[市制]寻回城市的自治精神 [复制链接]

寻回城市的自治精神
当你徜徉在四周高楼耸立的北京亚运村，或翘首眺望灯火阑珊的上海外滩码头，或闲庭信步在顺德政府前宽广气派的新文化广场，或沿着两边绿茵宽茂的深圳滨海大道舒心缓行，你可能感受不到中国城市与国外城市的差距。?

从城市的硬件设施来看，国内许多城市似乎已步入现代化。然而，从法治环境看，中国的城市政府治理还停留于前近代阶段。在这些城市漂亮外表的背后，正发生着各级政府插手下的无数市场分割的厮战，中央与地方权力争夺，对外地人的歧视性差别对待，弱势群体市民的无助申诉……?

中国城市政府治理的现代化问题已经到了非解决不可的程度。?

地方自治是近现代城市政府治理的前提。中国城市最严重缺乏的就是居民自治。在近现代法治国家中，无论国家实行单一制还是联邦制，无论城市规模有多大，城市政府的治理都实行地方自治。为什么?因为城市政府实行地方自治有利于合理划分中央政府与城市政府的权限。?

城市自治制度就是廓清城市权利的制度。如果你连什么是城市的权利都不清楚，怎么去维护中央政府的权威?怎么去防止城市政府侵蚀中央政府的权力?怎么去破除地方经济垄断，去维护统一的市场经济秩序??

在世界范围内，城市地方自治制度已有几百年的发展历史。地方自治法是城市政府权限设置和职能定位的基本法律依据，也是一个国家的法治和宪政体系是否成熟的重要标志。在法治发达的国家中，地方自治法都有百年以上的历史。随着地方事务管理的不断发展和变革，各国地方自治法也在不断修改和完善。?

地方自治是一个国家的民主摇篮。民主的持续发展决定地方自治需要不断处于完善的过程中。例如在最早实行地方自治的英国，地方自治制度至今还在不断完善。1991年梅杰提出的改革的口号是“把权力还给人民”，开始实行新一轮的地方自治改革。1999年7月27日英国颁布了新的《地方政府法》，加强了英格兰和威尔士的地方政府程序，创建了地方政府服务质量的最佳评价制度，逐步废除1988年地方政府法所导入的强制性竞争招标制度。在过去半个多世纪中，日本的地方自治制度也在不断趋于完善。1991年《地方自治法》的修改新设町内会和自治会等制度，进一步促进了居民自治的发展。
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在地方自治的发展过程中，自治单位也在不断变化。原有的自治地方随着居民自治意识的提高会不断进行辖区调整，新的自治单位会不断涌现。例如在美国，地方自治政府包括县、市、镇、乡、校区及其他特区等共5类。在过去20多年中，每10年地方政府增加3000多个。美国现有地方政府33000多个。地方政府的地位、权利和义务，行政结构和形式，地方选举安排等是依据州宪法和法律确定的。
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地方自治包括居民自治和团体自治。居民自治是地方自治的核心。地方公共团体的自治是实现居民自治的重要手段。地方公共团体的自治是批发相对独立于中央政府或州政府，作为独立法人自主处理地方社会的公共事务。城市自治的权利和事务有几方面：?

一是居民自治权。城市地方公共团体的首长和议会议员，一般要由居民直接或间接选举产生。国家或州政府如果制定只适用于一个地方公共团体的特别法，需要付诸居民投票。自治地方的居民拥有各项直接请求权，包括对地方公共团体的事务请求，修改和废止地方条例请求，对地方公共团体的解散请求，对地方官员的解职请求等。请求人数达到法定人数时，要付诸全体居民投票，进行公决。居民自治权还包括其他参政权和利用公共设施等权利。?

二是自治立法权。城市政府作为地方自治的公共团体，通常享有自治立法权。这里的自治立法权是指对地方自治事务制定城市政府的地方条例，其中包括地方议会和地方行政机关制定的条例和规章。地方条例不得违反宪法和法律。自治事务包括地方公共设施的设置管理，地方事业的经营，对居民的各项补助等固有事务；国家、州或省或其他地方公共团体委任的事务；为保障居民的安全和福利对居民权利进行规制的事务；以及其他根据法律和法规进行处理的必要事务和自主事务。?

三是自治组织权。虽然国家制定的地方自治法对自治地方的公共团体组织有相应的规定，但是此种规定还是比较原则性的、大纲性的。作为自治地方的城市政府可以就机关和事务所的设置和变更，局处科室的权限和岗位，副市长和助理的设置与否，领导职数的确定，职员的定数等以条例的方式加以规定。城市政府组织的编制方案不必报中央政府或省政府批准，城市政府在法律规定的范围内有权自主决定。?
四是自治财政权。城市政府作为自治的地方公共团体，可以自主地根据国家法律处理地方的税收、预决算、财务会计等事项。自治财政权涉及地方税收入，税外收入，地方交付税收入，国库支出金收入，起债收入等。自治体的课税权一般由地方议会行使。?

五是自治人事权。自治地方的城市政府可以根据法律和实际需要，按财力自主决定地方公务员的人数、任用、待遇、权利和义务等。国家制定的《地方公务员法》对地方公务员制度有原则规定。地方公务员享有劳动基本权、权利保障请求权等权利，并承担相应的义务。?

六是地方公营企业的设置管理权。为满足居民的生活需求和地方经济发展的要求，城市政府有责任和义务促进地方公营企业的发展。城市政府根据地方公营企业法等有关法律规定设置管理的地方公营企业涉及交通、电气、医院、旅游观光设施、土地住宅等事业。?

城市自治制度有利于理顺城市政府与中央政府和州或省政府的关系，有利于划清城市政府与中央政府和州或省政府的事务权限。一方面作为自治地方的城市相对于国家和州省具有相对的独立性；另一方面，城市政府要来自中央政府和州或省政府的委托事务，要服从中央政府和州或省政府的有关规定。
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中央政府可以委托自治地方的城市政府完成中央政府交给的任务。中央政府对自治地方的城市政府拥有多种控制和干预手段。其中包括立法干预、司法干预和行政干预。在立法干预方面，国家通过地方自治法等法律明确规定哪些事务是绝对的国家事务，哪些事务是地方团体的自治事务。在司法干预方面，当自治地方的城市政府违反法律时，国家可以通过司法审判予以纠正。在行政干预方面，中央政府对自治地方的城市政府有多种干预方式，包括权力性行政干预和非权力性行政干预。这些干预手段涉及组织干预，人事干预，财政干预，地方公营事业干预等诸多方面。例如英国90年代改革中形成的社区收费制虽然有利于增进服务功能，但在政治上难以继续。于是中央政府对此进行调整。1999年《地方政府法》确立了由地方议会决定地方税的限制标准的选择机制，从而扩大了地方政府的地方税权。
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中央政府要尊重城市政府在财政、人事等方面的自治权。例如韩国《地方财政法》规定，国家使用地方自治团体的财产或公共设施时使用费的免除等必须经地方议会决议。?

城市政府要接受州政府或省政府的委托事务。在美国这样的联邦制国家，州政府的宪法和法律对城市政府的自治权利和义务都有不同程度的规定。在英国这样的单一制国家，城市政府在许多方面都要相应地接受威尔士和英格兰政府提出的要求。如英格兰和威尔士分别于1998年3月和4月分布《地方政府现代化：以最佳评价增进地方服务》的绿皮书。这些地方的城市政府就要进行相应的改革。
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寻回城市的自治精神，应是我国城市政府改革和法治建设的根本任务。

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(本文作者：杜钢建，国家行政学院教授。原载《经济观察报》。)

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curb.com.cn从这个网站贴过来的，这个可是官方网站啊！！！
如果这能地方自治，中国的冗员问题就迎刃而解了，多出来的财政可以投到教育、环保等诸多行业，好处是显而易见的。

QQme兄:
开个玩笑，怎当真了。

我也同意，希望不要等到我们下一代，或下下一代才想起实行，那我们恐怕很难追得上去的，让我们都成为推动的力量吧！！：）

中国现在的城市还是封建郡府式的下级对上级负责制,少有现代城市的自治精神.
市场经济情况下地域间的竞争就是城市间的竞争,这种经济竞争仍是封建郡府式的下级对上级负责制,将严重破坏市场经济公平况争原则.必将导致矛盾激化.

这样矛盾激化将直接影响城市化和经济发展及最广大人民群众的利益.

我觉得我们的改革，如果不能往好的地方改，就不要改，最忌讳往坏的地方改，像地改市。

在现在中国的政治环境下，此类主张无异与虎谋皮。

以下是引用coolboy在2002-8-24 11:12:00的发言：
在现在中国的政治环境下，此类主张无异与虎谋皮。

的確如此。

不过这个跟传统有关8，欧洲的城市自治来源于它的“封建”制，中国却有了2千年的大一统

11樓混淆了政府集權和行政集權。如果中國的傳統上沒有地方自治的精神，，擧個例子，抗戰的時候南京失守后，中國就會像法國丟掉巴黎之後那樣迅速投降。
PS：法國是歐洲國家中中央集權的典型。

呵呵，政府就是行政机构，我不知道政府集权和行政集权有何不同？

法国是中央集权的典型，可是法国也是中央集权和地方自治并行的典型。

以下是引用keating在2006-5-10 1:29:18的发言：
呵呵，政府就是行政机构，我不知道政府集权和行政集权有何不同？
法国是中央集权的典型，可是法国也是中央集权和地方自治并行的典型。

建議你看看法國前外交部長托克維爾的《論美國的民主》和《舊制度與大革命》，這位第二共和國的部長先生在這兩本書裏面都說得很清楚。我想，法蘭西文學院院士的水平不應該很差吧？

“集权”是现在人们常用的一个词，但一般说来，还没有人给它下个精确的定义。
实际上有两种性质非常不同的集权，对此必须分辩清楚。
有些事情，诸如全国性法律的制定和本国与外国的关系问题，是与全国各地都有利害关系的。
另一些事情，比如地方的建设事业，则是国内的某一地区所特有的。
我把第一类事情的领导权集中于同一个地方或同一个人手中的做法称为政府集权。
而把以同样方式集中第二类事情的领导权的做法叫做行政集权。
这两种集权有些地方界限不清，但从总体上来观察它们各自管辖的对象时，便不难把两者区别开来。
显而易见，如果政府集权与行政集权结合起来，那它就要获得无限的权力。这样，它便会使人习惯于长期和完全不敢表示自己的意志，习惯于不是在一个问题上或只是暂时地表示服从，而是在所有问题上和天天表示服从。因此，它不仅能用自己的权力制服人民，而且能利用人民的习惯驾驭人民。它先把人民彼此孤立起来，然后再个个击破，使他们成为顺民。
这两种集权相互帮助，彼此吸引，但我决不认为它们是不能分开的。
在路易十四时期，法国出现了最强大的政府集权，以致使人们可以认为只有他一个人能够制定国家的法律，有权解释这些法律，对外代表法国和为所欲为。他说“朕即国家”，而且他总是有理。
但在路易十四统治时代，行政集权却大大不如今天。
在现代，英国政府的权力也很大，政府集权达到了它可能达到的最高点：国家就象一个单独的人在行动，它可以随意把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方。
五十年来完成了如此伟大事业的英国，并没有实行行政集权。
至于我个人，我决不能设想一个国家没有强大的政府集权会生存下去，尤其是会繁荣富强。
但我认为，行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神。不错，在一定的时代和一定的地区，行政集权可能把国家的一切可以使用的力量集结起来，但将损害这些力量的再生。它可能迎来战争的凯旋，但会缩短政权的寿命。因此，它可能对一个人的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但却无补于一个民族的持久繁荣。
请大家注意，当人们谈论一个国家因为没有实行集权而无所作为的时候，他们几乎总是指的他们并未真正理解的政府集权。有人一再指出，德意志帝国一向没有使它的力量产生可能取得的一切好处。我赞成这个意见。但是，为什么呢？
因为全国的力量从来没有集中，因为国家从来未能使全国人民服从通行于全国的法律，因为这个大机体内的几个各自为政的部分总是有权利或机会去拒绝同全国最高当局的代表合作，甚至在事关全体公民的利益时也是如此；换句话说，是因为它没有政府集权。这句话也适用于中世纪。因此，在中世纪，封建社会出现了种种苦难；不仅行政权，而且统治权，都被分掌在许多人之手和被分割成许多部分。由于完全没有政府集权，结果妨害了当时的欧洲各国生气勃勃地奔向任何一个目标。
我们已经说过，美国不存在行政集权，也很难在那里见到等级制度的痕迹。美国的地方分权已经达到我认为是任何一个欧洲国家不是觉得不愉快，而是感到无法容忍的地步；而且这种分权在美国国内也产生了一些不良后果。但美国的政府集权也达到了很高水平。不难证明，美国国家权力的集中高于欧洲以往任何一个君主国家。每个州不仅只有一个立法机构，而且只有一个可以创造本州的政治生活的政权机关；同时，一般也不准数个县的议会联合行动，以防止它们图谋超越自己的行政职权而干涉政府的工作。在美国，没有任何力量可以反对每州的立法机关。不管是特权，还是地方豁免权和个人影响，甚至是理性的权威，都阻止不了它的前进，因为它代表着多数，而多数又自认为是理性的唯一代言人。因此，它可以为所欲为，除了它的意志，再没有什么东西可以限制它的行动。站在它一方并受它控制的，是负责以强力迫使不满分子就范的行政权的代表。
只在政府工作的某些细节方面，还存在一些弱点。
美国的各共和州，没有用以镇压少数的常备军，但少数至今还没有发展到可以发动战争和使州感到必须建立一支军队的地步。州在同公民打交道时通常是利用乡或县的官员。比如，在新英格兰，由乡财产估价员计算税额，由乡税收员征收计征的税金，由乡司库将收到的税款交到州库，由普通法院审理税务纠纷。这样的征税办法缓慢而且不便，会经常妨害大量需款的政府工作。一般认为，凡与政府的生存有重大关系的事务，都应由政府自己任命和可以随时撤换的善于迅速处理工作的官员担任；但是，象美国那样建立起来的中央政府，却总是易于根据需要而采取比较有力和有效的行动手段。
因此，并不象人们常说的那样，因为美国没有实行中央集权，新大陆的各共和州将会自行灭亡。美国各州的政府并非集权不够，而是可以说它们过于集权了。关于这一点，我以后再来证明。各级立法会议每天都在侵夺政府的这种或那种权力，就象法国的国民公会所做的那样，力图把一切权力都弄到自己手里。但是，象这样集中起来的社会权力却经常易手，因为它是从属于人民的权力的。它的表现经常缺乏理智和远见，因为它可以为所欲为。它的危险之处就在这里。因此，有朝一日导致它灭亡的，正是它的力量本身，而不是它的软弱无能。
——節選自《論美國的民主》上卷第1編第5章、在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去·美国的行政分权的政治效果

以下是引用Franc.She在2006-5-9 20:04:30的发言：
11樓混淆了政府集權和行政集權。如果中國的傳統上沒有地方自治的精神，，擧個例子，抗戰的時候南京失守后，中國就會像法國丟掉巴黎之後那樣迅速投降。
PS：法國是歐洲國家中中央集權的典型。

原来南京失守后是地方自治政府在抵抗？

顶楼中写了，“在世界范围内，城市地方自治制度已有几百年的发展历史”。这个“几百年”显然是以中世纪欧洲城市国家和自治城市的兴起为时间点的，不知道这“几百年”之内，中国什么时候曾经有过这样的城市国家或者自治城市，所谓“寻回”不知道要从什么时候去“寻回”

以下是引用Caprylicacid在2006-5-11 0:40:35的发言：
原来南京失守后是地方自治政府在抵抗？

我的意思是，中國並沒有行政集權的傳統，所以即使首都淪陷了，也可以在其他地方找到一個有資格做首都的城市作爲陪都繼續抵抗。
而在這種情況下，存在行政集權傳統的國家就沒有一個可以替代首都的中心城市繼續抵抗。

以下是引用Caprylicacid在2006-5-11 0:48:27的发言：
顶楼中写了，“在世界范围内，城市地方自治制度已有几百年的发展历史”。这个“几百年”显然是以中世纪欧洲城市国家和自治城市的兴起为时间点的，不知道这“几百年”之内，中国什么时候曾经有过这样的城市国家或者自治城市，所谓“寻回”不知道要从什么时候去“寻回”

呵呵，我認爲法國外交部長、法蘭西文學院院士在他的那兩部名著中有關法國歷史的觀點應該比頂樓的觀點更加貼近實際。
至於中國古代的地方自治，呵呵，縣太爺如果沒有當地豪強的支持，就根本混不下去啦。
而你說的那種歐洲的城市國家和地方自治，恰恰是商品經濟不發達的階段的產物。中國在東周列國的時候就已經經歷過那個階段了。

呵，那中国什么时候有过顶楼列举的“城市自治”的六项权力？欧洲倒是有过“几百年”了。

中国确实在东周就过了欧洲的“封建”阶段了，后封建时代东西方走过不同的路。秦的郡县制使得地方权力完全由中央赋予，欧洲一部分先是形成城市同盟，后来进一步联合成联邦如联省和瑞士，另一部分如法国，虽然贵族和教会仍有很大特权，但强大的王权仍足以停开3级会议，使得城市丧失自治权。

所以顶楼的“‘寻回’自治精神”用到18世纪中的法国特别合适。

托克维尔的《论美国的民主》就在我的案头，虽然没有全看，但也多少翻了几页。

19楼是以为现在的法国还停留在托克维尔的时代吗？

在托克维尔40几岁的时候，法国发生了1848革命。在他去世后，法国又经历了普法战争、第一次世界大战、第二次世界大战，政府体制累经共和制与帝制的转换，从第一共和国，一直发展到现在的第五共和国。

《论美国的民主》当然是一本经典著作，对于很多学科的学生而言，都是必读课本。可是如果就此以为现在的法国还是那样，那这书就白读了。

以下是引用Caprylicacid在2006-5-11 2:05:08的发言：
呵，那中国什么时候有过顶楼列举的“城市自治”的六项权力？欧洲倒是有过“几百年”了。
中国确实在东周就过了欧洲的“封建”阶段了，后封建时代东西方走过不同的路。秦的郡县制使得地方权力完全由中央赋予，欧洲一部分先是形成城市同盟，后来进一步联合成联邦如联省和瑞士，另一部分如法国，虽然贵族和教会仍有很大特权，但强大的王权仍足以停开3级会议，使得城市丧失自治权。
所以顶楼的“‘寻回’自治精神”用到18世纪中的法国特别合适。

呵呵，不是跟你說了麽，中央政府派來的官員，沒有地方豪強的合作就什麽事情都干不了。真正掌握地方政權的，是地方豪強而不是政府官員。
而你說的歐洲城市自治，是地方權力侵奪中央政府權力的典型。如果不能恰當地劃分地方權力和中央權力，就會造成國家分裂(地方權力侵奪中央權力)和行政集權(中央權力侵奪地方權力)。

以下是引用keating在2006-5-11 2:44:21的发言：
托克维尔的《论美国的民主》就在我的案头，虽然没有全看，但也多少翻了几页。
19楼是以为现在的法国还停留在托克维尔的时代吗？
在托克维尔40几岁的时候，法国发生了1848革命。在他去世后，法国又经历了普法战争、第一次世界大战、第二次世界大战，政府体制累经共和制与帝制的转换，从第一共和国，一直发展到现在的第五共和国。
《论美国的民主》当然是一本经典著作，对于很多学科的学生而言，都是必读课本。可是如果就此以为现在的法国还是那样，那这书就白读了。

呵呵，在兩次世界大戰的時候，至少在中央集權的問題上，法國還是托克維爾說的那個面貌，甚至大大加強了。不信您可以看看溫斯頓·丘吉爾的《第一次世界大戰回憶錄》和《第二次世界大戰回憶錄》中有關施蒂芬計劃和巴黎淪陷后法國情況的討論裏面跟巴黎相關的内容。
我們現在的府城吃屬縣、省會挖全省、首都揩地方等種種行政上的問題，在1945年之前的法國等歐洲中央集權國家都可以看得到相類似的情況，而且當年那些國家的問題甚至比我們現在的問題還嚴重。可以說，中國現在的這種問題，又是一個引進的洋垃圾。
至於法國1945年之後的情況，我沒有看過相關的材料，所以暫且不論。

二战前后，世界各国地方管理体制多有变动，你连1945年之后的情况都不看，却来品评什么今天的体制是垃圾。且不说你的论点有无道理，连基本的论证逻辑都没有，也好意思说。

本贴就只在说关于“自治精神”的话题，提什么府城吃全县干什么？这是上下府际关系的问题，是地方行政中的另一个话题。虽然有联系，却是各有侧重，讨论应该一事一议，什么都混在一起，到底想要说什么啊？那论坛还分那么多贴子干吗，大家直接在一个帖子下跟1万个回复贴就可以了。

二战前后，世界各国地方管理体制多有变动，你连1945年之后的情况都不看，却来品评什么今天的体制是垃圾。且不说你的论点有无道理，连基本的论证逻辑都没有，也好意思说。
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呵呵，我的討論範圍就截止到二戰結束。你連討論時間範圍到1945年爲止的材料都沒有看過，那就根本沒有資格參加討論了，因爲我們引進的行政方面的洋垃圾，多半都是1945年之前的。
另外，据我所知，截止到1970年代末，西方國家也受蘇聯的影響，行政集權的程度也在逐步提高。

且不说你的论点有无道理，连基本的论证逻辑都没有，也好意思说。
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上面我只是提到了托克維爾和溫斯頓·丘吉爾分別對19世紀和20世紀的法國的行政問題作出的分析。我會在下一段把他們的分析和毛澤東對傳統中國的放在一起並加以比較。

本贴就只在说关于“自治精神”的话题，提什么府城吃全县干什么？这是上下府际关系的问题，是地方行政中的另一个话题。虽然有联系，却是各有侧重，讨论应该一事一议，什么都混在一起，到底想要说什么啊？那论坛还分那么多贴子干吗，大家直接在一个帖子下跟1万个回复贴就可以了。
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只要沒有真正地方自治，就會導致地方和下級的正當權利集中在中央和上級手裏、中央和上級可以隨意調動地方和下級的資源，這樣的結果就是中央和上級剝奪地方或下級的資源、中央和上級剝奪地方和下級的資源並用全國和整個行政區的力量來建設首都和首府，出現我剛才說過的“府城吃屬縣、省會挖全省、首都揩地方”的現象就是必然。
而且這種行政集權還有一個不良的後果。因爲全國、全省的重要資源都集中在首都、省會，所以獲得對首都、省會的控制權就可以獲得對全國、全省的控制權。這也就是产生城市中心論的客观基础。法國和俄國的歷次革命都是如此。
相反，傳統的中國因爲沒有行政集權，就不會有這種击中、侵占了他地资源而占有优势地位的中心城市，城市无法脱离广大的农村而存在，农村却可以自给自足。同样，首都、省城也无法获得相对其他城市更加特殊的地位，所以城市中心論的道路就在中國行不通。
托克維爾在他的《論美國的民主》中用法國和美國作例子進行分析，就得到了這種觀點；再拿來跟老毛的觀點作一下對照，真可謂是“英雄所見略同”。
當然，現在的中國已經出現了很強大的行政集權，所以分析傳統中國得到的那些結論至少在部分上已經不適用於今天的中國了。

作爲論壇的超級斑竹，請您注意一下您的發言。因爲您的舉動就代表“中國行政區劃網”的形象。

以下是引用Franc.She在2006-5-11 6:51:05的发言：
。呵呵，不是跟你說了麽，中央政府派來的官員，沒有地方豪強的合作就什麽事情都干不了。真正掌握地方政權的，是地方豪強而不是政府官員。
而你說的歐洲城市自治，是地方權力侵奪中央政府權力的典型。如果不能恰當地劃分地方權力和中央權力，就會造成國家分裂(地方權力侵奪中央權力)和行政集權(中央權力侵奪地方權力)。

呵，顶楼提倡的“寻回城市自治精神”原来想要寻回的是“地方豪强掌握地方政权”，真够新鲜。

顶楼明摆着是以欧洲为模板，被你说成是“地方權力侵奪中央政府權力的典型”，看来你对顶楼文章也是不以为然了

以下是引用QQme在2002-8-21 23:35:00的发言：
寻回城市的自治精神
当你徜徉在四周高楼耸立的北京亚运村，或翘首眺望灯火阑珊的上海外滩码头，或闲庭信步在顺德政府前宽广气派的新文化广场，或沿着两边绿茵宽茂的深圳滨海大道舒心缓行，你可能感受不到中国城市与国外城市的差距。?

从城市的硬件设施来看，国内许多城市似乎已步入现代化。然而，从法治环境看，中国的城市政府治理还停留于前近代阶段。在这些城市漂亮外表的背后，正发生着各级政府插手下的无数市场分割的厮战，中央与地方权力争夺，对外地人的歧视性差别对待，弱势群体市民的无助申诉……?

中国城市政府治理的现代化问题已经到了非解决不可的程度。?

地方自治是近现代城市政府治理的前提。中国城市最严重缺乏的就是居民自治。在近现代法治国家中，无论国家实行单一制还是联邦制，无论城市规模有多大，城市政府的治理都实行地方自治。为什么?因为城市政府实行地方自治有利于合理划分中央政府与城市政府的权限。?

城市自治制度就是廓清城市权利的制度。如果你连什么是城市的权利都不清楚，怎么去维护中央政府的权威?怎么去防止城市政府侵蚀中央政府的权力?怎么去破除地方经济垄断，去维护统一的市场经济秩序??

在世界范围内，城市地方自治制度已有几百年的发展历史。地方自治法是城市政府权限设置和职能定位的基本法律依据，也是一个国家的法治和宪政体系是否成熟的重要标志。在法治发达的国家中，地方自治法都有百年以上的历史。随着地方事务管理的不断发展和变革，各国地方自治法也在不断修改和完善。?

地方自治是一个国家的民主摇篮。民主的持续发展决定地方自治需要不断处于完善的过程中。例如在最早实行地方自治的英国，地方自治制度至今还在不断完善。1991年梅杰提出的改革的口号是“把权力还给人民”，开始实行新一轮的地方自治改革。1999年7月27日英国颁布了新的《地方政府法》，加强了英格兰和威尔士的地方政府程序，创建了地方政府服务质量的最佳评价制度，逐步废除1988年地方政府法所导入的强制性竞争招标制度。在过去半个多世纪中，日本的地方自治制度也在不断趋于完善。1991年《地方自治法》的修改新设町内会和自治会等制度，进一步促进了居民自治的发展。
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在地方自治的发展过程中，自治单位也在不断变化。原有的自治地方随着居民自治意识的提高会不断进行辖区调整，新的自治单位会不断涌现。例如在美国，地方自治政府包括县、市、镇、乡、校区及其他特区等共5类。在过去20多年中，每10年地方政府增加3000多个。美国现有地方政府33000多个。地方政府的地位、权利和义务，行政结构和形式，地方选举安排等是依据州宪法和法律确定的。
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地方自治包括居民自治和团体自治。居民自治是地方自治的核心。地方公共团体的自治是实现居民自治的重要手段。地方公共团体的自治是批发相对独立于中央政府或州政府，作为独立法人自主处理地方社会的公共事务。城市自治的权利和事务有几方面：?

一是居民自治权。城市地方公共团体的首长和议会议员，一般要由居民直接或间接选举产生。国家或州政府如果制定只适用于一个地方公共团体的特别法，需要付诸居民投票。自治地方的居民拥有各项直接请求权，包括对地方公共团体的事务请求，修改和废止地方条例请求，对地方公共团体的解散请求，对地方官员的解职请求等。请求人数达到法定人数时，要付诸全体居民投票，进行公决。居民自治权还包括其他参政权和利用公共设施等权利。?

二是自治立法权。城市政府作为地方自治的公共团体，通常享有自治立法权。这里的自治立法权是指对地方自治事务制定城市政府的地方条例，其中包括地方议会和地方行政机关制定的条例和规章。地方条例不得违反宪法和法律。自治事务包括地方公共设施的设置管理，地方事业的经营，对居民的各项补助等固有事务；国家、州或省或其他地方公共团体委任的事务；为保障居民的安全和福利对居民权利进行规制的事务；以及其他根据法律和法规进行处理的必要事务和自主事务。?

三是自治组织权。虽然国家制定的地方自治法对自治地方的公共团体组织有相应的规定，但是此种规定还是比较原则性的、大纲性的。作为自治地方的城市政府可以就机关和事务所的设置和变更，局处科室的权限和岗位，副市长和助理的设置与否，领导职数的确定，职员的定数等以条例的方式加以规定。城市政府组织的编制方案不必报中央政府或省政府批准，城市政府在法律规定的范围内有权自主决定。?
四是自治财政权。城市政府作为自治的地方公共团体，可以自主地根据国家法律处理地方的税收、预决算、财务会计等事项。自治财政权涉及地方税收入，税外收入，地方交付税收入，国库支出金收入，起债收入等。自治体的课税权一般由地方议会行使。?

五是自治人事权。自治地方的城市政府可以根据法律和实际需要，按财力自主决定地方公务员的人数、任用、待遇、权利和义务等。国家制定的《地方公务员法》对地方公务员制度有原则规定。地方公务员享有劳动基本权、权利保障请求权等权利，并承担相应的义务。?

六是地方公营企业的设置管理权。为满足居民的生活需求和地方经济发展的要求，城市政府有责任和义务促进地方公营企业的发展。城市政府根据地方公营企业法等有关法律规定设置管理的地方公营企业涉及交通、电气、医院、旅游观光设施、土地住宅等事业。?

城市自治制度有利于理顺城市政府与中央政府和州或省政府的关系，有利于划清城市政府与中央政府和州或省政府的事务权限。一方面作为自治地方的城市相对于国家和州省具有相对的独立性；另一方面，城市政府要来自中央政府和州或省政府的委托事务，要服从中央政府和州或省政府的有关规定。
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中央政府可以委托自治地方的城市政府完成中央政府交给的任务。中央政府对自治地方的城市政府拥有多种控制和干预手段。其中包括立法干预、司法干预和行政干预。在立法干预方面，国家通过地方自治法等法律明确规定哪些事务是绝对的国家事务，哪些事务是地方团体的自治事务。在司法干预方面，当自治地方的城市政府违反法律时，国家可以通过司法审判予以纠正。在行政干预方面，中央政府对自治地方的城市政府有多种干预方式，包括权力性行政干预和非权力性行政干预。这些干预手段涉及组织干预，人事干预，财政干预，地方公营事业干预等诸多方面。例如英国90年代改革中形成的社区收费制虽然有利于增进服务功能，但在政治上难以继续。于是中央政府对此进行调整。1999年《地方政府法》确立了由地方议会决定地方税的限制标准的选择机制，从而扩大了地方政府的地方税权。
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中央政府要尊重城市政府在财政、人事等方面的自治权。例如韩国《地方财政法》规定，国家使用地方自治团体的财产或公共设施时使用费的免除等必须经地方议会决议。?

城市政府要接受州政府或省政府的委托事务。在美国这样的联邦制国家，州政府的宪法和法律对城市政府的自治权利和义务都有不同程度的规定。在英国这样的单一制国家，城市政府在许多方面都要相应地接受威尔士和英格兰政府提出的要求。如英格兰和威尔士分别于1998年3月和4月分布《地方政府现代化：以最佳评价增进地方服务》的绿皮书。这些地方的城市政府就要进行相应的改革。
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寻回城市的自治精神，应是我国城市政府改革和法治建设的根本任务。

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(本文作者：杜钢建，国家行政学院教授。原载《经济观察报》。)

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