论行政区划改革与区域可持续发展
自1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会，制订并通过全球《21世纪议程》以来，实现全球的可持续发展已形成广泛共识。中国政府高度重视可持续发展，组织多部门的专家制订了《中国21世纪议程》，并要求将可持续发展的思想、内容贯彻到各级政府的国民经济和社会发展中长期计划之中。由此掀起学者们对可持续发展研究的热潮，研究内容十分广泛，涉及各部门、各地区及各领域。但总体而言，宏观战略性和一般对策性、定量方法及国外的研究较多，较少涉及包括行政区划体制在内的制度创新领域。如何从中国国情和现实的政治经济体制角度研究可持续发展问题，目前尚不多见。而事实上中国在制定区域可持续发展战略，实施区域可持续发展规划中大量涉及行政区划体制问题，现有的行政区划格局既是实现可持续发展的积极因素，又可能囿于行政区的利益分割造成可持续发展的阻滞效应。因此，加强行政区划体制与区域可持续发展关系的研究，不仅可以丰富可持续发展的内容，而且可以提高可持续发展的可操作性，在理论和实践上都具有重大意义。
理论分析：
行政区划与区域可持续发展的关系
行政区划与区域可持续发展是两个不同的概念。行政区划是国家结构体系的空间安排，是一个国家根据政治、经济发展和行政管理的需要，按照一定标准，将领土划分成不同层次结构的区域，这一划分的过程即为“行政区划”。行政区划是国家的一种地方行政管理制度和政府管理行为，是地方行政权力的空间投影。
关于可持续发展至今尚未有统一的定义。人们可以从自然生态、经济、社会和科技等各个角度进行不同的表述。但从其内涵的本质来看，应具有以下两个最明显特征。首先是“发展”。它是人类永恒的主题和生命根本性的要求，没有发展，无从谈可持续；二是“可持续”。这正是区别于一般发展或传统发展的一个极重要的内涵。要实现发展的可持续，必须是与环境生态协调的发展，必须是使资源永续利用的发展，必须是社会公平的发展，不仅是代内和代际之间不同人群的公平发展，而且是不同国家和区域之间的公平发展。其目标是实现全球人地关系系统中人口、资源、环境与经济、社会发展的协调。
区域可发展是指地球上各种特定的、相对稳定的地域空间（国家及国家内部各行政区域、跨国界跨地区各种特定地域等）的可持续发展，它是全球可持续发展的组成部分，也是全球可持续发展的地域体现与落实，是人类社会可持续发展进程中最现实、最具体和最有实际意义的部分。
世界银行在1997年的世界发展报告中指出：“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识。”这就是说，实现可持续发展的目标必须依靠国家和地方政府的共同行动。中国是一个拥有960万平方公里、 56个民族、13亿多人口，自然条件十分复杂、地区经济社会发展不平衡的国家。经济、社会发展和人口、资源、环境的矛盾较大，实现《21世纪议程》战略目标，中央和各级地方政府强有力的支持与实施是决定性的因素。正因如此，作为地方行政建制空间投影的行政区划就必然对区域可持续发展产生巨大影响作用。
行政区划对区域可持续发展的影响主要是通过行政区划的最重要要素——地域空间，即行政区域范围与经济—自然区域之间的耦合关系所表现出来的。同时，行政区划的另一核心要素——行政等级对区域可持续发展也有着重要影响。
众所周知，行政区与自然区、经济区是三个不同性质、而又紧密关联的地理区域概念。行政区是地方政府的行政管辖范围，属上层建筑范畴，它是制度性的区域概念，有明确的法定边界线；经济区是根据社会生产地域分工的特点对国土进行战略性划分的地域单元，它属于经济活动的范畴；而自然区是自然诸多要素相对一致性的地域单位，属于自然活动领域。经济区和自然区的界线一般都较模糊。行政区和经济区如基本耦合，则可称为行政—经济区，如不耦合，我们可称为非行政—经济区（即跨行政区区域的经济区）。自然区也可以是与行政—经济区耦合的，但在很多情况下是不耦合的，或是仅与经济区耦合，而与行政区不一致。由于中国现阶段政府对经济活动的大量介入，各地方政府只考虑本行政辖区内的经济利益，较少顾及邻区或整体的经济利益，因而，在一般情况下，如果行政区、经济区与自然区三者吻合或基本吻合，则有利于在这类行政—经济—自然区域内进行科学合理的区域规划，使区内的人口、资源、环境与经济、社会得以协调发展，从而达到区域内可持续发展的目标。反之，行政区与自然—经济区不相一致，则不利于按行政区进行科学合理的区域规划，难以使行政区内人口、资源、环境与社会、经济的发展相协调，区域可持续发展的目标也难以实现。很明显，前者的行政区划是比较理想的，这种行政区划格局可能成为区域可持续发展的积极因素，我们可以充分发挥行政区政府的作用，积极推行区域可持续发展战略。而后一种情况，由于行政辖区各种利益的分割，行政区划这一看不见的墙有可能对区域可持续发展产生一种阻滞效应。一般来说，这种行政区划是不尽合理、需要进行适当调整的行政区划。笔者曾在长江三角洲及皖南山区、湘西山区、闽西北山区、海南省、广西壮族自治区等进行过大量调查，发现许多的现行行政区划体制对区域经济社会发展、基础设施建设和环境整治等产生刚性约束，对区域整体可持续发展带来了严重影响。
应当指出，行政区划对区域经济可持续发展的刚性约束并非中国所特有，在一些发达的西方国家，无论是单一制国家（如法国、英国、日本等）或是联邦制国家（如美国、澳大利亚等），都或多或少存在类似的矛盾。但应当指出，从行政区划对区域发展影响的程度来看，中国是最为深刻的。从中国自身来看，在现阶段又是行政区划对区域发展影响最大、最为严重的时期。为什么？这是由中国的政治经济体制，即中国的国情所决定的。
中国是单一制国家，历史证明，一个强有力的中央权威的存在，是保持中国社会稳定性、统一性的基石。然而，中国长期的封建社会，数千年的“中央地方”、 “地方中央”，合久必分、分久必合史，深深地打下了以省县两级行政区表现最为突出的“诸侯经济”烙印。建国以来，如何处理中央与地方，集权与分权的关系始终是一个未破的难题。1978年之前的计划经济时期，在处理中央集权与地方分权关系中，存在“一放就活”，“一活就乱”，“一乱就收”，“一收就死”， “一死又放”的怪圈现象。“文化大革命”更是搞乱了中国的经济。一位澳大利亚学者一针见血地指出：“文化革命严重地冲击了中国的组织机构。它的后果是削弱了行政管理和放松了控制，使中国走向‘蜂窝状经济’的趋势不断强化。”
“文革”后，邓小平在1979年10月召开的中共省、市、自治区第一书记座谈会上《关于经济工作的几点意见》的讲话中提出：“究竟我们现在是集中多了，还是分散多了？”“我看，集中也不够，分散也不够，中央现在手上直接掌握的收入只有那么一点，这算集中？财政体制，总的来说，我们是比较集中的。有些需要下放的，需要给地方一些，使地方财政多一点，活动余地大一点，总的方针应该是这样。但是也有集中不够的。”无疑，邓小平的分析是正确的，是符合中国实际的。然而，1979年以来至1993年，中国在改革开放、推进现代化建设中，在处理中央与地方关系中，实行的主要是权力下放，其经济利益主体由单一的中央经济演变为国家、地方（区域）、企业和个人等多元的经济利益主体格局。其结果，一方面是中国的经济，特别是地方经济得到前所未有的大发展，取得了举世公认的伟大成就；而另一方面，作为地方行政权力“空间投影”的行政区划对区域经济的影响作用也大大加强，这一时期一度“地方割据势力兴起”，“诸侯经济”大盛，中国的“行政区经济”得到进一步发展和强化。1993年起中央虽然采取了许多加强宏观调控的改革措施（如实行分税制等），收到了一定效果，但正如有的学者预言的那样，“在放权让利已执行十多年，诸侯经济早已壮大起来的今天，任何税收、财政的改革均会因触动不同的既得利益集团而遭到激烈的反抗，以致原来的计划基于要照顾不同利益阶层而走了样。”虽然实际情况并没有这么严重，但体制和机制以及地方既得利益的惯性作用，使得中国出现的“行政区经济”现象在短期内消除是困难的事。中国进入真正有序的市场经济尚有较长的一段路要走。这就使得我们认识到：中国的行政区划体制对区域经济社会发展，资源开发利用，环境整治，城市与区域规划、建设、管理等各个方面的影响将是长期的。作为中国政治体制改革重要组成部分的行政区划体制的改革，是一个关系国家政权建设，中央与地方经济合理发展，社会的全面进步，人口、资源、环境与社会经济发展相协调的大政。我们应从战略的高度，采用综合的方法，深入研究中国的行政区划问题，为推进中国跨世纪的政治、经济体制改革服务，为中国的现代化建设、为实现可持续发展目标创造良好的行政区划体制环境。
改革的战略思考：
合理调整行政区划，为区域可持续发展提供体制保证
中国现行的行政区与客观存在的自然区和经济区存在许多不整合的状况。正是这种不整合，在地方政府的利益分割背景下，极有可能对跨界区域可持续发展的规划和实施带来很大难度。从省级政区而论，在许多省区的接壤地带就存在这样的矛盾。这里，只列举苏鲁豫皖接壤地区的例子进行分析。
苏鲁豫皖接壤地区位处淮河流域东北，是中国重要的农业和能源基地，地跨四个省的9个地区（市）53个县（市），面积达7.73万平方公里，人口 4700万。历史上这里是中华民族的发祥地之一，但自12世纪末（1194）至黄河夺淮入海之后，生产条件恶化，水旱灾害频繁。解放后，区域经济虽有较大发展，但总体来看，除徐州、连云港、日照、枣庄、济宁、淮北、商丘等地级中心城市外，广大农村经济落后。在环境生态方面，存在许多问题，一是洪涝灾害十分频繁，沂沭泗河流域洪涝灾害面积、受灾人口和直接经济损失不断增加。二是区内水资源缺乏，旱灾十分严重。梁济运河两侧和南四湖地区因水源不足，水稻面积比 70年代减少一半。三是水土流失，河湖水库淤积，风沙灾害、土壤盐碱化等自然灾害加剧。四是由于工业发展和能源基地建设，带来的大气和水环境污染、矿区地面塌陷等环境生态问题也日趋严重。特别是水体污染十分严重，并呈恶化趋势。据1994年调查，淮河流域约50％的河段已失去使用价值，同年7月的大面积污染曾形成长达70KM的污染带，使下游洪泽湖地区百万人饮水发生困难。此外，在苏鲁接壤的南四湖还长期存在边界纠纷问题，成为影响该地区社会安定的一个重要因素。产生上述问题的原因有很多，除自然条件和经济因素外，我认为人为的、管理的因素是主要原因。由于四省行政区分割，各种利益矛盾十分尖锐，使本区域长期以来难以进行统一规划、开发、建设、整治和管理，人口、资源、环境与社会经济发展难以协调。如不从根本上解决本区域内包括行政区划在内的体制问题，就很难全面解决上述一系列矛盾，实现该区域的可持续发展。
早在1947年，中国著名地理学家胡焕庸就提出过设立徐淮省的主张，1989年全国首届行政区划学术研讨会上，胡氏又进一步阐明了建省的观点。我以为，在苏鲁豫皖接壤地区以徐州为中心组建徐淮省有重大的现实意义。通过理顺这一地区的行政区划体制，从而可以：（1）统一规划和协调淮河流域东北部的煤炭和水资源开发。特别是水资源的综合开发利用，从根本上解决或减轻上下游水资源的综合开发利用，从根本上解决或减轻上下游水资源纠纷的矛盾；（2）统一规划、建设和管理区域内的水利工程，从根本上改变区内的农业生产条件，减少水旱灾害，促进农业生产的大发展；（3）统一规划与治理区域内的水土流失和环境污染，特别是治理水体污染，加强上下游的排污控制，严格行政执法，解决上下游的污染纠纷，从根本上改善区域内生态环境；（4）统一规划开发新水源，增加供水，合理用水，从根本上改善区域内供水不足问题，保证工农业生产和人民生活用水的需要；（5）以徐州市为中心，以现有区域内的地级市为基点，统一规划与建设区域内城镇体系和以铁路为主干，以公路为重点，以港口和中心城市为依托的交通运输网络，根据比较优势，合理调整产业结构，形成具有特色、区内外联系密切、开放的经济区；（6）统一规划、合理利用海岸线资源，合理布局港口，实行分工协作，提高港口利用效益；（7）从根本上解决苏鲁接壤的南四湖地区的边界纠纷和海岛争议问题，促进区内的安定团结。由此可见，科学合理地调整行政区划，理顺不合理的行政区划体制，是解决区域内人口、资源、环境与社会经济发展的矛盾，实行区域可持续发展的一项重大举措。对苏鲁豫皖接壤地区来说，行政区划改革具有决定性意义。除苏鲁豫皖接壤地区外，中国尚有类似的许多地区。如陕南与四川，江浙两省交界的太湖流域，晋冀豫接壤地区，陕甘宁接壤地区等也都存在同样性质的问题，也需要理顺体制，采取必要措施，以保证跨界区域的可持续发展。应当指出，中国省级区划的调整涉及因素很多，调整难度很大。尤其是在省区接壤的地带，由于历史因素，各种矛盾、利益关系十分复杂，调整的难度更大。但只要领导重视，下大决心，认真调查研究，制定科学合理的调整方案，采取切实有效的措施，做好各方面利益关系的协调工作，区划的调整是有可能实现的。
（1）关于区划调整与实施的原则
一是有利于加强地方政权建设的政治原则。行政区划属上层建筑范畴，省区作为我国最高行政等级的地方政府，其调整首先要为国家和地方政权建设服务，在维护我国团结统一、社会安定中发挥关键层次的作用。要将省级政府建成权力与权威相结合的地方政府；同时，要在中央的统一领导下，推进社会主义的民主政治建设和廉政建设；建立高效、廉洁、精悍的省级政府机构，并保障人民群众切实享有管理国家和社会事务的民主权利，积极参与监督政府工作。
二是有利于促进社会主义现代化发展的经济原则。在省区接壤地带新组建的政区，其省域范围大小，省域界线划分，应尽可能地考虑与自然形成的经济区相协调，逐步形成新的省级行政—经济区，以便于组织经济运行，促进省域经济的发展与生产力的合理布局，并建设以新的行政—经济中心为核心，以交通、通讯为重点的网络体系。
三是有利于加强民族团结，发扬历史文化传统，尊重各地习俗的社会—文化原则。中国是个历史悠久、民族众多的文化古国，各地的民族、文化、历史、民俗、社会等都有较大差异，在特定的区域范围内，人们在长期的社会、经济、文化联系中相互吸收、相互融合，形成区域社会—文化的共同性。因而新构建的省区要充分考虑民族、历史、文化、民俗因素，以加强民族团结，促进区域经济—文化—社会的繁荣。
四是有利于流域综合开发、治理的自然—生态原则。中国国土辽阔，自然条件复杂，江河众多，各大小河流流域是基本的自然—生态区，行政区域划分应尽可能考虑与自然—999生态区相一致，以有利于对行政区内的江河流域实行统一规划、综合开发与治理，有利于协调流域上下游之间、山区和平原之间的各种利益关系，化解矛盾，促进区域可持续发展。
关于区划的实施原则，一要坚持协商一致，即在上级政府主持下，利益双方的行政区政府以整体、全局利益为重，相互协商，取得共识；二要坚持利益的合理分配，即在区域资源开发和利用，经济社会发展和环境整治、生态保护等方面的义务、利益得以合理分担与共享；三要坚持民主集中，即在充分听取双方行政区政府的意见基础上，由上级政府集中各方面的意见，果断决策实施。
（2）关于实施的步骤
首先，要认真调查，科学论证，弄清历史和现状，特别是行政区划体制对城市和区域发展的影响，分析产生的原因，进而从区域经济可持续发展的角度论证行政区划调整的必要性、紧迫性，并构建新的行政区划模式和调整方案。鉴于这项工作的敏感性，可由中央政府职能部门组织政治、经济、城市、环保、区域规划等专家组成调查组，进行深入调查研究，进行多方案的综合比较、论证，为决策提供科学依据。
第二，在调查论证的基础上，由主管部门报国家批准后实施。由于调整省区的行政区划涉及行政等级、辖区划分、行政中心的确定以及政府机构、人事编制、财政分配等等极为敏感复杂的问题，方案一定要周全，决策一定要谨慎。同时，一旦方案成熟，形成了决策意见，一定要果断实施，尽量使可能导致的不稳定因素降低到最低限度。
总之，调查论证要深入、细致、民主，充分听取方方面面的意见，而决策实施一定要坚定、果断、集中，自上而下统一思想认识，坚决贯彻。
同时，我们也应当指出，中国经济社会发展和资源开发、环境整治中存在的大量区域矛盾，不可能也没有必要都采取调整行政区划的手段进行解决。消除行政区壁垒，建立跨界组织与管理机构，协调关系，化解矛盾，加强联合，是另一条切实有效的改革思路。
