岱特（State）既不要听命于联邦中央，也不能代表联邦中央，地盘范围也不是由联邦中央说了算，是地地道道的邦国，所以不具有省的性质，更不具有州的性质。香港、澳门的政权机构虽然直面中央，但是两地都没有下级行政地方，所以也不是省。北京、上海等市，虽然名称上叫市，地盘也比一般的省小一些，但是有下级行政地方，市机构可以代表中央管理地方，所以仍然具有省的部分性质。
利用上述三个特点作为分析工具，还可以得出这样的结论：秦代的郡，西汉的行部，东汉的州，唐代的道，北宋的路，元代的行中书省，明代的布政司，实际上都是省。
（二）分省运动的原因。
为什么省级行政单位的名称会有如此多的变化呢？这与省的性质密切相关。从地盘上看，省的规模太大，容易闹独立性。省级机构不直接和社区以及老百姓打交道，省级机构的职能是领导、管辖地方政权机构，与中央政府有相同的职能。不给省级机构较大的职权，难以发挥其制约地方的作用，给省级机构较大的职权，省就会闹独立。为了防止省闹独立，就要将省分小。省的地盘小了，省的数量就会不断增多，省的数量多到一定的时候，中央政府就会感到管理不方便，于是就要在小省之上设立大省。为了防止大省闹独立性，就要再次分省，就要不断地重复“设省、分省（实际上就是撤省）、重新设省”的历史循环。为了给人以改革而不是重复的感觉，每次重新设立的省就要有一个新的名称。
（三）第一轮分省运动。
第一轮分省运动就是分郡运动。秦朝初年，全国只有36郡。西汉初年，全国已经有60多个郡，西汉末年，全国已经有100多个郡。郡越分越多，也越分越小，实力自然也越来越小，和中央抗衡的能力也就越来越小。但是，中央机构的惰性和管理手段的落后，使得中央感到管理太多的郡力不从心，不难却很烦、很累，于是，行部就产生了。所谓行部，就是行走的部，是各管一块的中央机构，但是，时间一长，行部就坐下来不再行走了，就从中央机构变成了地方机构和区划单位。东汉改行部为州，州其实就是坐下来的部，全国设13州，另设一个相当于州的西域都护府，每州管辖七八个郡。至此，郡就不再是省级单位了。
（四）第二轮分省运动。
州取代郡变成省级单位以后，闹独立性的能力、与中央抗衡的能力当然不会比原来的郡差，于是第二轮分省运动（即分州运动）就开始了。
西晋初年（公元265年）全国有19个州，比东汉多了6个州，40年后的西晋末年（公元307年），全国的州已经增加到32个。经历东晋、南北朝，州越分越小，越分越多，到隋朝初年，全国大约有190个州。这样的州当然不再具有省级地方的闹独立性的能力。但是，州多了，中央政府管理起来又觉得繁琐，没有只管十几个州清闲，为了省事，一种新的省级单位又产生了，这就是道和路。
（五）第三轮分省运动。
道和路在名称上就具有行走的意思，目的当然是既要道、路发挥制约地方的职能，又不能坐下来变成地方单位。但是，专制制度和官僚体制的本性决定了道、路要变成坐省。为了防止道、路和中央抗衡，第三轮分省运动（即分道、分路运动）就开始了。
唐贞观元年（公元627年），全国有10道，100多年后的开元21年（公元733年），道增加到了15个，多了50%。北宋时期，改道为路，公元997年，全国（不包括辽、金地域）有15路；公元1020年，全国有18路；公元1078年，全国有23路。经历南宋，到元朝初年，全国的路增加到了180多个。道、路越分越小，越分越多，也就失去了与中央抗衡的能力，省级单位实际上也就不存在了。
但是，老问题又来了，中央直接管理如此多的道、路，当然繁琐得受不了，于是，省级地方单位又变着法子复辟了，这就是元朝的行中书省。
行中书省作为中书省的派出机构，起初并不是地方机构而是在地方上行走的中央机构。然而，时间一长，行中书省和行部、道、路一样，就坐下来不动了，就变成行政区划和地方机构了，就取代了道、路的省级地位。
（六）第四轮分省运动。
行中书省取代了道、路成为地方单位和地方机构以后，当然也要同中央闹独立性。公元1911年10月10日，武昌起义爆发以后，各省纷纷宣布独立，省级地方的特性终于暴露无疑。为了防止省级地方再次闹独立性，要不要再次分省、缩省呢？当然要。其实，第四轮分省运动从行中书省产生的那一天就开始了，只是进行得比较慢一些罢了。
元朝全国共有11个行中书省，加中书省的直辖区域，可以算12个省。短暂的元朝灭亡后，明朝初年改行中书省为布政司，13个布政司和南北两京，共15个省级单位，地盘没有元朝大，省级单位比元朝多了3个。到了清朝初年，布政司恢复为省，但已经不叫“行”省了，是地地道道的坐省。清朝政府在蒙古以外的地区设立了23个省，另有西藏、蒙古、新疆3个特别地区，共26个省级地方单位，比元朝翻了一番。
（七）继续分省的方向。
现在全国省级地方（包括省、民族自治区、特别行政区、中央直辖市）已经达到34个，将近元朝初年行中书省的三倍。
最近十几年，学术理论界建议继续分省的呼声越来越高，政府部门也时常有继续分省的消息传出，一些副省级城市也会有意无意地放出自己将成为中央直辖市的口风。而在实际上，广东省已经分出了海南省，四川省亦已经分出了重庆市。最近又有人在网上造舆论，提出了设立50个省和10个央辖市的具体建议和详细计划，甚至在网上贴出了含有50个省的彩色全国地图。看来，继续分省的势头难以阻挡。
笔者以为，分省是可行的，甚至是不可避免的。但是应当充分吸取历史上分省运动的经验教训。
第一轮分省运动使两级地方（郡县）变成了三级地方（州郡县）。第二轮分省运动使州郡重合，隋朝的190州就是190郡，使省级地方一度消亡，但是由于管理机制没有跟上行政区划的改革，省级地方很快就复辟了。第三轮分省运动使路州、路府重合，实际上也是撤销了省级地方，隋朝有190州，元朝有183路，这样的路和州也就差不多了，也就等于取消了路。但是，同样是因为管理方法没有创新，只是在行政区划上做文章，分省导致撤省的成果同样也不能巩固，省级地方区划很快就以行中书省和布政司等名义复辟了。
今后的分省实际上是第四轮分省运动的继续，但是，不应当是历史循环的继续，更不应当是新一轮历史循环的开始。因此，第一，要分就要分彻底，使省不再具有省的职能，不再具有宣布独立的能力。第二，分省要有利于减少机构和地方层级，而不应当相反。第三，分省的同时要在管理方法和管理思想上进行革命，告别金字塔式的管理传统，建立扁平化的管理新模式，以防止省消亡后以别的名义复辟。做不到这三点，继续分省就没有意义。
（八）省市重合后的命名问题。
隋朝初年，第二轮分省运动导致州和郡基本上重合了，州郡一体了。州郡一体以后，一会儿叫郡，一会儿叫州，历经千年反复，到了明朝时期，才全部命名为府。
今后的分省运动分到省市一体以后，这个统一体叫什么名称呢？是不是一会儿叫省，一会儿叫市，一会儿再叫省？要不要再历经一个新的千年反复？要不要寻找一个新的名称？或者复辟一个旧名称（都、府、州、郡）？
笔者以为，市场经济和城市化潮流容不得省市一体以后的名称反复，也无需恢复都、府、州、郡的老名称。
省、州、郡在实质上是差不多的地方区划单位。秦朝的郡也就40个左右，地盘规模与现在的省差不多；东汉的州只有十几个，地盘规模比现在的省要大得多。州、郡、省都要有一个省会之类的东西，即便是现在比省低一级的自治州，恐怕也少不了一个“首府”之类的地方。省市重合以后既然不能叫省，当然也就不能叫郡或者州。
都和府实际上与市差不多。我们说北京市是“首都”，实际上就是在说其他城市是“次都”。我们说拉萨市是西藏的“首府”，实际上就是在说其他城市是“次府”。既然城市与都、府实际上差不多，恢复都、府体制的建议就显得空洞。
因此，像重庆一类新分出来的地盘较小的省级单位，既不应当叫省，也不应当都、府、州、郡，叫某某市非常恰当。
七、县乡两级政权的弱、虚、无、有
（一）县机构从弱到虚。
在市管县的宪法体制下，前文论述的“省县共强不可行”的理由，同样也是“市县共强不可行”的理由；前文论述的“弱省强县不可行”的理由，同样也是“弱市强县不可行”的理由。
既然强县不可能，县级机构就只能在弱、虚、无的发展方向上选择。笔者以为，县级政权机构应当先弱后虚。
所谓弱，首先要将区县发展规划权收到市里面，同时将县政府对同级人大负责为主、对市政府负责为辅的双重负责制，改为以对市政府负责为主、对县人大负责为辅的双重负责制。县级人大常委会和政协常委会的规模要逐步缩小，内设机构尽量取消。县级政府组成人员的提名权归谁，宪法没有规定，是一个空白，可以通过《地方组织法》将这一权力授予市政府。市县政府部门能垂直领导的都垂直领导，不能“被垂直”的部委办局尽量合署办公。通过这一系列的改革，使县级政府成为市政府的执行机构。这是在宪法框架内的改革，实施难度不会太大。
县级机构的弱化改革完成以后，再修改宪法，使县级政权机构虚化。所谓虚化，就是保留县区行政区划，但是不设立县级人大、政协、警察、财政和武装部。市政府在各个县区设立派出机构，管理县区范围内的政府事务。正如于鸣超所言：“县不举行自治选举，不组建自治权力机构和自治行政机构，不设立本级财政，这就是虚县的要旨。” 23
（二）连锁店和售票窗口。
市辖区和县，尤其是县，完全取消是不可能的，只能由弱到虚，不能由虚到无。正如于鸣超所言：“县的历史悠久，源远流长，在其中蕴藏着人文与情感方面极为丰富的无形资产。改名或者废名，徒然增加统计、交流和历史研究的困难。县的政区完全可以保留，但县的机构与功能必须大幅度地改革，使之从实级变为虚级。” 24
但是，虚有真虚和假虚的问题。要真正减少层次，提高政府工作效率，减轻人民负担，就应当进行真虚改革。
以前的地区行署虽然是省政府的派出机构，名义上也是虚一级，但是，行署往往有相对独立的财税、规划和警察权，还有相配套的党委、纪委、妇联、总工会等等吃财政饭的组织，权力和古代的郡县组织差不多，人员规模比郡县组织还要庞大得多，不是真正的虚。
要对县级机构进行真虚改革，就必须重新设计派出机构。应当将远征军性质的派出机构改革为连锁店性质的派出机构。
远征军有相对独立的权力，甚至“将在外，君命有所不受”。这种性质的地区行署往往使中央和省给县乡的政策打折扣。
远征军又没有全权，盖了章不完全管用，遇到大一点的问题还要请总部审批，再盖一个章。这种性质的地区行署，并不能真正给下级和基层带来方便。
县级政权真虚以后，市政府在各个区县的派出机构应当是市政府的连锁店。连锁店没有相对独立的权力，但有全权代表总店。连锁店卖出去的东西，就是总店卖出去的东西；连锁店盖的章，就是总店盖的章；连锁店开出去的发票，就是总店的发票；总店降价，连锁店就一起降价。如果派出机构成了连锁店，执行上级的法律和政策就不会打折扣；为民办事就可以负全责，盖一个章就管用，甚至不盖章，而仅仅给一个密码或者条码就管用。
派出机构当然也要分部门，但是这些部门不应当是半独立的组织机构，而应当成为售票窗口。
半独立的组织机构会逐步发展成为独立的组织机构，成为独立的下一级。但是，售票窗口则不会变成独立的下级机构。售票窗口同票房联网，利用条码、密码等等工具实行连锁售票，不需要盖章，更不需要先由窗口盖一个章，后到票房再盖一个章。所以，在扬州的某个窗口购买火车票，窗口打开电脑网络，有票就卖，没票拉倒，根本不需要请示报告；在扬州买好的票，到南京火车站可以直接剪票上车，根本不用重复盖章。正因为售票窗口一不要请示，二不要盖章（尤其不要独立盖章），所以售票窗口永远也不会变成独立的下一级。
真虚以后的区县，当然可以有区长、县长，但是，这种区长、县长应当是市长的眼睛，是真正意义上的巡视员、调研员，没有独立的权力，但却要发挥极其重要的作用。如果县长、区长有独立的权力，派出机构就会逐步演化为地区行署，形成独立的一级政府。
当然，发展到一定阶段，条件成熟以后，也可以成立不吃财政饭的县级非政府性质的政治组织机构，没有权力，但是有很大、很多的权利。这种组织和市政府的派出机构相互协调，成为政府和民众的媒介。
（三）乡级机构从弱到无，从无到有。
邓大才关于撤销乡镇政权机构的主张是很有道理的。现在的乡镇有人大、党委、政府、武装部，但是却没有警察可用，宪法也没有赋予乡镇其他权力，因此，乡镇机构基本上是上级的执行机构。而上级需要乡镇执行的日常事务，已经有了垂直的领导系统，如治安管理、土地管理等，需要以乡镇政府名义执行的事项少之又少。
乡镇政府也没有自己的常规工作要做。在搞计划经济和半计划经济的时期，乡镇政府要搞乡镇企业，还要指挥农民种地，当然有事可做。现在搞市场经济，乡镇政府不再需要指挥种地，也不需要投资办乡镇企业，基本上无事可做。但是，乡镇政府又不能不做事，不能不出政绩，于是就要找事做，就要干涉农民种地，就要干涉村民自治，就要圈地搞开发，就要招商引资，就要用人，就要发工资，就要搞钱，就要加重农民负担，甚至要侵犯农民合法的私有财产，就需要再增加人员，就需要加班加点，就忙得不亦乐乎。由于乡镇没有法院和警察，更由于宪法没有授予乡镇政府任何强制手段，遇到农民不服从的时候，乡镇要么收买派出所帮忙，要么就干脆雇用打手。
既然宪法规定乡镇政府无权、无事，既然乡镇政府的存在是加重农民负担的主要原因，乡镇政权机构还有什么存在的必要呢？既然几千年来没有乡镇政府，现在的乡镇政府为何不能撤销呢？因此，笔者建议，尽快修改宪法，取消乡镇政权机构。
乡镇政府撤销后，生产、农副产品加工、销售等方面的服务问题，可以由市场解决。乡村道路的养护，排灌设施的维修，乡村河流的疏浚，乡民矛盾的调解，乡镇集体土地和其他集体资产的管理使用等等问题，可以成立类似于村民委员会的乡镇自治组织管理。也可以由乡民代表大会决定并经政府机关登记，雇用乡镇经理对乡镇实施企业化管理。也可以由乡民代表大会向社会招聘志愿者（如退休教师、退休干部）担任无报酬或者“年薪一元”的乡镇长，管理乡镇事务。
重新成立的乡镇自治组织，名义上也可以叫乡镇政府，但是，不算国家政权机构，不吃财政饭，不占政府编制，无权使用暴力，有保安无警察，有财务无财政，有乡长无官员，和社区自治组织差不多。这样的自治叫权利自治，而不是权力自治。
喻希来认为，几千人甚至只有一两千人的村太小，“即使表面上拥有自主权，实际上也会因为缺乏财政收入而无所作为。几万人口的乡镇作为基层自治单位最为恰当。”25
可以预料，乡镇政府经过上述从弱到无、从无到有的改革以后，必将大大推动农村的社会进步。
县乡政权机构的发展趋向也可以采用另外一种思路：宪法不作统一规定，授权各市自行立法处理市、县、乡关系。但是，这样做的政治风险可能要大一些。
八、一级地方体制及其可行性
（一）一级地方体制的内容。
根据前文的思路，最终将形成无省、虚县、乡镇变社区的一级地方体制——城市政权体制。
全国建立300个左右的城市，这些城市都是央辖市，城市与城市一律平等，都有较大的地盘和人口，都管辖若干个区和县，都享有地方立法权，都具有本市官员的选举权和罢免权，都有独立的税收和财政，都有独立的警察权。城市地方法院是否保留也可以考虑，军分区则不一定保留。这些就是一级地方体制的主要内容。一级地方体制是否可行呢？
（二）已有的经验。
2002年3月的一天，山东威海市的崔市长利用隔洋视频电话在中央电视台和美国来特蒙德市的女市长艾文对话，交流各自城市的发展和市政问题。威海市的崔市长热情邀请美国的来特蒙德市的艾文市长来威海市访问。艾文市长说：“我很想到威海市访问，但是，我市政府没有相应的费用，所以，访问很难成行。”崔市长说：“没有关系，你到我市访问的所有费用由我们威海市政府承担。”26
这一新闻曾经在网上广泛传播，网友们对中国市长穷大方的品性作了很多批评。但是，从宪法学的角度看问题，这一新闻反映的不是大方与小气的问题，而是市长的宪法地位问题。美国的市政府和县政府大多只有权利而没有权力，与中国的市县政府不是一个概念，美国的市政府、县政府的宪法地位其实相当于中国的村委会，市长、县长的宪法地位则相当于中国的村长。只有联邦政府和邦国政府才是真正的具有国家权力的政府。因此，偌大的美国基本上只有两级政权。美国的经验表明，即使是人口、疆域大国，实行两级政权也是可能的。
香港是一个有600万常驻人口的大城市，香港回归以来，在市政府下面没有设立任何区县政府或者乡镇政府，香港又是中央直辖市，因此，对于香港人来说，管他们的只有两级政权——中央政权和市政权。实行一级地方体制的香港，政治运转井然有序，社会秩序安定无恙，经济生活有条不紊。香港的成功经验表明，一级地方体制不仅在美国可行，在中国也是可行的。
新加坡有402万人口，市国一体，没有区县、乡镇政权，总理就是市长，市长就是总理。我国新闻报道中偶尔出现的总理之外的所谓“新加坡某某市长”，其实只是类似于我国的社区主任罢了。这样的体制能够运转正常，值得我们参考。
（三）郡县制再认识。
现行四级地方政权体制是从郡县制演变而来的。郡县制起源于春秋，发展于战国，全面实施于秦帝国。
郡县政权是真正的地方政权吗？这需要重新认识。郡县和以前的诸侯国相比较，最大的特点是官员由中央任命，而不是自我任命。从这个意义上讲，诸侯国的政权组织才是真正的地方政权组织，郡县政权组织则不是真正的地方政权组织。因此，严格地讲，全面实行郡县制的专制帝国实际上没有地方政权。
当然，作为中央派出机构的郡县政权组织为了工作的顺利开展，或者为了中饱私囊，会适应（或者迁就）地方风俗习惯，强调地方实际困难，照顾地方实际利益，不得不使自己染上地方色彩。然而，根据现代政治理论，这种染上地方色彩的派出机构只能算“半级”地方政权，或者叫“虚一级”地方政权。郡县政权组织如果各算“半级”的话，秦始皇实施的郡县制只能算一级地方体制而不能算两级地方体制；如果各算“虚一级”的话，秦代的地方体制只能叫“虚二级”体制。
秦始皇为何要下派两级派出机构？为何实行“郡管县”体制而不直接实行“部管县”体制？为什么在郡之下一定要设立县级政权组织？为什么郡不能直接管理社区？这些问题也值得认真思考。“部管县”肯定比“郡管县”更有利于中央集权，然而，当时的通讯、交通、统计条件不能满足“部管县”的需要，因此只能设置40个左右郡管理几百个县。“郡管社”可以减少层次，但同样也是因为通讯、交通和统计能力的欠缺而不能实施，只能实施“县管社”、“郡管县”体制。
可以推断，郡、县政权组织履行的都是地方职能，实施郡县分立的“郡管县”体制不是因为郡县合并不好，而是因为交通、通讯、统计能力暂时跟不上。如果秦代具备现代的通讯、交通和统计能力，秦始皇肯定会实行郡县合并体制，而不会实行“郡管县”体制。
（四）市脱省的历史趋势已经张显。
省级市都是从县级市、州级市变来的。州级市先变成副省级城市，再争取成为正省级城市。目前，正省级城市已经有6个，副省级城市已经有近百个。这近百个副省级城市不会长期安于副省级待遇，必然要争取正省级待遇。其余两百个左右的州级城市也不会长期满足于州级待遇，必然要争取副省级待遇；争到副省级待遇以后，他们就满足了吗？肯定不会。因此可以说，市脱离省是历史趋势。
（五）金融、邮政、电讯的领域一级地方体制已经全面推进。
中国人民银行已经不再按省区设立分行。各个州级市有中心支行，各个省却没有分行，这说明什么？说明人民银行系统已经有市无省。邮政编码不是按省编排，而是按照州级市编排的。因此，在邮区的划分上早已有市无省。再看电话区号和移动电话编号，也是以州级市为单位编排的，也是有市无省。
再看114，以前每个县都有114，近几年县的114 取消了，统一到州级市的114里面了，并没有发现有任何不妥之处。
既然金融、邮政、电讯领域正在向一级地方体制过渡，那么在其他领域向一级地方体制过渡也是可能的。
（六）上下级争权的实质。
省市争权反映了省市职能的重合。市与县、区争权反映了市与县、区职能的重合。县乡争权也是因为职能重合。既然四级地方政权职能重合、相互争权，为什么不能将他们合并成一级政权呢？
市馒头办、区馒头办、街道馒头办，管的都是卖馒头，为何不能将他们合并成一个馒头办呢？省工商局、市工商局、县工商局、乡镇工商所都可以管企业的登记、注册、注销，为什么不能将他们合并成一个工商局呢？省公安、市公安、县公安，管的都是公安，为何不能将他们合并成一个公安呢？省地税局、市地税局、县地税局都是收地税的，为何不能合并成一个地税局呢？
（七）科技保障。
现在的科学技术已经远远不是秦始皇时代可以比拟的。秦始皇时代没有纸张，只能用布制作统计表格，没有钢笔，只能用毛笔填写统计表格。最优秀的布、最优秀的笔墨、最优秀的书法工作者，做最优秀的统计，在桌面大的一块布上，也无法将全国几百个县全部统计进去。现在的统计手段非常发达，一张易克塞尔电子表格，可以将全国所有的村放在一起统计。市统计局为何不能对乡村、社区、企事业单位直接进行统计呢？国家统计局为何不能直接统计到州级市呢？
秦始皇时代，从首都咸阳发一个通知到广州，快马加鞭也要十几天，现在中央政府发一个通知到全国所有的乡镇，几分钟就能解决问题。
秦始皇时代，一个县长去一趟京城，稍微远一点的要走几天，较远的要走十几天，最远的要走几十天，现在最偏远地区的市长到京城开会，路程所需时间至多也就十几个小时。
秦始皇的会议大厅里，几百个、上千个县长一起开会可能有点挤，现在能容纳几百人、千把人开会的会议厅到处都有，中央政府为何不能直接召集市长开会呢？
（八）人到哪里去？
进行纵向机构改革，实施以城市为中心的地方政权体制，在操作上的最大难题就是现有人员的安排问题。用地方官员的话说，就是“人到哪里去？”
笔者建议，省里的人员分到市里去，县乡人员由市政府先养起来，并纳入市政府公务人员人才库（不具有正式公务人员性质的人员只能按《劳动法》的规定处理了）。然后采用死二进一或者退二进一的办法对公务人员队伍逐步消肿。当然，不补充人员消肿更快，但是那样容易造成公务人员队伍整体老化、人才青黄不接的局面。
退二进一。在退休人员可以进入社会养老保险系统，不需要再吃财政饭的地方，实行退二进一或者退三进一的办法，逐步减少人员。
死二进一。在退休人员不能进入社会养老保险系统，还需要继续吃财政饭的地方实行死二进一或者死三进一的办法逐步减少人员。
采取这样的办法，再臃肿的机构，经过20年努力，也可以完全消肿了。
