上海行政区划的特征与问题分析
刘君德
本文对上海行政区划的演变过程、模式特征和存在的问题进行了详细的分析研究，指出了上海行政区划体制改革的必要性和紧迫性。
关键词：上海 行政区划 演变 模式
行政区划是关系国家长治久安，社会经济持续稳定发展的大政。上海作为全国最大的经济中心城市，其内部的行政区划体制已不适应新世纪建设国际化大都市的需要，研究分析上海的行政区划特征和问题有助于探索中国直辖市行政区划体制改革的方向。
1、 演变过程
1.1、解放前--由地域型政区向城市型政区转变?
上海设市前是地域型政区，最早始于前秦，距今已有2000多年，时境内未形成独立县级政区。唐天宝十年(751)设置的华亭县为上海县内第一个县治。元二十九年 (1292)析华亭东北5乡置上海县，辖境相当 于今上海市区、闵行区、浦东新区、南汇县及青浦县大部分地域。后又增设青浦、嘉定、崇明、川沙、南汇县(厅)。近代，上海开埠(1843)后，英、美、法列强在沪设立租界。20世纪20年代，上海地区设有公共租界、法租界2个特别区及上海(南市、沪南)、沪北、吴淞等区，行使地方职能，但市区并无统一的政区。
上海城市型政区始于民国16年(1927)，时将江苏省的上海、宝山、松江、南汇、青浦等县的30个市乡划出设置上海特别市，直隶于国民政府。次年(1928)市域范围扩大，市内设有17个区，从而形成市、区两级政区。公共租界、法租界2个特别行政区仍由租界当局管辖。民国19年改为上海市，直隶行政院。民国27年，汪伪政权将江苏省川沙、南汇、奉贤、崇明、宝山、嘉定等县划归到上海市。民国30年日军控制租界，民国32年名义上由汪伪收回。民国34年抗战胜利后，川沙、南汇等县仍由江苏管辖，上海市辖市区和租界，全市划分为32个区，实际接受黄浦、老闸、邑庙、蓬莱、嵩山、卢家湾、常熟、徐家汇、长宁、静安、新成、江宁、普陀、闸北、北站、虹口、北四川路、提篮桥、榆林、杨树浦、新市街、江湾、吴淞、大场、新泾、龙华、杨思、洋泾、高桥、真如等30个区。形成以城区为主、"城郊相结合"的城市型政区。
1.2、解放后--由狭域城市政区向广域城市政区演变
新中国成立后，上海成为中央直辖市。为适应上海政治、经济、社会、文化发展的需要，上海市行政区划作了一系列的调整，大致可分为四个阶段。
1.2.1、1949-1955年接收改造与稳定
建国初，上海市按原行政区境界和"区公所"原址进行接管，全市辖境面积618平方公里，共30个市辖区(20个市区，10个郊区)。1953年，成立上海市水上区人民政府，直至1955年，上海市行政区划无大的变动，仍为狭域城市政区模式，城区面积比重大。
1.2.2、1956-1965年：市域扩大调整
这一阶段是上海市行政区划大变更、大调整的时期，总的趋势是区数减少，市区、市域 向郊区、省扩展。
1956年，城区由20个调整为14个，撤销9个郊区，建立东郊区、西郊区、北郊区。1958年，为保证上海市的粮食和副食品供应，将江苏省嘉定、上海、宝山、川沙、青浦、南汇、松江、奉贤、金山、崇明10个县划归上海市管辖；撤销北郊区、西郊区，东郊、东昌2区合并为浦东县。1960年，市区调整为10个区，新建闵行区、吴淞区。1964年，由于工业体制变更，区的职能减少，撤销吴淞、闵行2区建制，分别划归杨浦、徐汇2区。这样，上海市行政区划变为10个区，10个郊县，形成直辖市管县的广域型城市政区新模式。
1.2.3 、1966-1979年区划工作停滞?
由于十年动乱，整个中国的社会、经济遭受了严重的损失，政府工作处于混乱状态，行政区划工作也停滞不前，这种状况一直延续到1979年。
1.2.4、1980年至今：市区调整扩展?
1980年和1981年，为建设新工业区和卫星城镇，恢复吴淞 区和闵行区建制。1984年，从川沙、上海、宝山和嘉定县划出109平方公里土地归入邻近市区。1988年撤销吴淞区、宝山县，合并设立宝山区。1992年改嘉定县为区，撤销闵行区、上海县，合并设立闵行区。由此，大上海形成市区二级政府、郊区(县)三级政府管理的行政区划结构体系。1993年，以川沙县全部和黄浦、南市、杨浦3区的浦东部分以及闵行区三林乡成立浦东新区管委会。1997年撤销金山县，设立金山区，1998年撤销松江县，改设松江区，1999年撤销青浦县，改设青浦区。至此，上海市共辖17个区和3个县。
