安徽财政体制之变
《决策咨询》2004年第7期
中国行政层级之多为世界之最，五级政府运行效率之低下，运行成本之高昂，受到普遍制约。
2002年以来，浙江、湖北、河南、福建等省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面实行了“省直管县”。这些“强县扩权”的破蛹之举，在实践中直指上世纪80年代兴起继而约定俗成的“市管县”体制。
随着市场经济体制的日臻完善，减少行政层级是大势所趋，从经济管理和社会管理层面构建“省直管县”体制将是未来几年我国行政体制改革的主旋律。在这样的大背景下，市级政府将何去何从，如何调整自身的职能定位和发展战略？县级政府在日益扩大的管理权限下，如何加速县域经济发展，在广域型管理中力托起中国的“三农”之重？
对于这些发展中的理论和实践问题，专家学者在思考，市长县长在谋划、在探索。作为服务于党政决策者的杂志，本刊编辑记者始终关注着此项改革进程，在本刊今年第一期《改革“市管县”》基础上，再次推出这一组文章，期待中国的行政体制改革早日突破藩篱，实现“省县直管”。
安徽“省管县”财政体制改革，对于省级来说，承担的是更多的事务和责任；对于市级来说，在失去部分财权的同时，也有些许轻松，可以投入更多的精力致力于城市自身改革和发展；对于县级来说，无疑是解决诸多现实难题的一剂良药。
“省直管县财政体制改革实施以来，我们感到肩上的压力小了，但责任并没有减轻。”巢湖市分管财政的副市长薛少云近日在接受本刊记者采访时，欣然叙述着对于安徽财政体制改革的感受。薛市长的切身感受，从一个侧面反映出安徽省财政“省管县”的实施效应。 基于县域经济发展的种种困境和压力，安徽省政府决定自今年开始实施省直管县财政体制改革，涉及收支划分、财政收入目标的下达和考核、体制补助（上解）基数、税收返还、转移支付等11个方面内容。其主旨是省级财政将转移支付资金直接拨付到县、预算资金直接考核到县，绕开了市级财政这一环节，实现省对县财政管理“直通车”。对于这种财政体制之变，市县政府有何反应？实施半年来效果如何？带着这些问题，本刊记者近日赶赴巢湖、六安两地，与市县领导进行了面对面的交流。 改革缘自现实中的种种问题
当前，安徽县域经济遭遇较大困境，欠发工资现象较为普遍，皖北一些县仅发四项基本工资，改革成本难以支付，大多数县乡债台高筑；基层政权运转和社会事业发展对财政资金的需求越来越失去保障，已严重危及社会稳定和社会事业正常发展。
这些迫切问题应当是安徽财政体制之变的直接原因。省管县财政体制改革对于缓解这些难题无疑是一剂良药，以期扭转市县两级利益之争，利于县域经济加快发展。此次财政体制改革，安徽省财政厅已作出承诺，力争在未来几年内：一是保证县乡人员工资正常发放；二是基本上缓解县乡债务过重问题；三是支持县域经济发展，使县域经济保持15%以上的速度增长。
同样缘于县域经济发展的内在动力和压力，福建、湖北、河南等省份近年来纷纷到浙江学习考察，借鉴浙江县域经济发展的经验和做法，有的省份还推出了除财政体制改革之外的“强县扩权”举措，将原本属于省市的一部分经济与社会管理权限下放到经济强县。 “制度优先于技术”，这是著名经济学家吴敬琏的论断，是基于制度和制度创新对于发展重要性的准确判断。市管县财政体制伴随着上世纪80年代市管县行政体制的确立而确立，在行政区经济的发展中发挥着重大作用，有力地推动了中心城市的壮大和城市化进程。但时过境迁，随着市场经济体制的不断完善，在一些地区，这种体制则成为县域经济发展的桎梏，受到普遍诟病。对于饱受指责的“市管县”、“市压县”问题，在安徽地市也不同程度地存在着，大多数市集中县财政收入总量的3%—5%，有的市则高达10%；对于市里项目，则采取“抬杠子”的做法，即市长召集所辖县的县长，要其分担建设资金。
“随着这种改革的实施，这些问题将不复存在。”薛少云副市长对体制变革的期盼和希冀之情，油然可见。他分管财政达10年之久，对财政工作了如指掌，对财政体制的方方面面、来龙去脉烂熟于心。近几年，巢湖市的公共财政体制改革始终走在全国前列，“乡财县管”更是全国首创。采访时，薛少云副市长对此次财政体制改革概括出了七方面的好处。他还认为，安徽作为中国农村改革和税费改革的发源地，在此次改革中理应当先，更何况这种改革确实是求安徽之真，务发展之实。
然而，改革从来都是复杂而艰辛的，我们在乐观面对的同时，必须冷静分析。在我国市场化改革进程中，政府组织内的制度变迁往往是对旧体制下利益格局的重新调整。政府组织内的制度变迁主要由上级决策团体的制度创新需求推动，决策团体为了降低制度设计失误的成本，在改革中并不强调制度刚性。在此情境下，政府组织内的制度变迁就表现为决策团体与执行团体基于自身利益最大化之上的权力博弈过程。财政体制改革将尤为如此。 带来了县域经济发展新机遇 县级政府作为此次改革的利益流入团体，对省直管县财政体制改革普遍持认同和欢迎态度。据霍山县县长束学龙透露，在去年安徽省政府针对此项改革的讨论会上，绝大部分县投了赞成票，只有合肥市所辖的三个县表示了异议。对此可以理解为，由于省城合肥的经济实力较强，对所辖县的资金和技术支持相对较为充分。
实行省直管县的财政体制改革后，按照体制所规定的必保支出、必要支出、一般支出、专项支出的顺序，统筹合理安排县乡支出，首先保证工资发放和政权运转必需经费，从而使县乡政府原来保证工资正常、及时发放的奢望变成了现实。按束学龙的理解，这种方式既体现了财政的公共性，保证了政府职能的正常发挥，也是一种人格化的理财方向，体现了以人为本的精神。
当然，这项改革的实际意义远非如此。省直管县财政体制改革对于实际反映各地的财政状况、提高财政工作的效率、提高县级财政管理水平，从而促进县域经济的快速发展都将发挥重要的作用。
省直管县财政体制改革后，省财政厅根据国家财政部统一规定的预算收支科目，明确各县的收入入库口径，全省一把尺子、一个标准，以实际反映各地真实可比的收入水平。同时作为这次省直管县财政体制改革的一个配套措施，安徽省财政厅还从今年开始选派57名处级干部，作为实施改革县的指定财政联络员，一定3年，经常到各县了解实际情况，督促、指导各县进行财政体制改革。应该说，这项创举也保证了省财政厅能及时、全面、真实地了解各县的经济社会发展情况，特别是财政状况，从而能更具针对性地进行扶持和指导，避免过去信息来源渠道单一（主要靠各地市和县级的上报材料）、以及“会叫的孩子才给奶”的现象。同时，对各县真实收入水平的了解，也有利于省级建立财政收入考核运转机制，以及当地干部的政绩评价机制，奖优罚劣，激发各地理财的积极性和主动性。
省直管县财政体制改革后，各级政府以前的既得利益不受影响，但减少了结算环节，提高了效率。安徽省政府关于省直管县财政体制改革通知中明确规定，在实行省管县财政体制时，各地在2003年前享受的既得利益为各地所有，省不平调、不集中。结算方式由省财政厅相关处室与县级直接算账，虽然省一级工作量加大了，但结算取消了市一级的中间环节，简化了程序，提高了财政工作的效率。更重要的是，在原有的市管县财政体制下，由于一些地级市本身城区的经济总量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留；更有甚者，地级市政府为了在短期内出政绩，也往往集中县（市）财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，造成“虚富”。而省直接管县则减少了地级市这一中间层级，从而避免了“喝血”现象。
相对于市级财政来讲，省财政的调控能力更强，调控的空间范围更大，调控手段也更丰富。在对县实行直管后，一方面规范了县级财政的支出行为，另一方面也可从资金、政策等方面支持县级财政，保证县级正常支出需要，保证专项转移支付兑现落实，避免了经过市层级所带来的时间滞后和政策滞后。
从某种意义上说，安徽省直管县财政体制改革主要是减少中间环节的截留，降低行政成本，从而规范县乡财政管理方式，提高管理水平，它对于缓解县乡财政困境所起的作用是显而易见。但这只是发展县域经济的一个方面。束学龙县长认为，更主要的还在于县级政府如何进行开源，也就是说，在这种新的更有利的财政体制的保障下，县级政府如何进一步寻找新的经济增长点，拓宽财源，从而把县域经济的发展提升到一个新的水平。
有鉴于此，束学龙建议还应赋予县级政府更大的调控权和经济管理权。主要有两方面：第一，财政方面。在新体制下，省和市要继续加大对县域经济发展的支持力度，并给予县级政府一定的资金分配调控权。在以往对县里的转移支付中，专项的转移支付所占的比重太大，占绝大部分，而一般的转移支付，即可由县支配的部分太少。例如，霍山县去年一般的转移支付只有420万元，很难根据实际情况进行合理运用。而专项的转移支付所占比重过大，也使各地拼命报计划、争项目，有可能造成重复建设和重复投资。第二，一些行政执法机构和直接为市场经济营造环境和服务的机构管理权应适度下放到县。如赋予县级政府协调工商、质监、药监、税务等中央、省垂直管理部门的权力，促使这些部门更好地发挥职能作用，与当地政府一道共同促进县域经济持续、快速、健康发展。
市级政府将如何作为 不可否认，在财政体制改革的权力博弈过程中，市级政府是此次改革的利益流出团体。因此，基于自身利益最大化，市级政府在可能的范围内，会采取一定的博弈手段。比如，湖北省一些市级政府，以“县改区”作为应对“省管县”的博弈手段；在浙江强县扩权之时，市里的抵制情绪较为突出，因此浙江的强县扩权分三次才推开。这仅仅是比较明显而外露的一种手段而已，在改革中，市级政府凭借着行政级别优势，截留权力的博弈手段绝不会仅限于此。
而对于安徽此次强县扩权的重要方面———财政“省管县”则受到采访对象的普遍欢迎，包括市级领导。究其原因，我们认为，一方面，对安徽大多数的地级市来说，不存在发展空间的问题；而且在这次财政体制改革中，4个资源型城市还不在其中。有的地级市从县城转化而来时间不长，自身存在着诸多改革发展任务。另一方面，安徽绝大多数县并不强，因而财政“吃饭”的问题、下岗职工问题等多方面压力上传到市里，最终要由市里出面解决，而此次财政体制改革则意味着，省里将承担更多的压力。因而作为市里的压力小了，市领导当然欢迎。
但压力小了并不代表责任小。正如薛少云副市长所说，市里的责任并没有减轻，市级政府丝毫不能放松对县级财政的指导力度，并要警惕由于省管县之后在县级有可能产生的财政风险。这是因为，财政体制改革后，一方面，地级市对县级行政的权力制约能力也必将大大减弱，现在地级市对县级真正有约束能力的就只有人事权；另一方面，与地级市相比，相对于县而言，省级行政不仅有“山高皇帝远”之虞，而且由于其管辖范围过大，在强化对县级行政的直管上也很有可能力不从心，从而导致地级市和省级这两个上级行政对县的监督和约束力度都被削弱。基于这样的分析，薛少云建议省级应该切实加强对县的管理力度，不能形成缺位，要切实负起责任。并呼吁，省管县之后，要研究加快财政管理的信息化步伐，在财政系统全面推进信息化管理。这是财政省管县必需的最大硬件。当然这些改革中有可能出现的问题，随着财政体制的日臻完善和县级人大对县级政府的监督到位，完全可以有效解决。
财政省管县的未来走向 自十六大和十六届三中全会明确提出加快发展县域经济以来，发展壮大县域经济已成为各省市主要的工作着力点，“强县扩权”改革在各地风起云涌，改革省份期望通过在行政层面上确认和扩大经济强县的经济管理权和社会管理权，带动县域经济突破“市管县”所形成的体制性障碍，加速驶入高速发展的快车道。
安徽从今年开始实行的省直管县财政体制改革从某种意义上也是一种对县的“扩权”，与纯粹意义上的扩大县级政府的行政审批权等经济和社会管理权限比较起来，这一改革对于我国行政区划和行政层级的调整更具深远意义。
薛少云认为，财政改革之前，市级政府对所辖县在经济和社会发展方面拥有的支配权力已经很小，只在人、财两方面还能对县里施加影响。现在进一步取消市、县在财政上的联系，则市级政府存在与否就很值得怀疑了。应该说，省直管县财政体制改革与行政体制改革大的趋势更合拍，如果能取得较好的效果，并得到更大范围和更高层面的认同，撤销市级政府将成为必然。也就是说，省直管县财政体制改革在一定程度上将推动我国行政体制改革的进程。
其实，对于如何调整行政区划和行政层级的讨论从来就没有间断过。虽然意见不一，但我国行政层级过多、管理成本高、管理效率低则早已成共识，减少行政层级、扩大管理跨度也已成为社会发展的客观要求。不管是安徽的省直管县财政体制改革，还是其他省的“强县扩权”的改革，应该说，都在为这一思路进行着先行的探索。在这一过程之中，对市这一行政层级的调整成为一种必然。
有关专家认为，鉴于地级市这一层级的现状，可考虑从裁撤地级市入手推进我国行政管理层级的压缩和改革，并建议这一改革可分三步走：第一步是“放权”，即赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限；第二步是“脱钩”，即在条件成熟的地方由省直管县，实现县（市）和所在地级市“脱钩”；第三步是“分省”，即划小省的管辖范围。
