创新行政区划体制改革思路
文章来源：《瞭望新闻周刊》 2006-5-18
行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。随着经济体制改革的深入、生产力水平的提高和交通通讯条件的改善，我国现行行政区划对经济社会发展的不利影响因素越来越明显，改革的要求越来越迫切。我们要按照“三个代表”的要求，以与时俱进的精神，积极研究探索行政区划体制的改革创新问题。
我国行政区划面临新的形势
首先是市场经济体制下政府职能转变的影响。随着社会主义市场经济体制的逐步建立健全，各级政府都在进一步转变职能，特别是经济管理正在从微观管理转向宏观管理，区域经济的运行逐渐由以纵向为主的计划经济转向以横向为主的市场经济，这就要求行政区划的结构体系由层次多、幅度小向层次少、幅度大的方向转化。政府部门的行政审批项目逐步减少，审批程序逐步简化和规范，行政管理的事务性工作逐步精简，这就对行政管理幅度的扩大提出了新的要求并创造了条件。
其次是交通通讯条件日益改善的影响。过去，生产力水平不高，交通通讯不够发达，一定程度上造成行政区划建制的规模偏小，层次偏多。由于科技的进步、交通通讯的发达和管理手段的现代化，行政管理效率大大提高了，行政区域的管辖幅度可以增大一些，管辖下一级行政区的数量可以增加一些，管理机构则可以精简。这有利于从整体上适当减少行政管理层次，扩大行政区域管理的幅度，为行政区划体制的结构性调整创造了条件。
第三是城市化发展趋势的影响。我国已进入城市化的中期阶段，城市化已呈现出加快发展的趋势。在改革开放前，我国城市化的水平只有18%左右，现在已达到了38%，增长了近20个百分点，城市人口由不足两亿增加到近五个亿，今后城市人口还会进一步增多，农村人口会进一步减少，城乡人口比重将由现在的三七开变成七三开。城市经济社会结构与农村有很大的不同，需要不同的管理体制和管理方式，城市化的发展必然要对行政区划建制的城乡结构、数量、规模等提出新的要求。
概括地讲就是，经济体制的转型、政府职能的转变、交通通讯条件的改善以及城市化的发展，不仅对行政区划设置提出了新的要求，同时也为行政区划体制改革创造了条件。
从战略高度创新行政区划体制
行政区划问题既不是一个单一的区域面积问题，也不是一个单一的行政体制或经济体制问题，而是与国体和政体密切相关的综合性体制问题。作为中央管理地方的重要手段，行政区划是国家划分和配置地方各级政府职能的基础，它从政治体制和行政管理方面影响和制约着经济体制和经济活动，影响着区域经济的培育和发展，影响着资源开发、工业布局、城市规划等等方面。行政区划设置得是否科学合理，直接关系到国家管理机制能否顺畅有效运行、国民经济能否健康发展、生产力布局能否科学合理，关系到中央能否有效管理地方、地方能否充分发挥能动性和创造性。所以，国务院对行政区划工作一直都很重视，有关领导同志曾指示我们：“对行政区划这个大问题，民政部要从战略上去考虑，要高度重视这一工作。”从当前的实际情况出发，行政区划战略研究要重点研究探索调整幅度、减少层次、增强活力、提高效率的问题。
——从提高行政效能、节约管理成本的目的出发，认真研究行政区划的层次与幅度问题。
行政区划的层次和幅度是行政区划体系的基本框架，是地方政府组织系统的基础。秦统一中国后，全面推行郡县制，初步形成了中国行政区划的基本框架。历代地方行政区划体制虽有调整和变动，管理层次则在二三四级制之间变动，多数时间为三级制。现阶段除了中央一级，地方的行政区划是三级制和四级制并存，大多数地方是四级制，即省一市一县一乡四级。另外，有的地方还在县与乡之间保留有区公所，有的则在乡村之间设办事处，这就实际上形成了又一级的行政管理层次。现在的行政管理层次是秦代以来最多的行政管理层次。从管理幅度看，政区规模大小差异悬殊：就人口而言，大省近亿，小省不足300万；大县(县级市、市辖区)过百万甚至200万，小县不足1万。就面积而言，相差更为悬殊，有3万多平方公里的省，有20万平方公里的县。与国外相比，世界上大多数国家的地方行政区划实行二级制或三级制，很少四级制，我国是四级制的行政区划、五级制的行政管理层次。管理层次多，中间环节就多，需要协调的关系就多，管理成本较高，工作效率较低，甚至导致官僚主义，互相扯皮，互相推诿等腐败作风。
科学合理地确定我国行政区划的层次和幅度，是我国行政区划要研究解决的核心问题。要研究探索从多级制向科学合理的层级制过渡的途径，通过对规模、层次不合理的行政区划进行适度调整，最终要达到精简机构，减少人员编制，节约管理成本，减轻财政负担，提高行政效率的目的。在研究管理层次方面，要重点研究解决市地管理层的问题，这个管理层存在的问题最多。在研究管理幅度方面，既要研究行政区域规模过大的问题，又要研究规模过小的问题。一些地方调整扩大乡镇规模，已经收到了良好的效果。乡镇行政区划调整的成功经验，对市县行政区域的调整提供了有益的启示。
——从适应城市化发展的要求出发，积极稳妥地推进城镇型行政区划体制的改革与创新。
据有关专家测算，估计我国今后二三十年需要从农村转移出来的农村富余劳动力有三四个亿，城镇人口总量至少要翻一番，现有的城镇建制显然不适应发展的要求。城市化需要城市作为载体，城市人口的不断增多必然形成越来越多的城市地区。城市地区的经济社会结构和生产生活方式与农村社会有很多不同的特点，人口集中，经济社会结构复杂，行业门类众多，居民活动交往频繁，经济事务管理和社会事务管理需要实行与农村地区不同的管理体制和管理模式。市镇体制是从城镇地区的特点出发设置机构、确定职能、开展工作，从而能够更好地管理城镇地区的经济社会事务，加快城镇地区二三产业的进一步发展。所以随着城市化的发展，我国城镇型政区会越来越多，必须新增一些城镇。同时改革完善城镇体系，在外部，需要理顺与相邻市和上级政区的关系，逐步实现省直管市县体制并建立城市群的协调机制；在内部，需要解决市区管理层次、规模及布局的合理化问题。
——从规范区域行政管理机构及行政区划名称的要求出发，研究解决政府派出机构体制不顺和政区通名混乱的问题。
一是要研究开发区、风景旅游区等政府派出机构的管理体制问题，依法规范这类机构的设置。目前全国各级各类开发区(包括保税区、经济合作区、风景管理区、旅游度假区等等)数以千计，其中国家级和省级的就有几百个。这些开发区都管辖一定的区域范围，行使一定的行政管理职能。作为政府的派出机构，这些开发区、管理区的各种管理组织及其工作部门在该区域经济社会管理中发挥了重要作用。但由于它们不是一级完备的区划建制，在行政管理和法制建设方面的问题和矛盾日益突出，需要在深入调研的基础上，积极探索解决的办法。
二是要研究解决某些政区名称不够规范甚至混乱的问题。如“市”，有省级市(直辖市)、地级市、县级市，还有副省级市、副地级市；如“区”有自治区、市辖区、开发区、特区、区公所等，这些名称不能准确反映政区的性质、层级，各类不同的“市”和“区”有不同的性质和模式，给管理和交往带来不便，甚至影响交通、通讯、统计、对外交流与合作等诸多方面。因此，规范现行行政区划名称是行政区划体制改革的一项重要任务，需要认真研究合理、可行的改革方案。
要不断提高行政区划管理的法制化科学化水平
行政区划管理不同于一般的行政管理，行政区划设立、调整、更变的职权由国家权力机构和政府机构共同行使，一项行政区划的调整变更事项常常涉及到拥有数十万人口或数千平方公里地域政权的兴废，必须慎之又慎。因此，我们必须不断提高行政区划管理的法制化科学化水平，减少行政区划调整变更的盲目性和随意性。
一是要制订修订行政区划设置标准，完善有关管理法规。使行政区划管理真正做到有法可依、有章可循、依法行政；要建立健全各项规章制度，规范完善审批程序和审批方法；加强执法和监督工作，确保行政区划工作严格依法管理。
二是要总体规划，合理布局，增强行政区划调整的科学性。近年来，一些地方要求调整的行政区划事项有的缺乏科学论证，存在不同程度的主观随意性，甚至在同一地域，撤了又设，设了又撤。有的缺乏总体规划，采取头痛医头、脚痛医脚、零敲碎打、个案处理的方式来解决行政区划的紧迫问题，这就难免出现不够科学、不尽合理的现象。行政区划调整工作影响面较广，涉及因素较多，综合性较强，必须把行政区划调整工作当作一个复杂的系统工程，从总体上加强对行政区划调整工作的宏观指导，从全局出发进行科学规划。要在广泛、深入开展调查研究的基础上，科学论证，本着有利于经济发展，有利于行政管理，有利于社会稳定的原则，开展分层次、分阶段、分步骤的行政区划调整规划工作，为行政区划调整审批工作提供重要的依据。加强统筹规划和科学论证，做到区划调整工作变被动为主动，减少盲目性、随意性，增强科学性、客观性，保证行政区划调整工作稳妥有序地进行。
三是要认真审核，严格把关，慎重处理好当前行政区划调整工作中的几个热点问题。
关于撤县设区的问题。近几年来，我国大城市和特大城市周围的郊县改区较多，而且有不断增长的势头。总的来看，撤县设区使市区范围扩大，行政权向市政府集中，便于统一协调规划，在更大范围合理配置资源，促进城市和郊区的经济社会发展。但县改区也在一定程度上影响了单个地区区域独立性、创造性的发挥，增加了统筹城乡工作的难度。对于县改区，要从市辖区调整入手，本着有利于行政管理、有利于经济的可持续发展、有利于环境的改善和人民群众生活质量提高的原则进行。我国地域辽阔，各大城市之间以及单个城市内部城区之间在区位、规模、经济发展水平、产业特色等方面有较大差异，因此不能相互效仿、一哄而起。要从本地的实际情况出发，充分调查研究，按照精简、效能的原则，合理调整大中城市市区行政区划，从严控制县改区，防止大中城市市区范围不合理的盲目扩大。
关于撤乡设镇的问题。至2001年底，我国乡镇总数中镇的数量已超过了乡的数量。乡镇普遍规模较小，东部地区平均约为2.8万人，中西部地区平均约1.9万人。造成这种现象的主要原因是实行现行设镇标准的时间较长，这个标准是1984年制定的，至今已有18年。该标准规定的指标偏低，项目单一，涵盖面窄，缺乏经济指标，分类指导的原则也体现不够，实际审核中可操作性较差，以致一部分地区的设镇速度过快，镇的数量大幅度增加，镇的经济发展水平较低。由于一些镇的规模小，重复建设较为严重。根据国务院办公厅的通知精神，废止1984年的设镇标准，对现行设镇标准进行修订完善，在新标准颁布前，暂停乡改镇的审批。各地要按照国办通知的要求，认真总结设镇工作经验，着眼于农村工作的长远发展，搞好设镇规划工作，加强基础设施、环境保护的建设，严格土地管理，促进小城镇的健康发展。
关于严格控制增加机构的区划调整问题。近年来，各地要求增设机构的行政区划调整不断增多。主要有三种情况：一是在撤地设市中，有的地区驻地的县级市人口较多，辖区范围较大，郊区内的农业人口和农业生产比重较大，要求分设一区一县；二是由于历史的原因，有些县(县级市)的规模过大，不便管理，有的地方已提出分设的调整要求；三是为理顺开发区、管理区等派出机构在行政管理上的矛盾，有的要求将其改设为市辖区或县。为贯彻好中央精简机构和人员的精神，对涉及到增加机构与人员编制的行政区划调整事项，必须严格控制。
