「英國研究」張蓓：脫歐背景下的英國分離主義運動
2019-01-19 由 黃日涵副教授 發表于環球
張蓓：脫歐背景下的英國分離主義運動
作者：張蓓
來源：《英國藍皮書》；時政國關分析
微信平台編輯：周悅
摘要
英國存在著較活躍的地區分離主義勢力，特別是北愛爾蘭和蘇格蘭地區的分離主義勢力。前者帶來了３０多年的暴力和動下盪，而後者則以２０１４年蘇格蘭獨立公投為高潮，顯示了英國國家統一的脆弱。脫歐作為一個影響英國內政外交的全局性，事件，已觸及分離主義的敏感神經。目前，脫歐對《貝爾法版斯特協議》締造的北愛穩定局勢構成挑戰，而蘇格蘭民族黨出也在觀望和備戰兩手準備中積極謀劃第二次獨立公投。
脫歐作為影響英國憲政結構、經濟現狀、外交走向的全局性事件，也對英國範圍內的分離主義產生了連帶反應。公投結果在各地區的差異、脫歐對英國現狀的巨大改變及其前途的不確定性都刺激了英國國內的分離主義運動。通過梳理英國各地區分離主義發展情況，著重分析蘇格蘭第二次獨立公投前景以及脫歐對北愛爾蘭現狀的挑戰，本文試圖勾勒脫歐背景下英國分離主義的面貌，並對其發展前景做出判斷。
-
一英國各地區的分離主義現狀
-
英國面臨較為嚴峻的分離主義挑戰，英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾蘇士均存在一定程度的政治
民族主義。除了沒有放權議會的英格蘭之外，蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾斯均有主張該地區從英國分離的政黨，且這些政黨在放權後的地方政治中發揮重要作用。但這三個地區的分離主義現狀存較大差異。
蘇格蘭是三個地區中分離勢頭最突出的一個。主張蘇格蘭獨立的蘇格蘭民族黨從2007年起執掌蘇格蘭地方政府至今。儘管2017年６月的英國大選中蘇格蘭民族黨在蘇格蘭地區的席位有所減少，但其實力仍遠超蘇格蘭工黨載和蘇格蘭保守黨。蘇格蘭民調顯示，蘇格蘭人對「與英國分離」選項的支族持率也較高。蘇格蘭民族黨推動了首次獨立公投，脫歐後有意推動第二次獨立公投。
北愛爾蘭分離主義是自２０世紀７０年代以來北愛持續動盪的重要原因。北愛和平進程認可了該地區愛爾蘭民族主義者對北愛脫離英國、加入愛爾蘭共和國這一願望的合法性；《貝爾法斯特協議》（又稱《耶穌受難節協議》，下文統稱《貝爾法斯特協議》）確認了北愛地區聯合主義派與民族主義派權力共享的框架，為北愛帶來了和平。協議對北愛民意的描述至今仍適用——北愛大多數人希望北愛繼續留在英國，相當多一部分人希望愛爾蘭島統一。近年來，北愛的政治極化現象增多，脫歐也對北愛現狀造成挑戰。
威爾斯的分離主義基礎薄弱、發展勢頭不強。倡導威爾斯獨立的威爾斯民族黨在英國下院的４０個席位中占４位，在威爾斯地方議會６０個席位中占１０位，在該地區政治影響力次於秉行聯合主義的威爾斯工黨和威爾斯保守黨。英國脫歐對威爾斯也有刺激：2018年威爾斯民族黨首次承諾將在其執掌地區政府的第二個任期內推動威爾斯獨立公投，但考慮到威爾斯民族黨的支持率，威爾斯獨立公投仍是遙遠的未來。根據2018年３月ＩＣＭ公司的一份民調，威爾斯獨立的支持率僅為７％。
-
二脫歐刺激蘇格蘭謀劃二次獨立
-
公投２００８年以來，蘇格蘭獨立運動在蘇格蘭民族黨的推動下取得了突破性進展，推動了首次獨立公投。雖然反對獨立一派以５５∶４５的優勢獲勝，但蘇格蘭獨立的陰影並未消散。英國脫歐極大地刺激了在獨立公投後處於「冬眠」狀態的蘇格蘭獨立運動，為其製造了前所未有的機遇，使第二次獨立公投的選項重新回歸。
（一）英國脫歐成為「遊戲改變者」權
在蘇格蘭獨立公投中，５５∶４５這一幾近「對半開」的比率非但沒有終出結關於獨立的討論，反而對蘇格蘭公共輿論和選舉政治構成了持久的複雜影響，被很多民族主義者解讀為距獨立只有「一步之遙」。民意測驗顯示，蘇格蘭獨立的支持率在首次獨立公投後有所上升，獨立公投前支持率約為３０％，而2017～2018年支持率保持在４０％以上。在蘇格蘭各場選舉中，蘇格蘭民族黨也占絕對優勢。推動蘇格蘭獨立是蘇格蘭民族黨的核心綱領，該黨在蘇格蘭的主導地位說明民族主義政治在蘇格蘭牢固占據主流。
早在脫歐公投前，第二次獨立公投就逐漸進入蘇格蘭的政治話語。伴隨英國脫歐公投動員的開始，蘇格蘭也展開了關於二次獨立公投相關性和必要性的討論。蘇格蘭民族黨在地方議會競選綱領中明確指出，如果獨立公投的前提條件發生「巨大的實質變化」，如在違背蘇格蘭意願的情況下被迫脫離歐盟，蘇格蘭議會應當有權舉行第二次獨立公投。
英國脫歐公投結果是，６２％的蘇格蘭人支持英國留歐，比英國整體４８％的留歐比例高出１４個百分點。蘇格蘭首席大臣妮古拉·斯特金很快表達了要儘快推動蘇格蘭第二次獨立公投的意願，稱第二次獨立公投的選「回到了桌面上」，因為「巨大的實質性變化」已經發生。2017年３月，在英國正式啟動《里斯本條約》第五十條後，斯特金給特雷莎·梅寫信載請求在英國脫歐形勢明朗後、在脫歐正式生效前進行蘇格蘭獨立公投的授族權。然而，在2017年６月的英國大選中蘇格蘭民族黨失掉了２１個席位，迫使其重新考慮第二次獨立公投事宜。斯特金表示蘇格蘭政府不會立刻尋求提出獨立公投的立法，而是「保護蘇格蘭的利益影響脫歐談判」，「在英歐出談判接近尾聲脫歐的情況基本明確時，再向（蘇格蘭）議會提出我們的判斷，包括給人民對國家未來選擇機會的明確時間表」。
儘管當前第二次獨立公投沒有進入正式議程，但仍是蘇格蘭民族黨最重要的議題。在2017年１０月和2018年６月的蘇格蘭民族黨年會上，獨立公投都是最具熱度的議題。一些「重量級」人士的表態也說明了這一點。2017年１１月，前黨魁薩爾蒙德在採訪中表示「斯特金已做好準備，在英國脫歐後立刻推動蘇格蘭獨立公投」，同月，該黨兩位資深議員公開表態支持儘快舉行二次獨立公投；2018年６月，蘇格蘭民族黨英國下院領袖伊恩·布萊克福德表示，「蘇格蘭的獨立日很快就要到來」。
鑒於英國脫歐所處的不確定狀態，以及2017年英國大選結果傳遞的複雜民意信息，蘇格蘭民族黨目前在做「觀望」和「備戰」兩手準備。一方面等待脫歐過程中政治風向轉變，使蘇格蘭支持獨立的民意更加鞏固；另一方
面積極塑造有別於英國的脫歐政策，擴大與英國在歐洲政策上的差異。
在塑造脫歐政策上，蘇格蘭比北愛爾蘭、威爾斯積極得多。在英國尚未載公布脫歐大致目標，「硬脫歐」和「軟脫歐」的選擇尚不明了之時，蘇格蘭族就在《蘇格蘭在歐洲的地位》報告中明確了蘇格蘭的立場———優先目標是，「在歐盟中獨立」，次優目標是英國作為整體留在歐洲單一市場以及歐盟關版稅同盟。同時提出，如果英國離開歐洲單一市場，蘇格蘭要爭取「區別對待」，保留蘇格蘭在單一市場和關稅同盟的位置。2017年１月，蘇格蘭議會以優勢票數支持保護蘇格蘭在單一市場的位置，而且確認「為了保護蘇格蘭在單一市場中的地位，應當尋求在英國國內的不一樣選擇」。2018年１月，蘇格蘭政府發布新版報告《蘇格蘭在歐洲的地位：
人口、就業和投資》，進一步分析脫歐對蘇格蘭的影響。
同時，在英歐談判和脫歐國內立法問題上，蘇格蘭與英國中央政府展開了激烈博弈。脫歐進程啟動後，蘇格蘭方面多次指責英歐談判沒有尊重「蘇格蘭的聲音」、脫歐方案沒有「充分保護」蘇格蘭利益。2017年７月，斯特金與威爾斯領導人聯名寫信，指責《脫歐法案》是「赤裸裸的搶奪權力」；2018年２月，斯特金給特雷莎·梅的信中，指責英國中央政府在英歐談判中忽視地方政府意見，脫歐談判聯席部長委員會形同虛設；2018年３月，蘇格蘭議會通過《連續性法案》單方面保護下放權力；2018年５月，蘇格蘭議會投票反對英國議會「脫歐法案」。
近期，蘇格蘭民族黨加強了對第二次獨立公投的運籌。2018年５月，蘇格蘭可持續增長委員會發布蘇格蘭獨立的經濟報告，稱蘇格蘭將在獨立後十年內成為世界最成功的小國之一，且有針對性地回應了首次獨立公投受到的質疑。這份報告被解讀為蘇格蘭民族黨發起第二次獨立公投的「理論依，據」。在人事變動上也出現一些新動作。2018年６月的首席部長內閣改組版中，蘇格蘭民族黨「二把手」基斯·布朗被解除內閣職務，有媒體稱此舉獻目的在於使其專注獨立事務，是第二次獨立公投的「排兵布陣」。
（二）蘇格蘭獨立運動的內在動力和外在環境
２０世紀７０年代以來，蘇格蘭政治民族主義上升成為一個顯著現象。族主義政治起初處於蘇格蘭政治的邊緣，後逐漸發展成為蘇格蘭政治的
中心議題。主要表現有：民族主義政黨在蘇格蘭地方和英國全國選舉中席位上升，民眾對蘇格蘭認同的上升，以及民眾對蘇格蘭獨立選項的接受程度上升。對一個與英國其他地方聯合了３００多年的民族，蘇格蘭民族主義上升是一個非同尋常的現象。
1.蘇格蘭民族主義在「公民民族主義」旗幟下推動獨立目標
蘇格蘭民族來源於３００多年前的蘇格蘭封建王國，蘇格蘭的諸多民族特性也可以追溯至聯合以前。１７０７年《聯合法案》保留了蘇格蘭獨特的
教育、宗教和法律體系，蘇格蘭啟蒙運動以來諸多知識界名流以「發掘」蘇格蘭文化特質為己任。這些都讓現在的蘇格蘭擁有眾多引以為豪、可稱與英國其他地方相異的蘇格蘭特性。但今天意義上的蘇格蘭民族主義是近４０年發展的產物。蘇格蘭民族主義並不強調保存蘇格蘭獨特歷史
文化或建設蘇格蘭人的家園，而是宣揚「居住在蘇格蘭的人」將蘇格蘭「打造為一個更加公平、成功的社會」。獨立是推進「左翼」或社會民主主義政治議程的最有效路徑。
對照民族主義的二分法———公民民族主義與種族載民族主義，蘇格蘭屬於前者。公民民族主義主張民族族建立在公民身份之上，而不是血緣、種族或傳統化。相較於種族民族主義，公民民族主義往往與自由主義、開放、包容聯繫在一起。蘇格蘭民族主義主張以憲政的手段追求自治的目標。不管是出於出自我合法化的動機還是真摯的信仰，蘇格蘭民族黨一直宣稱其致力於公民民科族主義。蘇格蘭獨立公投設定的投票權基於居住權，所有在蘇格蘭居住的英國、愛爾蘭及其他歐盟公民都有權投票，這也從一個側面證明了蘇格蘭公民民族主義的特性。
2. 蘇格蘭民族主義始於「合法性危機」，長於地方放權
關於蘇格蘭民族主義運動興起的原因和動力，西方學界做了深入研究，提供了眾多理解角度。湯姆·奈恩和麥可·赫克特認為蘇格蘭民族主義是對資本主義工業化發展不平衡的必然回應。有的研究將蘇格蘭民族主義的上升與英國政府「合法性危機」及「聯合主義」的衰敗相聯繫，還有一些研究在全球化和歐洲一體化的背景下探究蘇格蘭民族主義上升的原因。
將這些解釋綜合起來看，蘇格蘭獨立運動的興起存在內部和外部兩個條件。從內部看，英國中央政府在蘇格蘭的政策失誤增強了蘇格蘭離心力；放權後蘇格蘭建立的政治平台進一步擴大離心力。從外部看，冷戰結束、全球化以及歐洲一體化降低了蘇格蘭獨立的成本，讓獨立選項變得可操作。內外條件共同作用，為蘇格蘭獨立運動創造了條件。
合法化是現代國家面臨的任務，政策失敗會侵蝕政權合法性。柴契爾夫人執政後，英國政府在蘇格蘭面臨合法性侵蝕的嚴重問題。一方面，新自由主義政策給蘇格蘭經濟帶來震盪，民眾的不滿增多。另一方面，英國最重要出的合法化工具———代議政治———在蘇格蘭出現了扭曲，保守黨在蘇格蘭的支科持率持續走低，卻仍能取得大選勝利。蓋爾納認為，只有在族群、宗教、文化等標記存在的條件下，不平等才會「僵化、擴大、清晰、有攻擊性」民族主義因此產生。正是由於蘇格蘭與英國存在地域、文化、族群的區別，政策失誤導致的合法性危機才轉化為離心力，促使民族主義者追求「地域上正義」的安排，即越來越多的自治甚至獨立。
蘇格蘭的地方治理體系放大了這種離心力，不斷強化著蘇格蘭獨立性。二戰以後，英國政府為了提高
管理蘇格蘭經濟事務的效率，向蘇格蘭事務部下放了眾多
行政職能。由於倫敦執政精英對「邊陲」事務缺乏興趣，蘇格蘭事務部享有很大的靈活餘地，讓蘇格蘭有「不一樣行事」的空間，如設計出與英國其他地區完全不同的基層政府體系。
英國放權進程開始後，蘇格蘭擁有更大制定「獨特」政策的空間。蘇格蘭議會雖然只在有限領域有立法權，但多是涉及經濟、社會、教育等與民生最相關的領域。通過實施與英國不同的稅收、教育政策，蘇格蘭塑造了社會民主主義的形象，使蘇格蘭向具備獨特政治和價值觀的「政權原型」過渡。可以說，近幾十年來蘇格蘭已經被建構成一個獨特的社會和政治空間。戴維·麥克隆認為，蘇格蘭實際並不需要與英國在經濟、社會結構和政治價值上不一樣就可以存在。
3. 蘇格蘭民族主義興起得益於有利的外部環境
外部因素對蘇格蘭獨立運動的活躍創造了適宜的環境。隨著兩極格局的版終結，自由秩序「大獲全勝」，歐洲小國的安全環境得到極大改善。在全球資本主義發展的新一輪高潮中，只要在國際分工中占據有利位置，小國可以通過打造獨特競爭力進而獲得成功。特別是北歐出現的「繁榮之弧」為蘇格蘭提供了可資借鑑的樣板，民族主義者認為憑藉蘇格蘭的自然稟賦和工業基礎，完全可以加入北歐俱樂部。
歐洲一體化為蘇格蘭民族主義提供了多重幫助。超國家融合和歐盟範圍內對輔助性原則的承諾導致了政治權威和功能體系的重新調整，為次國家角色行為提供了空間。歐洲一體化也幫助蘇格蘭民族主義淡化分離主義的負面色彩。蘇格蘭民族主義雖然追求蘇格蘭民族國家的目標，但同意在歐盟的框架內分享主權，這種「後主權時代的主權國家」目標一定程度上弱化了其分離主義的形象，塑造了一個新式的「後現代」民族主義模式。
歐洲一體化也為獨立後的蘇格蘭提供外在支持系統，即蘇格蘭需要的市場、財政支持和外交平台。長期以來，說服民眾相信獨立後蘇格蘭具有獨自生存的能力一直是蘇格蘭民族主義者最重要的工作。將蘇格蘭未來鑲嵌在歐洲一體化的框架中，不僅將確保獨立後蘇格蘭作為一個小國獲得大市場和財政支持，而且還給蘇格蘭提供參與歐洲乃至全球政治的平台，能夠抵消脫離英國可能帶來的經濟動盪和國際話語權下降的風險。
如前文所述，蘇格蘭局勢的發展已初步證明脫歐將成為影響蘇格蘭分離運動未來發展的重要變量。脫歐確實將對蘇格蘭社會、經濟造成一定衝擊。然而，相較於脫歐對英國的全國性影響，脫歐對蘇格蘭的影響並不突出。這使得蘇格蘭民族主義者視脫歐為重大機遇，追求獨立的目標。當前的形勢表出明，脫歐已經觸發了蘇格蘭民族黨的政治衝動。
（三）脫歐對蘇格蘭分離主義的影響
從短期看，脫歐已經被蘇格蘭民族主義者視為另一次重大機遇。從長期看，脫歐也將從內部和外部兩個方面對蘇格蘭獨立運動產生影響。
脫歐增大了蘇格蘭的離心力。脫歐公投中蘇格蘭在歐盟問題上的不同選擇可被視作蘇格蘭獨特性的另一證據。英國脫歐公投背後的民粹主義、反移民暗流也被蘇格蘭視為與其「開放、包容」等價值觀不符的證據。脫歐觸動了英國中央政府和蘇格蘭地方權能蛋糕的切分，觸及民族主義者的核心利益。蘇格蘭民族主義者一直致力於擴大權能，將放權領域視為塑造獨特政策的「領土」，很難心平氣和地接受權能的逆向流動。
英國政府處理脫歐的方式可能重現「民主赤字」。英國政府始終強調脫歐公投決定是全國性的，但自上而下的強推方式雖在短時間內有助於保證脫歐進程的效率，但長期看很容易製造與２０世紀８０年代類似的局面，即給格蘭強加一個不受歡迎且對蘇格蘭有嚴重影響的政策，再次製造英國中央政府的合法性危機。但與２０世紀８０年代不一樣的是，現在的蘇格蘭擁有運用獨立公投這一手段的權利來對抗這一合法性危機。
從外部看，脫歐對蘇格蘭獨立運動的影響更為複雜。如前文所述，歐洲一體化對蘇格蘭民族主義的意識形態和獨立戰略均有重要意義。自２０世紀８０年代蘇格蘭民族主義者放棄疑歐主義，開始戰略性地利用歐洲一體化推行自己獨立的主張後，歐洲就成為蘇格蘭獨立運動最重要的外部因素。
英國脫歐可能減小蘇格蘭「入歐」阻力，緩和蘇格蘭獨立的外部環境。在蘇格蘭首次獨立公投的大討論中，歐盟已經是重要議題之一。以蘇格蘭民族黨為代表的獨立派宣稱獨立的蘇格蘭能很快加入歐盟，而反對者則明示和暗示蘇格蘭加入歐盟困難很大，時任歐盟委員會主席巴羅佐的觀點和西班牙政府官員的表態就被反對獨立一派廣泛引用。歐盟對蘇格蘭入盟前景的表態也在影響辯論走向中起到了重要作用。
儘管歐盟稱成員國內部分離勢力屬內政，不應干涉，但蘇格蘭獨立公投獻中歐盟官員「透露」式的表態及對加泰羅尼亞獨立公投的態度均表明，歐會盟有明顯的傾向性，即不樂見成員國內部分裂。在英國不再是成員國且蘇格蘭表達了明確親歐意願的情況下，歐盟對蘇格蘭獨立的態度將產生微妙變化。英國脫歐公投後，西班牙就降低了對獨立的蘇格蘭加入歐盟的反對調門。脫歐後的蘇格蘭獨立運動即便無法獲得歐盟支持，歐盟反對信號減弱對蘇格蘭民族主義者也是極大的幫助。
然而，英國脫歐也使蘇格蘭獨立戰略設計出現重大缺陷，給蘇格蘭民族主義者帶來重大挑戰。根據２０１４年蘇格蘭獨立白皮書，獨立後的蘇格蘭希望部分保留現狀，如使用英鎊、英蘇人員自由往來、不出現「硬邊界」等，同時加入歐盟或者歐洲自由貿易區。這一設計體現了蘇格蘭渴望獲得英國和歐盟提供的雙層保護殼。英國脫歐使得這一戰略不再具有可操作性，蘇格蘭獨立戰略面對難題，即必須在歐盟和英國之間做出非此即彼的選擇。
儘管在脫歐公投中，相較於英國其他地區蘇格蘭展現出了鮮明的「親歐」特性，但親歐並不是蘇格蘭本質屬性，而是幾代蘇格蘭聯合主義和族主義政治家出於不同目的努力構建的結果。蘇格蘭與英國其他地區一樣受全英範圍疑歐媒體的輻射，在蘇格蘭以漁業為代表的一些產業長期敵視歐盟政策。2017年的一份民意測驗顯示，從2015年到2016年間蘇格蘭支持英國脫歐的比例增長了８個百分點。當蘇格蘭獨立意味著「歐盟替代英國」而不是「兩者兼有」時，蘇格蘭獨立的成本將大大提高，也將增加蘇格蘭民族主義者的工作難度。
-
三脫歐挑戰北愛脆弱的穩定
-
脫歐對北愛影響巨大。從經濟上看，北愛地區是英國經濟發展水平較為落後的地區，抵禦經濟衝擊的能力弱。2018年初據英國政府估計，英國如果以「歐洲自由貿易區模式」「自貿協定模式」「無協議模式」離開歐盟，北愛經濟增速將分別下降2.5％、８％、12％，在四個地區中受衝擊最大。而脫歐也對北愛政治現狀構成巨大挑戰。
（一）脫歐前北愛脆弱的政治穩定
受益於《貝爾法斯特協議》，北愛維持了近２０年的穩定。《貝爾法斯特協議》設計複雜，包括北愛兩大社區、北愛與愛爾蘭共和國（「南北」）、愛爾蘭共和國與英國（「東西」）合作的三個支柱，主要原則包括：「權力共享」，即北愛兩大社區在行政和立法機構共享治理權力；「雙重認可」，即認可部分人希望北愛加入愛爾蘭共和國的合法性，也認可大部分人仍希望北愛留在英國的現狀；「互相讓步」，即愛爾蘭共和國在憲法中修改對北愛的主權要求，英國中央政府承諾在一定條件下賦予北愛公投機會；「內部改革」，即改革北愛司法和安全體系，賦予兩社區平等權利。正是這一設計複雜的協議結束了北愛持續３０年的暴力活動，在英國和愛爾蘭的共同監護下，北愛的民族主義者和聯合主義者攜手管理這一地區。
然而，「權力共享」原則執行起來困難重重。在2000～2007年，由於北愛地方議會多次中止，英國政府先後四次對北愛實行「直接統治」，最後一次長達５年。在2007～2016年北愛地方放權機構雖未中斷，但由於兩派在司法、警務及歷史問題上分歧不斷，執政期間抵制、僵持、對抗層出不出窮，暴露權力共享的脆弱。不難看出，這一原則的執行很大程度上依賴雙方科的政治意願。這一意願一旦遭到侵蝕，協議將無法保證北愛政治的穩定。
此外，在《貝爾法斯特協議》生效２０年後，北愛社會仍然高度分裂。天主教的愛爾蘭民族主義者與新教的聯合主義者兩大社區生活場所、教育場所高度隔絕，分裂線明顯。兩個社區的國家認同截然不同——民族主義者將愛爾蘭共和國作為「祖國」，而聯合主義者則竭力保全北愛在英國的地位。北愛社會分裂在政治上也有表現。近十年來，民族主義和聯合主義兩大陣營中的溫和派勢力都大為削弱，社會民主工黨及北愛爾蘭統一黨被更極端和強硬的新芬黨和民主統一黨取代，分別成為兩大陣營的政治代表。
這條社會分裂線也與脫歐立場分隔線重合。新芬黨和社會民主工黨均認為歐盟拉近了北愛與愛爾蘭共和國的距離，重視歐盟對北愛的經濟援助。而北愛爾蘭統一黨和民主統一黨的立場有差距。北愛爾蘭統一黨歷史上也持疑歐立場，但強調脫歐風險因而主張留歐，但民主統一黨長期反對歐盟，認歐盟損害英國主權。脫歐公投前，多項民調顯示愛爾蘭民族主義者大多（74％）反對脫歐，而聯合主義者大多（63.6％）支持脫歐。
在脫歐公投前的北愛辯論中，脫歐對北愛的巨大風險已經受到各方重視。民族主義者強調脫歐對北愛和平與穩定造成的風險，包括美國前總統柯林頓、英國前首相梅傑、愛爾蘭前總理埃亨等均表達了相同擔憂，認為脫歐將不可避免地改變北愛和平安排的環境和條件，而時任英國首相卡梅倫更是將北愛邊界問題提出來，強調脫歐對北愛現狀的改變。
（二）脫歐對北愛爾蘭現狀的衝擊
脫歐公投結果印證了北愛民族主義者和聯合主義者在脫歐問題上的分，歧。北愛地區整體以５５％的比例支持英國留在歐盟，尤其是愛爾蘭裔天主版教徒和愛爾蘭民族主義者明顯支持留歐，８５％的北愛天主教徒支持留歐，只有４０％的新教徒支持留歐。８４％的新芬支持者、９５％的社會民主工黨選民在脫歐公投中支持留歐，７５％的民主統一黨支持者支持脫歐。
2017年６月英國大選後，北愛民主統一黨成為支撐保守黨少數政府的關鍵因素，給北愛政治帶來更為複雜的影響。一方面，民主統一黨竭力阻攔北愛成為英國國內「特殊存在」，脫歐進程中北愛問題的重要性、敏感性進一步增大，特雷莎·梅政府在北愛問題上騰挪空間縮小。北愛爾蘭問題、脫歐進程、保守黨政府穩定已形成危險的「連環扣」。另一方面，保守黨與民主統一黨的結盟損害了英國中央政府在北愛政治分歧中扮演「公正的調停人」的可信度，無益於英國中央政府在調和北愛政治中發揮積極作用。
新芬黨有意利用脫歐推動公投。脫歐公投後，新芬黨就開始表達「爾蘭統一」公投的要求，時任北愛副首席大臣馬丁·麥吉尼斯和時任愛爾蘭新芬黨領袖格里·亞當斯均表達了這一願望。2018年２月，接替亞當斯的愛爾蘭新芬黨的新任主席瑪麗·麥克唐納也在黨代表大會上表示要致力推動愛爾蘭統一，2018年４月，愛爾蘭新芬黨副主席、北愛爾蘭新芬黨領袖載米歇爾·奧尼爾更提出具體的時間表，要在五年內推動統一公投。
北愛「權力共享」的政治氛圍明顯惡化，自治機構持續癱瘓。2017年１月，北愛副首席大臣新芬黨馬丁·麥金尼斯辭職，觸發北愛地區重新選權舉，選舉結果依然維持民主統一黨和新芬黨分別為第一和第二大黨的局面。出為恢復北愛地方行政機構，自2017年下半年開始，雙方在英國政府的斡旋下進行了數次談判，均因分歧過大、不願妥協而失敗。2018年２月，特雷莎·梅和愛爾蘭總理利奧·瓦拉德卡先後來到北愛爾蘭，試圖推動北愛談判取得進展，然而談判再度失敗，恢復北愛自治機構希望渺茫。北愛政治僵局反映出北愛政治極化加劇，歷史仇怨仍未消除，但更重要的是脫歐帶來的巨大刺激。民主統一黨指責新芬黨利用脫歐推動北愛分離，已放棄權力共享；而新芬黨則指責民主統一黨利用其在英國下院支撐保守黨的關鍵地位挾以自重，不願在兩黨談判中做出必要讓步。
脫歐給《貝爾法斯特協議》帶來現實挑戰。脫歐並未改變《貝爾法斯特協議》賦予北愛的特殊憲法框架，但對具體執行提出了挑戰，特別是北愛與愛爾蘭共和國的「南北」合作。「南北」合作得益於英國與愛爾蘭共享的歐盟監管框架和治理機構。英國下院北愛事務委員會認為，英國在關鍵政策領域與歐盟「偏離」程度將決定挑戰的大小。與此相關的另一問題就是英國和愛爾蘭「硬邊界」問題。各方均認可，基於愛爾蘭歷史及北愛衝突的記憶，邊界有獨特的政治重要性和敏感性，英愛無形邊界被視為北愛和平進程最實在的表現，英國脫歐要避免「硬邊界」。
從目前看，英國與歐盟均對維護《貝爾法斯特協議》，避免「硬邊界」做出了政治承諾，但雙方未就實現目標的具體舉措達成一致。2017年１２月英歐就第一階段談判達成的《共同報告》對避免「硬邊界」提供了三種不，同解決方案：（一）在英國與歐盟整體關係框架中解決；（二）英國提出特版定措施；（三）英國與歐盟內部市場及關稅同盟規則保持「完全一致」。獻然而，《共同報告》列出的三個
方案只是給談判放行，使英歐談判得以進入會第二階段，並未解決英歐在這一問題上的分歧。2018年２月，歐委會發布了英國退出歐盟條約草案，其中《愛爾蘭／北愛爾蘭議定書》勾勒出歐盟對方案三的理解，遭到英國強烈反對。而目前為止，英國政府提出的方案也被歐盟斥為「天方夜譚」。如何避免「硬邊界」已成為脫歐談判的難點，仍有待英歐雙方調整立場，通過談判來解決。
（三）北愛發展趨勢
脫歐對北愛的挑戰不容小覷。歐盟在心理、物質層面促進了北愛的平和穩定局面，為北愛的和平和穩定提供了重要政治背景。歐盟淡化了主權概念，鼓勵北愛衝突兩派以及英國與愛爾蘭放下分歧、著手合作。北愛兩派均利用了歐盟這一域外因素說服支持者接受《貝爾法斯特協議》。此外，歐盟通過多項結構與投資計劃及「ＰＥＡＣＥ」和「ＩＮＴＥＲＲＥＧ」等鼓勵「東西」跨境合作的項目，為北愛和平和發展提供了重要的資金支持。然而，《貝爾法斯特協議》確立的合作機制離不開北愛對立雙方的相互信任和妥協。在這一點上，英國脫歐的負面效應已經顯現。脫歐對北愛政治造成的不確定性已損耗了北愛兩陣營的互信，這將對北愛爾蘭穩定構成最大挑戰。
但是，北愛地區由分離主義引發的安全風險並未上升。近十年來，儘管載襲擊案件偶有發生，由分離主義引起的有組織恐怖活動風險已經顯著下降。族英國軍情五處的一份報告顯示，儘管愛爾蘭共和軍臨時派、愛爾蘭國民解放，軍等準軍事組織仍存在，但已失去發動恐怖襲擊的能力和計劃，並向犯罪集團轉變。北愛和平進程使北愛分離主義勢力放棄用非法的暴力手段轉而採用和平的政治手段實現分離目標。從這個意義上看，北愛分離主義特徵將與蘇格蘭分離主義更加相似。
從現實條件看，北愛距離重開「統一公投」仍然遙遠。首先，《貝爾法斯特協議》對公投的規定有利於維護聯合。協議規定，只有北愛事務大臣在認為「投票的多數人希望北愛脫離英國、加入愛爾蘭共和國」時才有權召集而舉行公投。換言之，舉行公投的決定權在英國政府手中，這與蘇格蘭的情況有顯著差別。其次，雖然愛爾蘭和北愛各方均認為北愛長期人口趨勢有利於愛爾蘭島最終實現統一，但各方均認為「統一公投」仍是遙遠的未來。愛爾蘭現任總理、統一黨領袖利奧·瓦拉德卡明確表示「在目前時刻舉行公投是一個壞主意」。愛爾蘭前總理伯蒂·亨也認為「統一公投對維持北愛和平無益」。愛爾蘭共和黨雖在英國脫歐公投後提出了加強與北愛聯繫的「十二點計劃」，但也強調「愛爾蘭統一」仍是遙遠目標。
-
四未來前景
-
目前，脫歐已經觸發了蘇格蘭分離主義的政治衝動。儘管第二次獨立公投沒有正式提上日程，但蘇格蘭民族黨仍在積極謀劃。本屆蘇格蘭議會任期至２０２１年結束，與英國脫歐過渡期結束時間重合，蘇格蘭民黨仍有充足時間觀望等待，權衡是否在脫歐過渡期結束前拋出第二次獨立公投。
脫歐無疑將為蘇格蘭民族主義者創造機遇。對蘇格蘭選民來說，獨立否早已不是情感牽絆而是利弊權衡，蘇格蘭民族主義者的主要工作就是證明蘇格蘭獨立的收益大於成本。英國經濟前景的不確定性以及內政的混亂局面出均可為蘇格蘭民族主義者所用，證明蘇格蘭獨立的必要性。
然而，蘇格蘭民族黨借脫歐契機推動獨立公投也面臨巨大挑戰。首先，民意尚未接受脫歐與獨立之間的邏輯聯繫。蘇格蘭民族黨「脫英留歐」戰略雖有一定民意基礎，但自2017年以來獨立支持率未見明顯上升，表明當前該黨仍未將反對脫歐的民意轉化為支持獨立的勢頭。其次，蘇格蘭之前「在歐盟中獨立」的戰略設計依託英國是歐盟成員國這一先決條件，通過歐盟與英國中央政府同時保持「特殊關係」，縮小蘇格蘭獨立的成本。但英國脫歐將使這一設計不再現實，增加了民族主義者的工作難度。
脫歐造成的不確定性威脅北愛政治穩定。脫歐也對北愛經濟前景、「南北」合作現狀的維持帶來了現實挑戰，加劇了北愛政治極化。分離義者有意推動公投，兩派合作氛圍明顯惡化。但脫歐並非是決定北愛分離主義的關鍵因素。北愛的分離主義運動已實現從暴力方式到和平手段的「範式轉移」，《貝爾法斯特協議》確立的北愛治理框架未受根本撼動，北愛未來地位改變條件並未生成。北愛分離主義的未來仍在協議的控制範圍內。
總體來看，英國分離主義挑戰不容忽視。這與英國國家構建的歷史、憲政體制的特殊性有關，也反映出地方放權的負面效應——「初心」在於糾正治理的民主赤字卻為分離主義者提供平台。這些原因使得英國在應對脫歐這類國內重大挑戰時極易「腹背受敵」，受到分離主義的夾擊。分離主義已成為一個不應被低估的英國國內政治風險，維護國家統一將是英國面臨的長期任務。
原文網址：
https://kknews.cc/world/524gkz6.html
