权威专家数次上书国务院 直陈城市化“大跃进”隐忧
南方周末 2006-07-13 14:43:52
□本报记者 张立
■某省师范大学新校区占地3000亩，校门宽度超过100公尺，进门后一公里直径范围内没有任何建筑
■某市设计了一个超出大巴黎6倍、大伦敦10倍的超大城市，规划范围涉及到7万平方公里。全世界也绝无仅有
■某贫困县新政府办公楼，面积估计达5万平方米。该县国土局大楼就有几千平米。在我的调查中，没有这样做的地、县级城市属于少数
7月7日上午，广东迎宾馆客房里，中科院院士陆大道在电脑屏幕上向记者展示他亲自拍摄的上百张图片，一脸的焦虑。
这些照片，是陆大道近年来奔走于全国众多省市，目睹了一系列他所说的豪华、奢侈的大规划、大广场、大绿地、大立交之后的记录。
作为著名的经济地理学家和中国地理学会理事长，陆在中国区域规划和城市发展领域拥有相当权威的地位。他不仅是国家“十一五”规划专家组成员，并且一举担任了国家发改委“京津翼都市圈区域规划”、“长江三角洲地区区域规划”和国务院东北办“东北振兴规划”等三个国家重要区域规划的专家组组长。
近年来，陆大道院士曾多次给国务院副总理曾培炎、建设部部长汪光焘等写信，直陈中国城市化发展与规划建设中出现的盲目追求大规模、高标准以及严重浪费土地等令人不安的一些趋向。并断言“我国已经出现了城市化的‘大跃进’。这是一股在全国范围内从上到下的大规模的‘造城运动’。城市化脱离了循序渐进的原则，超出了正常的城市化发展轨道”。在去年国务院组织的一次小型专家咨询会上，他亦曾向国务院领导面陈上述问题。
“这些话，我早就想说了。”陆颇为激动地对记者说。与此同时，陆还计划将这些观点再次上书高层，希望能够引起领导人与全社会的更大关注。
城市化更多的是土地的城市化
(66岁的陆大道个子不高，头发已白了不少，但精神颇为矍铄。陆既有作为一名学术权威的沉稳，又显示出一丝孩子似的急迫。记者刚进房间尚未坐定，陆便急匆匆地招呼记者来到电脑面前。“来来来，你先看看我拍的这些照片。”
因为工作关系，陆大道走遍了中国的大部分省市。每到一处，陆都会用他的数码相机拍下许多照片。有时候，甚至在当地政府请他参观的车上，透过车窗玻璃，陆也会拍下所见到的让他感觉触目惊心的一些场景。
指着电脑屏幕上某市修建的双向十车道、宽达100米的道路，陆说：你看跑的车多吗？修这么宽干嘛？像我这样的老人，敢过这样的马路吗？除非是封闭路面，否则修得再宽车也跑不快啊，一堵塞反而变成了一个大停车场。)
记者(以下简称记)：你从去年开始，多次上书建设部和国务院领导，反映我国城镇化和城市建设中出现的一些问题。你主要是针对的哪些方面？
陆大道(以下简称陆)：改革开放20多年，我国的城市化水平从1978年的17.9％，提高到2002年的39.1％，这个速度在全世界是创纪录的。达到同样的水平(即从20％－40％)，英国花了120年，美国花了80年，日本30多年，而我们只用了22年。
记：如何看待这种现象？
陆：不能光看速度，而要看城市化的具体内涵。城市化本来是经济社会发展的必然结果，但现在的倾向是大规模的造城运动，偏重于占用土地，而不是人口的城市化。某种程度上讲，我们的城市化出现了“大跃进”的局面，这已经对国家和社会的可持续发展造成影响。
记：这种“大跃进”表现在哪些方面？
陆：首先就是速度过快，过去20年，我们比发达国家当年的发展速度快了2倍左右，最近又有人提出，到2010年，城市化率要超过50％，我认为这是头脑发热的表现。
实际上，这些数字的背后有虚假的现象，即目前43％的城市化率被认为是“虚假”的，因为包括了1亿多“农民工”，这些人与真正意义上的市民还有相当大的差别，所以不宜简单地以43％的市镇人口比例证明城市化很快。主要问题出在“土地城镇化”的速度太快，农民的土地被城市化了，而农民及其家属却未被城市化。
记：我们注意到“十一五”规划中，对城市化提出了“循序渐进”的原则。
陆：对，潜台词就是我们过去太快了，超出了正常轨道。其次，在这种“大跃进”的局面下，我国的土地占用情况已经出现严重失控的倾向，人均用地面积大幅度提高，现在已经达到全世界的前列。
记：有数据吗？
陆：从1996年年底到2003年，7年间中国耕地减少了1亿亩，这些土地，绝大部分被城市所占用。国土资源部曾发表过这样一个数据：现在全国城乡建设用地约24万平方公里，人均建设用地已经达到130多平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。世界上最繁华的城市纽约，包括郊区在内，人均占地也才112.5平方米。
记：为什么我们的人均用地会大幅增长？
陆：这就是问题的关键，我们的大中城市，近年来纷纷按国际大都市的标准，建设了许多大的公共设施，例如大马路、大绿地、大广场、大标志性建筑，又漂亮又豪华，其硬件一点不比欧美差，但要知道，我们的人均GDP比人家差多了。
记：你觉得城市的这种建设不合理吗？
陆：关键是很多设施超出了现阶段的经济发展水平，超出了实际需求。比如现在不仅是省会城市，连许多地级市都在建大规模的会展中心，要来干嘛？广交会也才几万平方米的规模，但在许多地级市，建设的会展中心，丝毫不亚于即将启用的广州新会展中心，这种超前，纯粹是奢侈和浪费，完全脱离了现阶段国情。
记：如果用几个关键词来总结，你如何界定现在的城市化“大跃进”局面？
陆：一是速度过快，二是人均用地过大，三是公共设施奢侈浪费，四是建设性破坏，对城市面貌和文化古迹带来很大破坏。
令人忧心的大手笔与大发展
(电脑屏幕上是一张某省师范大学在大学城里面新修建的校区的大门。陆大道说，你看这校门，有多宽！从门这边到门那边，至少有100米吧。你再看进门后至少1公里的直径范围内，有任何建筑吗？这浪费了多少土地？再看它的占地面积，足足有3000亩之多！改革前北大的占地面积也才1500亩，它足足有两个老北大那么大了。)
记：在你说到的这种“大跃进”局面中，出现了哪些典型的行为？
陆：首先是全国的直辖市、省会城市，掀起了一股“大规划”之风，其中以某市的规划为代表，这个市比照大伦敦和大巴黎的规划，设计了一个超出大巴黎6倍、大伦敦10倍的超大城市，规划范围涉及到7万平方公里。这样的超大城市，全世界也绝无仅有。
就在几个月前，我曾经在一个工作场合，对某市分管城建的副市长说，按照一年76平方公里的用地规模，在保证生态用地的情况下，15年后，该市一亩地都没有了；在动用基本农田的情况下，也就只能用35年。
记：大城市刮起了“大规划”之风。
陆：对，这股风从2001年开始，全国范围内不同类型的城市都在作大规划，在2003－2004年达到高潮，我可以数一下，提出了口号和规划的城市，起码有10个以上。
记：为什么会热衷于“大规划”呢？
陆：我觉得本质上还是圈地，它可以用这个名义改变行政区划，把郊区和周边的县市土地吞并进来，进行范围上的扩张。
记：这个是最近几年流行起来的。
陆：在不同的历史时期，有过不同的时髦做法，一开始是开发区热，从1980年代末期开始，到2002年到2003年时问题暴露出来，2004到2005年，国家4部委对开发区土地进行审核，我那时候曾被聘任为开发区土地审核专家组组长。那次砍掉了几千个开发区，全国的开发区，当时有上万个，甚至有些乡里都有几个开发区，竖个牌子，就把田地给占了。
记：这股浪潮过后呢？
陆：接着在城市里，开始热衷于建设大广场、大绿地、大立交。不是说不要建。我指的是那些远远超出实际需求的贪大之作。举个例子，中部某市一个新区的大立交，我看那应该是全世界上最大最复杂的立交，比北京四环通往国际机场的四元桥立交还要大，我在那里实地勘察过，10年20年都不可能达到设计流量，完全没必要。
据统计，全国提出要建设国际性大都市的有183个之多，中国能有那么多国际大都市吗？
记：这是第二轮流行的，接下来呢？
陆：随后流行的，是会展中心，正在大规模建设，国际大都市之风被建设部领导批判了，但会展中心规划和建设的势头没停，不仅几乎所有的省会城市都在搞大型、豪华会展中心，还有大量的地级市已经和正在建设，其豪华程度和建设规模完全可以与广州新会展中心媲美。但广州可是有着这么多年历史的国家级会展城市啊。那些一哄而起的会展中心我看利用率极低，一年365天，没有几个展览。
大学城的问题也值得关注。不仅省会城市普遍在搞，相当多的地级市也规划和建设所谓的大学城。
我认为，从某种程度上说，这是搞开发区的另外一种形式，是用科教兴国的名义，大行浪费土地之实。为什么这样说？高校用这名义廉价占地，建新校区，利用率极低，我去某省考察过，大学城里的省师范大学，新校区占地3000亩，校门宽度超过100米，进门后一公里直径范围内没有任何建筑，只是最边缘周围有几幢房子。一问，一亩地才3万元，多廉价啊，那它当然要多占了。
记：你刚才提到的都是大城市，中小城市是什么状况？
陆：大规模城市化过程中，大城市的病，很多都“传染”到了中小城市，像建大马路、大立交，有些也在搞大草坪、大广场，成片地摧毁民居和农地，建设新城。但在中小城市，还有一个突出特点，就是“政府搬家”，尤其在地县一级，表现得最为明显。
这种搬家，往往把政府所在地，迁到离老城几公里乃至10公里外，除了办公楼，还修建广场、马路、公园等配套设施，建设工程浩大，我考察过很多地方，这种现象相当普遍。例如中部某县是一个贫困县，其新修建的办公楼，面积估计达5万平方米。该县新建的国土资源局，主体建筑就有几千平方米，要知道这个局的编制也就是几十个人啊。这种现象非常普遍。在我的调查了解范围内，没有这样做的地、县级城市属于少数。当然，豪华和严重程度不同。
再比如某地级市，政府办公楼前的广场我估计有25－30公顷，它包括了三大部分。先是行政广场，然后是市民广场，再过去还有商业广场，旁边还有公园。感觉一眼都望不到边。我看，它比天安门广场要宏伟多了。
记：这些大规划和大手笔会带来什么后果？
陆：大规划，大手笔，就好的动机说，决策者是为了获得大发展。但是，城市的发展规模和方向是有规律可循的。从现在一些省会大城市的大规划来看，决策者想到的是上海浦东的开发。但上海的腹地几乎包括半个中国，其经济基础、经济区位及在全国、全球经济系统中的地位，决定了其巨大的发展空间和发展潜力。许多地区并不具备这样的条件，所以大规划和大手笔是可能引起巨大风险的。
现有城市建设布局的失序乃至失控，将导致耕地和水资源等重要资源被过度消耗，环境受到严重污染，一些地区的生态系统将会面临巨大的压力。非常不利于中华民族的长远发展。
中央政府对此态度鲜明
(在访谈的过程中，谈起某些地方办公楼的奢华、广场的庞大，还有那些奢侈的人工水景设施，陆大道一脸的愤怒：请你们把这些照片登出来，而且一定要点名！
说起那些土地被征用的农民，陆大道则颇为忧虑：这些农民根本不知道，失去土地对他们会意味着什么。现在经济高速增长时还没有什么，一旦经济发生波动，将可能导致严重的社会问题。
陆说，中华民族的长远发展，只能依靠脚下这片土地。我们必须做好永久使用这片土地的准备。
陆大道认为，作为一名院士，主要应承担三个方面的任务，一是尽可能继续进行本学科前沿的探讨；二是向政府提供咨询报告，三是向公众做一些科普工作。他这次找南方周末，就是想对全社会做一种科学普及工作。)
记：你的这些观点曾多次向中央领导反映过？
陆：我先后给曾培炎副总理、建设部部长汪光焘写过信。院士的一个基本工作就是提交国情咨询报告，向政府反映情况。我也是国家“十一五”规划专家组的成员，在一次会议上，我曾向国务院领导面陈过城市建设中种种倾向，国务院主要领导后来在总结中指出，这些年来在城市建设中确实存在“过度扩张”的问题。
记：是否已经引起中央的重视？
陆：我认为中央的态度是非常明确的，所以你可以看到，在“十一五”规划中，关于城市化，第一个关键词就是“循序渐进”，还有“节约集约利用土地”，这都是有强烈的针对性的，要按此进行城市建设，但值得注意的是，目前这些并没有引起地方领导的重视，某些地方甚至是置若罔闻，所以我觉得有必要通过大众媒体，来传递一些声音。
记：你觉得出现这种状况，原因是哪些？
陆：我觉得首先是对中国国情没有正确认识，我们国家的实情是地不大，物不博，人多地少，资源严重不足，我们不能走美国蔓延式的城市化发展道路。所以温家宝总理提出要建“节约型社会”，但这一点，包括不少地方政府领导人、规划工作者都意识不足。
其次，我们以往的政绩考核体系有很大不足，搞城市化“大跃进”的干部，在政绩上都十分漂亮，也往往能够得到提拔和重用。我认为这种情况在客观上鼓励了这种行为。
第三，我国的土地管理制度有缺陷，支配权主要在政府手里，农民基本没有说话的权利。
第四，现行的财税制度中，土地出让金成为地方财政最重要的一个来源，利益攸关，也使得这种行为无法制止。
记：那你觉得可以有哪些对策？
陆：首先是制定严格的用地标准，对城市的人均占地、耗能、用水、交通运输结构等，作出科学合理的规定。要因地制宜的提出城市发展目标，我们现在没有这种国家制定的标准，反而是各个部门在提出要求，一个城市的发展目标达到20多个，这些大部分都要占用土地，而且往往不分地区地一刀切，问题很大。例如为什么要求大家都要建园林城市呢？在干旱地区，降水量在400毫米以下的，如果制定这些标准，简直就是败家子。美国的拉斯维加斯，几十万人口的赌城，一棵树都没有嘛。
我觉得现在的城市发展目标政出多门，不科学，建议大部分取消。在节约资源上，应当参考日本、韩国、我国台湾的做法，重新来制定。
记：光有标准可能不够，要有制度保障。
陆：政绩考核体系肯定要改，应当考核地方政府在保护环境、节约土地等方面的工作，这些中央已经在做了，我感觉扬汤止沸，不如釜底抽薪，最根本的，还应当从利益上切断地方政府与土地之间的关系，归根到底，一是土地制度如何改革，以维护农民的权利和利益？我个人觉得可以参考发达国家的一些做法；二是财税制度如何改革？土地出让金，现在可以说是地方政府的心头肉，数目庞大，用途广泛，这块资金怎么管理，怎么使地方政府既能筹措到发展资金，又不会躺在土地上大肆挥霍？这方面我不是专家，留待有识之士来出谋划策吧。
(P117011)
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