从海南“省管县”谈起2004-03-06 09:52:13
海南作为我国唯一一个没有地区级政府的省份，近年来开始变得引人注目。特别是在讨论地方行政建制的时候，一些兄弟省市的朋友要求我谈谈看法。
我首先要声明，海南建省、办经济特区实行“小政府、大社会”新体制，废除了地区一级政府，形成了省-县市-乡镇三级政府的架构，有海南特殊的客观条件，那就是海南地方小，建省时只有19个县市，比较容易实行这样的改革。假如海南还是广东省的一部分，这样的改革就要困难得多。实际上从1988年起，海南就走上了与广东截然相反的两条道路，海南是取消地区一级政府，广东是细分从前的地区，成倍地增设了“地级市”。
在海南的内部也有不少人主张仿效广东的做法，在19个县市之上，在东、西、南、北、中搞5个地级市，以为这样就可以用更多的领导职数，用乌纱帽来“调动广大干部的工作积极性”。这当然是一种官僚主义的观点，丝毫没有考虑人民群众的负担。
同样是这个原因，尽管海南实行“小政府、大社会”改革，废除地区级政府，不仅缩短了决策距离，提高了决策效率，而且节省了巨大的行政成本，但有许多人就是不认账，因为多要也是要，少要也是要，不要白不要。这就叫吃“大锅饭”吃掉了礼、义、廉、耻。
但是，海南可以这样做，不等于其他兄弟省份也可以这样做，因为海南毕竟是一个只有3.4万平方公里、820万人口的小省，即便是省级政府直接管理20个县市，也不存在什么管理幅度过宽的技术问题。而技术上的可行性，往往决定着事情的成与败。要想在全国普遍实行这种制度，还需要创造另外的前提条件，那就是普遍缩小省级政府的辖区，当然，这就是一个更加大得多的问题了。
这个问题相当“古老”，可以追溯到清末民初，早在那个时候它就是有关学者讨论的热点。因为环顾世界，还找不到第二个像中国这样的超大型国家，一个省竟然相当欧洲一个国。现代化进程所必备的地方自治，在这样过于庞大的行政区划空间之内，即使是在今天这样的互联网和移动通讯空前普及的时代，也难以施行。一百多年前的先进中国学人就主张，把这些“超级大省”缩小，恢复成类似中国古代州郡那样，或现代中国地级市这样的行政单位。当时学界比较多的人，主张把中国划分为60到80个省。毛泽东主席本人早年支持过“联省自治”，取得政权之后也在内部讲话中，一再对美国拥有四五十个实行地方自治的州感兴趣。只是因为他后来把过多的希望寄托在阶级斗争上，以为只要抓住那个纲，就可以纲举目张，其他一切社会矛盾皆可迎刃而解，才不再提起行政建制的改革。
20世纪前半叶的旧中国，民族灾难深重，内忧外患，兵连祸结，然而即便如此，历届中央政府仍然进行过多次尝试，先后在1928、1937和1945年掀起“缩省”高潮。至于地方割据势力，甚至包括国内战争时期的地方人民政权，进行的“缩省”实践就更是频繁。例如清代的东北三省，在伪满洲国时期被划分为19省、1特别市和日本直接占领的关东州，日本投降后又被中央政府正式划为9个省，东北人民民主政权也基本上沿袭了9省框架。但是新中国诞生后，“缩省”运动嘎然而止，基本上又恢复了清代大省的基本格局。一直到改革开放20多年，增加了海南省和重庆直辖市的行政设置之后，才重新开启了中断数十年的“缩省”运动。随着社会主义市场经济的建立和社会主义民主化法治化进程的推进，行政区划管理体制的改革必将提上日程。这就使我们有理由想象21世纪的中国，省级行政单位将越划越多，管辖区域也将越来越小。也只有在省级区划缩小的前提下，才适宜普遍地取消地市一级政府。
我是“小政府、大社会”的提出者、宣传者、观察者和捍卫者，但始终认为它的充分实现，需要一个相当长的历史过程。任何负责任的学人，都要尊重客观规律，服从中国国情的现实，切不可被自己的学术观点异化。（作者系中共海南省委党校副校长）
选自：中安网 廖逊
http://www.0898.net/2004/03/06/112781.html
