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http://magazine.caijing.com.cn/2010-11-21/110572575.html由外力发动的这场改革，已远远超出内部改革的范畴，越来越受到人事体制、行政区划和法律制度等多方面羁绊
《财经》记者 谭翊飞
新一轮警务体制改革正在中原腹地河南轰轰烈烈展开。
此轮由外力发动的改革针对“警力倒挂”和效能低下，发端于商丘，成型于新乡。2010年6月，河南省公安厅确立了商丘、新乡、济源、郑州四个改革试点城市。11月6日，郑州市撤销了所有城区十个公安分局，同时将原有的十个公安分局和114个派出所整合为29个大派出所。
三天后，河南省公安厅要求全省所有省辖市在一周之内完成改革。
河南省警务体制改革分为两个阶段，第一阶段为省辖市城区警务体制改革；第二阶段为县级警务体制改革。目前第二阶段改革还处于试点阶段。
“从改革方式上，河南并不新鲜。”郑州市一位区级公安分局前局长评价。此前，国内已有多地围绕“减少层级、警力下沉”，进行警务体制改革探索，但大多遭遇掣肘，未能成功。
现行公安体制形成于上世纪90年代，按照公安部的有关通知，城区公安分局是市级公安局的分设机构，实行上级公安机关领导为主的管理体制。这样，本应属于市级公安局及下属机构的内部改革，因为涉及撤销行政层级，已远远超出内部改革的范畴，正受到人事体制、行政区划和法律制度等多方面羁绊。
河南省各级公安部门的对外口径也在发生变化。该省公安厅宣传部门一位负责人对《财经》记者称，“改革很成功”“正在筹划大规模的宣传方案”，但当天下午，便改口称“改革还处于初级阶段”。
体制掣肘正是此前部分地区改革失败之因，河南改革能否走出藩篱，尚待观望。
垂直管理
据河南省公安厅“社会管理创新与警务改革”课题组成员透露，此轮改革源于新任河南省委书记卢展工的设想。去年，在商丘考察和在河南省公安厅慰问时，卢展工两次提出要进行警务机制改革。
卢展工于2009年11月由福建省委书记调任现职，其在福建任职时非常重视警务工作，辖内多地推行了以“三警合一”（将交警、巡警和派出所民警合为一体）为主题的警务机制改革。
而今，河南省的改革超越“三警合一”“一警多能”的思路，直接针对“警力倒挂”和效能低下而展开。
所谓“警力倒挂”，是指基层警力不足，一部分警力闲置在机关和办公室，呈“倒金字塔”形警力结构。作为此次改革的智囊成员之一、河南警察学院教授王龙天对《财经》记者说，改革对此采取了全面下沉的应对办法。
按照《公安机关组织管理条例》第七条规定，县级以上地方政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构，执法勤务机构实行队建制，称为总队、支队、大队、中队。
河南警务机制改革撤销公安分局后，新设立的派出所按县级公安机关要求建制。也就是说，以郑州为例，新合并而来的29个派出所对应为29个县级公安机关。
其中综合管理机构，全部合并为一个“勤务综合室”；执法勤务机构，将对应市公安局的“千条线万条线”统统装进“四队”：案件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队和交通巡防大队。
改革前，相关警种的领导模式分为两种，一是直属管理，支队领导大队，大队领导中队，比如交警；另一种为属地管理，支队指导大队，大队归公安分局领导，大队领导中队，比如刑侦。改革后，大队一概归派出所垂直领导。
此外，过去多警种分工的体系也在改革中被打破，其中，刑侦与经侦合并，治安警察和交巡警合并。这对干警提出“一警多能”的要求，相关培训工作亦同期跟进。
通过改革，基层派出所的效能发生了变化。郑州市二七区一位警官举例，过去，巡警抓住了小偷把人送到派出所就了事，而派出所会因为没有目击证人难以定案。改革后，巡警归派出所管理，巡警在抓人的同时亦需采集证据。
改革者认为，这将带来警力效能的提高，但现实并非完全如此。改革后，公安警力总数量并没有增加，原有科室队的各项职能也并没有减少，而相当于分局级别的派出所数量的增多，带来的是警官数量增多和警力的分散化。
“警力分散了、警官级别提高了，而且警员处理问题多样化了，效能怎么能提高？” 郑州市二七区一名警官反问。
郑州市公安局对外称，改革后基层一线警力增加至5536人，占市区总警力的比例由改革前的23％提高至66％，指挥层级由过去的三层变为两层。
但由于警方公布的改革细节太少，各警种是如何重新编组下沉目前尚不清晰。加之计算方式不明，一线警力比例大增的数字不乏质疑。例如，改革前，中队由大队领导，大队则由分局或支队直属管理，改革后划归派出所领导。由于分局是机关，派出所不是机关，这部分人就成了“下沉”的人，实际上改革前后他们都是一线人员，没有改变。
此外，由于效能提高部分建立在“一警多能”基础之上，对此效果的观察尚需时间。
对于公安系统自身来说，省辖市改革已在全省范围内完成。然而，由改革而引出的深层次问题才刚刚显现。
职级悬念
此番改革的另一个结果是，干警职级待遇有望得到普遍提高，而这也是改革的目的之一。
据王龙天介绍，公务员退休时享受副科级待遇的平均比例约为40％至60％，这次改革有望将基层警察退休时的职级待遇提高到这一比例。
这将是改革带来的“最大的变化”。以二七区为例，该区一名警官对《财经》记者称，该区共有800多名警察，改革后，将会新增八个副处长，60多个科长，100个以上副科长。不过，这一数字未获郑州市公安局官方证实。
但机构和职级调整方案目前仍处于悬空状态。
按照《公安机关组织管理条例》和公安部2007年制定出台的《公安派出所正规化建设规范》的相关规定，公安派出所的设立、撤销或者变更，由县(市、区、旗)公安机关提出申请，经同级人民政府机构编制主管部门审核同意后，逐级报请省、自治区、直辖市公安厅、局审批。
然而，河南省和郑州市的两级机构编制委员会办公室（下称编办）工作人员均对《财经》记者称，其并未参与此次警务改革。河南省编办县市处工作人员称，“这是公安系统内部的改革，我们的消息也是从报纸上看到的。”
按照中国共产党《党政领导干部选拔任用工作条例》和全国人大通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，公安机关副处级领导干部（即新设立的派出所所长）是由市委组织部选任。
王龙天称，目前任命的都是“临时性的所长”，并未经过组织程序。“架子先搭起来，需要工作半年、一年以后，视情况由组织决定任命与否。”
围绕机构编制和职级待遇的落实，郑州市公安系统内部争议不断，半信半疑。这其中的矛盾在于，职级的提高意味着工资水平的提高，财政支出增加；而职级不提，干警下沉后工作量增大，工作积极性就会受影响。
郑州警方一位退休官员分析，编办和组织部门在做机构设置和人员任命时，要考虑各系统之间干部数量的平衡性，如果片面提高公安人员职级，可能引起其他系统的不满。而河南省公安厅一位人士透露，解决方式如此前副科级的所长，改革后普遍升为大队队长（科级），职务提升，级别不变，低级高配。
河南省公安厅“社会管理创新与警务改革”调研组对新乡改革调研后形成的报告中，第一点启示即指出：“新乡市委市政府在编制、人员、职级、机构设置等方面给予了实质性的支持。”
然而，河南省其他省辖市是否会给予同样的支持，目前并不明朗。
法律困境
在中国法律体系中，公安机关既是行政机关，又因行使侦查权，具有司法机关性质，其层级变化牵一发而动全身。
按照1993年《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》规定，公安派出所作为县（市）、区公安（分）局管理治安工作的派出机构，要由后者直接领导和管理。
以派出所取代公安分局执法，可能导致行为主体资格不适格。如《治安处罚法》规定，除警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定外，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。《行政处罚法》亦规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。
在刑事诉讼方面，根据公安部发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第五节对于逮捕的规定，向检察院申请批准逮捕和签发逮捕令均要求由县级以上公安机关负责人同意。
诸如此类，存在诸多将行为主体限定于“县级以上公安机关”的法律法规。这就意味着，撤销公安分局后，新设立的派出所面临法律尴尬：派出所由市公安局派出，管辖区域不足一区，是否具有等同于区县级公安机关的权力？
此前的改革中，如上海、吉林等地，既撤销分局，又撤销派出所，设立新机构——警署，但这一名称并未得到法律认可。面对可能的法律尴尬，新乡市在改革前期，每个派出所均悬挂派出所和公安分局两块牌子。新乡市公安局党委委员王宗仁称，改革之初的设计是，派出所行使县级公安机关的职能，局所合一。
即使如此，法律困境依然存在。比如，一旦面临行政复议程序，被申请人可能是派出所的上级机关，那么这个“上级机关”则难以界定。
今年8月17日，河南省副省长、省公安厅厅长秦玉海在新乡市公安局调研时，当场要求新乡市此后只挂派出所标牌。当天，新乡摘掉所有分局的牌子。但摘牌后，法律困境并没有解决，省级公安机关负责人并不具有释法的权力。
《财经》记者获知，郑州各派出所出具文书时的印章仍然是公安分局，各派出所的印章依次编号为第×分局。
此外，公安机关层级的变化还面临和同一行政区划内其他机关（构）的协调问题。上述郑州市二七区警官称，改革后，区委区政府开展工作需要公安配合时，可能要与各派出所分别协调，沟通成本增加。
在协调问题的背后，是公安经费的保障问题。各公安分局的财政来源除市公安局外，现实中，其财政供给并不统一，不足部分需要区财政“赞助”。在部分城区，“赞助”部分甚至达到总经费一半。一个公安分局变成多个派出所后，如果市公安局不能增强经费保障，部分派出所可能面临财政困难。
公安经费另外一个隐秘现实来源是向企事业单位“化缘”。过去大企业直接与公安分局打交道，而改革后，辖区内无大型企业的派出所可能就不再有这笔经费，派出所之间的“贫富差距”或更严重。
此外，办公场地的不平衡目前已经显现出来，过去分局所在的派出所办公场所充足，其他派出所则面临分散办公，机构和办公场所不匹配。同时，目前的改革并未触及拘留所问题。此前每个公安分局下设一个拘留所，现在由原分局所在地派出所管理。这不仅增加协调的成本，原分局所在地的派出所或将演变为中心派出所，那么新的层级不可避免又会出现。
改革探源
2010年9月3日，公安部部长孟建柱在《河南省公安厅关于进一步贯彻落实全国公安机关社会管理创新工作座谈会精神的情况报告》上批示：“河南新乡等地警务机制的改革，请‘三项办’予以关注，并适时予以总结。”其中所提的“三项”，即2008年起公安部推进的公安信息化、执法规范化、和谐警民关系建设，自公安部至县局均成立了领导小组办公室。
与此呼应的是，中国人民公安大学犯罪学系近期完成了一项“现代警务机制构建与创新研究”的课题，并撰写了七万余字的研究报告。该报告指出，改革开放近30多年来，中国的犯罪率一直呈增长态势。面对这种高发的犯罪现象，公安机关积极探索现代警务机制改革。
早在十多年前，上海曾进行过撤销公安分局和派出所，设立警署的改革。此后，包括吉林、辽宁、福建、太原、江西等地均进行各类警务机制改革。这些改革时间、地点各异，而今部分改革因面临困境而夭折，部分改革至今保留，但争议犹存。
课题组成员、中国人民公安大学副教授靳高风对《财经》记者称，从上海“（设立）警署改革”到最近的河南警务机制改革，目标大体一致，都是围绕减少指挥层级，打破警种分割，推动警力下沉而展开。
然而，这些警务改革的模式各有不同，大体可分为三种：其一，以上海、吉林辽源、江西新余为代表的撤销公安分局和派出所，设立新机构的改革；其二，实行“多警种合一”、“一警多能”的改革，虽然没有撤并行政机构，但各警种的管理机制发生变化；其三，以山西太原等地为代表的激活内部竞争、警官竞聘上岗的改革。
2003年，吉林辽源改革曾仿照上海改革模式，撤销公安分局和派出所，设立警署，引起了巨大的争议。此后，辽源市悄然将警署标牌换回公安分局标牌，外界认为改革失败了。靳高风曾专门去辽源调研，换回标牌的主要原因是法律地位问题，“跟同等级别的检察院不好协调”。但辽源改革有获得公安部肯定，其改革理念引得公安部在全国推行“抓基层、打基础、苦练基本功”的“三基建设”。
类似辽源的改革并不鲜见，2004年，江西省各地也启动了一项“减少层级、警力下沉”的改革，其中新余市采取撤销公安分局和派出所的模式，但新设立的机构并非警署，而称为警务局；萍乡市的改革则稍为缓和，仅弱化公安分局，做强派出所。
这些改革直接触及最根本的行政体制、人事体制，不仅需要公安机关自身变革，还需要相关组织人事部门配合。由于带来公安系统职级的普遍提高，广受外界质疑。但公安系统则认为基层干警压职压级问题突出，本应解决。
但是，改革前后总警力并未发生变化，变动的只是管理模式和机构数量，因此，改革可能导致服务民众的基层公安机关（构）减少，不便于民众办事。
相比之下，第二类改革则平和得多，实践地区也更广。因为不涉及行政机关（构）的变化，仅仅涉及公安内部不同警种职能的改变，改革阻力更小。
这类改革又有不同的方式，如福建福州，将交警、巡警和派出所民警合一，实行多警合一。其次，如山东日照等地，实行不同警种的联合工作机制。再如，深圳南山公安分局实行“轮岗轮训，战训合一”机制，组建了南山警察机动训练大队，全天候备勤待命出动，执行大型活动安全保卫、处突维稳等各种紧急任务。
不可忽视的是，“多警种合一”改革的背景源于基层警力的严重不足。城市化的快速推进，外来人口增加，警力配备严重不足，不少地区在改革的同时还大量招聘协警。
第三类改革着重于公安系统内部竞争激励机制的促进，不涉及机构变动和职级的增加，如太原和重庆均进行了大规模的全员重新竞聘改革。
综上几种改革，只涉及公安系统内部的改革变动较少，较易成功；而涉及机构及人事问题，则相对复杂；如果突破法律法规，则最为复杂。目前，河南所进行的警务机制改革是最复杂的一种，而且也是迄今为止推进速度最快、涉及地区最广的一次改革。
