【摘要】市场化和全球化正在重组尺度体系。本文应用尺度理论，对改革时期中国城市的空间再组织作政治经济分析。改革时期城市化的尺度调整在中央政府、地方政府、企业和市民等不同尺度上发生，对城市发展有重大影响。尺度分析全面考虑全球因素、中央政府和城市中的地方参与者。尽管中央政府和全球因素的角色仍然重要，本文认为在权力下放和市场化之后，中国的地方政府在城市发展中变得愈来愈重要。
【关键词】城市化; 尺度调整; 城市空间的再组
织; 政治经济分析
1 引言
“特定的地理尺度可以理解为特定社会活动的平台” (Smith, 2000)。史密斯指出“由个人、家庭和社区到地方、区域、国家和全球，大致构成一个地理尺度体系”。尺度化指 “按照尺度确立地理分异——确立地理景观中权力与位置的次序” (Smith, 2000)。尺度调整指权力和控制在不同尺度之间的变动，如由国家尺度到城市或全球尺度。在这一过程中，地域化和非地域化同时发生，通称为地域调整。在中国，“市带县”制度的推行是地域重整的例子。在全球化的讨论中，地域化是一个关于经济组织的概念。根据斯托珀（Storper，1997)，“一种活动被彻底的地域化，当其经济活力植根于不能在其他地方获得、亦不能在缺少它们的地方轻易或快速地创造或模仿的资产 (包括实际做法和关系)。” 地域化的概念也适用于城市和政府。非地域或再地域化的一个重要形式为城市空间的收缩或扩张。
从社会主义计划经济过渡到市场经济涉及权力下放、市场化及全球化三个过程的互动 (Wei,2001)。市场化和全球化正在重组尺度体系。
本文的城市空间指城市行政区域。它们的再组织成为推动中国城市化的重要措施 (汪洋，2001)，包括新的城市和镇的设置及城市和镇行政区划的调整。在这一过程中，政府的角色和性质受到争议，并在不同的地域尺度上重构。
2 城市化的尺度调整
城市化的尺度调整对中国城市发展和城市空间的再组织有重大影响。这一节从城市化尺度调整的角度探讨人口迁移和城市人口的增长 。城市化的尺度调整引起广泛争议，并造成中国的双轨城市化，包括国家主导的城市化与自发性城市化(Shen，et al., 2002)。自发性城市化是改革时期出现的自下而上城市化的新模式 (Ma and Fan,1994)。虽然如此，改革前盛行的国家主导的城市化在改革时期仍然存在，但在市场经济的背景下有所调整。
2.1 中央政府的角色
改革时期中央政府和地方政府的尺度关系有重大调整，它们在城市化过程中的角色和作用也发生了很大的变化。中央政府不断调整其城市政策，既考虑到地方利益，又要在这个权力下放、自由和城市化程度不断提高的社会中维持城市秩序。
改革前，中央政府通过计划和户口制度控制城市化的速度，以实现工业化。在户口制度下，户籍划分为农业和非农业人口两种。几乎所有城市企业都属于国有或集体所有。他们没有自主权去聘用移民，只能接受政府分配的职工。政府在教育、房屋、劳动就业及其他社会福利方面，全力支持城市人口或非农业人口。这称为国家主导的城市化 (Shen,et al., 2002)。
由1980年代初开始，中央政府的城市政策开始改变。面对工业品供给过剩和国民经济紧缩的局面，从2000 年开始，推进城市化的政策被认为是有效刺激需求和经济发展的方法 (图1) (国务院，2000; 汪洋，2001)，亦放宽了对城市非农业人口数量的严格控制。政府减少了对城市非农业人口的支持，使国家主导的城市化出现了变化(Shen，et al., 2002)。另外，迁移控制也放宽了。
2.2 地方政府的角色
地方政府有不少权力管理其地域范围内的城市人口。第一，城市政府试图向企业和农村来的移民征收管理费，作为阻碍迁移的手段。在某个城市，企业每月需要为每一位非当地雇员向劳动保障局支付人民币20 元 (陈东琪，等，2002)。
第二，强制性要求离开户口所在地的人士登记为暂住人口。地方公安机关向这类移民发出暂住证。农村移民也需要向城市的劳动局申请工作许可证。政府限制这类移民申请较好的职位。譬如，1999 年，有一个城市的劳动和社会保障局列出104 个暂住人口可以就业的职位和 103 个暂住人口不可以就业的职位 (陈东琪，等，2002)。
第三，没有当地户口的农村移民没有资格享受有当地户口的居民拥有的社会服务和福利。由于没有资格申请政府资助的房屋和入读公立学校，大部分农村移民把子女和配偶留在老家。地方政府和农村移民之间的关系一般比较紧张。
第四，有些城市如深圳和上海通过提供正式户口或准非农业人口地位，尝试吸引外地人才以促进经济发展。上海和其他一些城市推出蓝印户口给有稳定就业、收入和住房的农村移民，但需缴纳城市建设费。费用多少由城市自行决定，可高达人民币1 万元。蓝印户口持有人享受与当地城市居民相同的教育权利和福利。1994-2000 年期间，上海大约有3万人获得蓝印户口。大约2万人是通过投资房地产得到这种户口。与平常的红印户口不同，蓝印户口只在当地有效。1997 年起有些镇开始推行这种当地有效的户口，并在2001年起推广到县级市的市区和所有建制镇 (国务院，2000)。本着“地方需要、地方得益、地方负责和地方有效” 的原则，这种“准非农业人口”的地位是地方性的。
在改革时期，乡镇企业的发展带动了农村城市化。后者发生在各地的建制镇、集镇和乡，并得到地方政府的积极参与和支持。它们的增长和发展是地方推动的城市化的重要部分。1978 年全国只有乡镇企业职工2827 万人，1984 年跳升至5208 万，2001 年更达到13086 万人。加上12000万暂住人口，共占中国49876 万农村劳动力总量的一半。没有这些乡镇企业，将有更多农村人口迁移到城市。
2.3 企业和个人的角色
从企业层面来看，企业自主权在市场经济中的增加对城市化过程十分重要。企业现在愿意聘请外来的熟练人才和廉价劳动力，可能与城市政府的议程有时相符合、有时有矛盾。
从个人层面来看，城市化的尺度调整促使民众参与城市化过程。“非户籍人口” (即“流动人口”) 已在各地出现。人口调查和普查显示“非户籍人口” 的数量由1982 年657 万增加到1995 年4841 万和 2000 年12107 万。
2.4 中央政府、地方政府、企业和个人之间的互动
中央政府、地方政府、企业和个人并不是分别行动。事实上各参与者之间有密切的互动和协商，反映城市化尺度调整的过程 (图1)。改革时期国家尺度上中央政府推进城市化的策略对形成双轨城市化举足轻重。国家主导的城市化的改变削减了对国有企业职工的福利，受到争议和反弹。政府采取的对策是让不用上班、留在家里的过剩的国有企业职工得到部分工资，而不是即时解雇。
另一个例子，中国城市非户籍移民不断增加，使得国家在1985年采用“暂住人口” 登记制度，给农村移民一个合法地位。但暂住人口登记时，地方政府以不同借口滥收费用 (余大兴，胡小勇，1998)。农村移民和城市政府之间存在严重摩擦。近年来，中央政府试图介入农村移民和地方政府之间的关系。国务院办公室 (2003) 发出通知要求废除对农村移民的职业限制。
3 中国城市空间的再组织
3.1 城市是重要的行政单元
根据1995 年修订的“地方政府组织法”，一个城市的人民代表大会是拥有国家权力的机构。市政府不只是市人大的行政机关，也是国家在地方的行政机关。事实上，市政府的部门如民政厅不单对市政府负责，亦对中央政府的民政部负责。所以，市政府对市的人大和上一级行政机关负责。
相关法律还规定城市设置和区划调整的过程。根据1982年第五届全国人大会议修订通过的宪法，设置直辖市要得到全国人大的批准，而地级或县级市的设置及其区划的调整则要得到国务院的批准。城市可以设置为省级、地级和县级。
城市尺度调整的一件大事是在1994 年设立副省级市。副省级市的地位比地级市高，但比直接隶属中央政府的直辖市低。设置副省级市的主要考虑是增加某些大城市的自主权以促进经济发展。它们实行国家计划单列，其经济计划与各省分别列出。1997 年，此类城市有15 个。
城市地域化的一个重要形式为一个城市行政地域的扩展，以圈入土地及其他经济利益。它以不同形式出现。城市扩大其影响力的一个形式为设置新的城市和镇。为了经济、土地和战略利益，地方政府热衷于与中央商讨设市。市比县的地位高。第一，当县改设为市时，它获得更多行政权力；第二，一个市在省的计划中单列；第三，县级市可以用地方财政收入的7% 进行城市维护和建设，县只可以用 5% (汪洋，2001)；第四，市比较容易向外推销经济和产品。
3.2 城市设置标准的变化
中央政府通过各种标准对1978 年前后城市的设置产生重要影响。国务院于1955年首次公布市镇设置的标准，规定人口多于10万的聚落和其他重要地方可以设市。1949-1978 年期间，城市的设置受到严格控制，城市总数只由132 个增加到193 个。
考虑到城市发展的重要性，城市设置的准则分别于1983、1986 和 1993 年作了修改以加快城市设置的过程。1983 年前，一个聚落一定要有非农业人口10 万才能设市。1983年，如果县政府的驻地有8 万多非农业人口和2 亿多元人民币的工业产值，一个人口少于 50万的县可以设市。1986年的准则首次列出镇升级为市和实施“市带县”制度的条件。如果一个镇有6 万多非农业人口和国内生产总值2亿元人民币以上，可升级为市。一个有25 万以上非农业人口和国内生产总值10 亿元人民币以上的中型城市可管辖其他县。国务院于1993年通过一套设置县级市和地级市更细致的准则。首次规定地级市设置的标准。要设置一个地级市，主要的城市聚落即市政府所在地应拥有20 万以上的非农业人口和强大的经济。
3.3 城市设置和扩展的主要形式
“切块设市”是在1978 年前常用的城市设置模式。建成区从县域中切割出来设立城市。城市和农村完全地分割成市和县。例如，1987 年，福建省晋江县割出一部分设立新石狮市。该市面积160km2，人口25 万，下辖1 个街道和3 个镇。余下的晋江县面积649km2，人口90 万，下辖15 个镇。1992 年，晋江县改设为县级市。这种城市设置模式导致政府重迭，引起严重的管治问题。受影响的县要么失去城市化的动力，或者在本市范围内建立新的城市中心，成为新设市的竞争对手。城市设置的第二种模式为“整县改市”。如果达到城市设置的标准，一个县可以改设为市。目前70%以上的城市都以这种模式设立。一个县级市通常由乡和镇组成。例如，1994 年，广州的从化县改设为县级市。最大的街口镇也只有10万人口，面积49km2。余下的14 个镇，每个镇非农业人口不到5000 人。
城市扩展是提升城市力量的重要策略。当一个城市吞并县或县级市作为其市区，或者两个以上的市镇合并，城市地域化就出现了。要重申的是这一过程同样涉及中央和地方政府之间的协商和互动。
当一个县或县级市改设为区，它完全被地级市吸纳。这种改变经常遇到有关的县或县级市反对，例如番禺 (戴均良，2000)。改设为区以后，与地级市的摩擦减少了，但区的权力减少。总的来说，县或县级市是一个独立的政治单位，拥有很多政治和经济权力。区则是城市的一部分，而不是一个独立和完整的政治单位。市政府直接管辖政治和经济事务，区政府则为城市内最低级别的政府，通常只负责向市民提供公共服务。
随着城市政策的变化，很多乡设置为镇。镇的个数迅速增加，由 1978 年的2173 个增加到2000 年的20312 个。一个主要的问题是很多镇的规模很小。1996 年，16124 个建制镇 (不包括县城) 的平均面积只有 2.43km2，平均总人口 4520人，平均非农业人口 72人(戴均良，2000)。另一个主要问题是土地利用效率低。建制镇的人均建成区面积为149m2，比城市人均值108m2大38%(表1)。为达到更好的社会和经济效率、资源运用和环境保护，一个镇的最低人口应达到5万人。2002 年，国务院暂停了乡改镇的政策，认为设置镇的标准太低。在经济快速发展的同时，很多规模小和经济弱的乡也设置为镇。有些省已采取措施合并小镇。在江苏省，镇/乡的数目由1998 年的1974 个减少到2000 年的1466 个，减少了508个 (汪洋，2001)。
垂直尺度调整和水平地域化是可以同时发生的。垂直尺度调整指一个城市行政地位的变化，水平地域化指城市行政范围的扩大。例如，实行“市带县”制度时，一个城市可能由县级市升级为地级市。到1994 年，除了海南岛之外，“市带县”制度在所有省级单位实行。城市下辖的县之后可能获资格成为县级市，于是出现了“市带县”制度。“市带县”制度促进了中心城市和腹地的一体化。但在一些情况下，中心城市和县级政府之间发生磨擦 (戴均良，2000)。当一个县隶属于省政府时，它有很多自主权。但当它由一个地级市管辖时，城市收紧对县的管理。在争取大型建设项目、外资和外贸权时，中心城市可能会优先考虑市区。所以这一制度被认为是“市剥削县”而不是“市帮县” (刘君德，汪宇明，2000)。
广东省佛山市和南海市就是一个例子。1992年，南海成为一个县级市，受佛山 (地级市) 管辖。2000 年，南海的经济比佛山市区还强。2000年，南海的国内生产总值为人民币339 亿元，后者为人民币159 亿元。两个城市的人均国内生产总值十分接近，分别为人民币31076 和 33434元(广东省统计局，2001)。城市基建由两个相互竞争的城市政府管辖，很难协调。省政府采取的方法是把南海和其他县级单位改设为佛山市的区。通过行政区划调整，中心城市的权力增加，县级地方政府的经济和政治地位下降。这有助于协调区域发展，但如果城市规划不当，可能会造成核心- 边缘不健康的紧张关系和冲突。
上述城市设置和扩展改变了中国的城市体系。城市总数由1978年的193个增加到1982年的245 个和1997 年的668 个。由于之前所说的城市合并，2000 年城市数目减少至663 个。地级市的数目由 1982 年的112 个增加到1997 年的207 个和2000 年的244 个。
3.4 中央政府和地方政府的角色
在城市尺度调整和地域化的过程中，中央政府拥有很大的权力。第一，国家宪法授权全国人大或国务院审批城市设置及其行政区划调整；第二，国务院有权设立和修改城市设置和行政区划调整的准则；第三，中央政府通过自上而下的行政体系实施上述权力，因为省级、地级和县级的地方政府同时向当地的人大和上一级政府负责。
城市设置和行政区划调整是地方政府和中央政府的事务。地方政府积极参与这一过程。虽然国务院早于1961年便规定行政区划的调整一定要咨询公众，公众参与在中国仍然很罕见。例如，在江苏，镇的合并涉及到市民和地方的利益 (汪洋，2001)。合并之后的镇设在哪儿? 叫什么名字? 如何补偿在旧镇有投资、因合并而蒙受经济损失的居民? 很明显社会参与是很重要的，但目前在社会主义的市场经济中是不足够的 (Zhang, 2002)。
4 结论
自由主义和全球化正在重组尺度架构。本文借用尺度理论，对改革后的中国城市化与城市空间再组织作了政治经济分析。改革时期城市化的尺度调整在中央政府、地方政府、企业和市民等不同尺度上发生，对城市发展有重大影响。
工业和土地开发可以为地方政府带来巨额的财政收入，如土地收入和工商税。权力下放导致地方化，地方之间多了竞争而不是合作。每一个地方政府致力于吸引投资并集中在其行政区域范围内发展，这是一种城市地域化。为应付工业和土地开发愈来愈多的需求，获得城市地位并扩展城市的行政区域成为地方发展的新策略，导致中国史无前例的大规模的城市空间再组织。
政府的角色和性质也受到挑战，它们在不同的空间尺度上重整。从个人层面来看，户口锁定空间的功能被动摇，农村移民的流动性大大加强，冲破了造成城乡分隔的“无形的墙”。从社区和乡的层面来看，地方工业化和小城镇快速发展。从市和县的层面来看，地方政府热衷于取得城市地位和扩大其城市空间。与此同时，中央政府忙于调整其城市政策以考虑地方利益，同时在这个权力下放、自由度和城市化不断推进的社会维持城市秩序。在自上而下的行政体制下，中央政府在城市尺度调整和地域化过程中仍有极大的权力。
沈建法，男，香港中文大学地理与资源管理系教授。
