□本刊记者 杨 军
当中国经济这架大车在历史的快车道中隆隆向前的时候，智者早已预见到问题会随发展而来，于是，一切以经济建设为中心开始向以人为本转向。
但是，当一个庞然大物高速行驶的时候，它的惯性可能超乎所有人的想象。2006年，和谐社会被演绎得淋漓尽致，经济发展带来的问题也以日益激烈的冲突出现在人们面前，中央和地方的矛盾渐渐浮出水面。而在中央和地方的博弈中，第三方也就是民众的利益似乎被忽视了。
矛盾升级
在中国，中央和地方的矛盾由来以久，中央的权力收收放放，但似乎永远走不出“一乱就收，一收就死，一死就放，一放就乱”的怪圈。某种意义上说，中国改革开放之初就是一个放权的过程，但是，随着中央权力的逐渐下放，中央对地方的控制力日益下降。1994年开始的分税制改革，是中央和地方关系的重要分水岭，实行分税制的初衷，就是把财力集中到中央，此前，中国的财政收入，中央占30%，地方拿70%，推行中央和地方财政分税制后，是中央拿70%，地方占30%，在分税制实施后的当年，中央财政收入占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%，中央对全国的宏观调控能力空前加强。
但是，埋下的一个隐患是，财权上移了，事权却逐渐下移，也就是说地方的财政收入减少超过50%，但是要做的事情并没有少甚至更多，地方财政紧张必然紧随而至。而在当时以经济为标杆衡量干部政绩和地方发展程度的情况下，地方政府往往会想方设法增加财政收入。在这种情况下，对地方利益有损的中央政令有时被打折扣也就不足为奇了。
更大的后果是地方保护主义的兴起。市场地方保护主义、执法地方保护主义甚至司法地方保护主义的盛行，不仅损害了统一法治和统一市场，而且变相削弱了中央的调控能力，中央政策的制定和执行过程中都或多或少遇到了来自地方的阻力。不听中央的话才能获得经济增长的利益，这似乎已经成了地方政府中的一个普遍现象。中央的权威遭受软抵抗，甚至是正面挑衅、挑战，官商勾结、官煤勾结等等已屡见不鲜。
去年，国务院明示“9·22官煤撤资大限”，但一些地方官员发誓“宁不当官，也不撤资”。2006年11月25日发生瓦斯爆炸事故的云南省曲靖市富源县昌源煤矿，居然是已经被煤矿监察局和云南省人民政府发布公告予以关闭的矿井，这个被上级明令关停的矿井，被地方政府以“置换”的名义保留下来。当然，不排除里面有官员个人腐败的因素，但地方政府对财政收入的考虑也是重要原因之一。
在作为最大利益资源的土地问题上，地方政府更是我行我素。按规定，中央对土地进行五级制管理，从国务院、国土资源部、省土地厅、市土地局到县土地局，各司其职。但因为之前土地出让金并不纳入财政预算体系，而是进入了地方政府的小金库，所以地方政府对出让土地热情高涨，经常集土地规划、审批、出让金收取等权力于一身，置国务院和国土资源部的政令于不顾。国土资源部的调查发现，一些城市的违法用地在60％左右，有的甚至达90％以上。国务院发展研究中心的调查表明，土地出让金已占地方财政预算外收入的60%以上。房地产交易的有关税费也可以进入地方财政，因此，尽管中央为调控房地产从“国八条”到“国六条”以及15条细则，政令层出，却效果不彰。
教育部原副部长张保庆曾感慨：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。”宏观调控历经两年多，政策不断出台，但效果永远不佳，甚至出现了“越调控经济越升温”的情况，房价依然上涨，固定投资增长速度依然惊人。在2006年的宏观调控中，中央与地方的矛盾和分歧被提到了前所未有的高度。
中央调控
当政令不通到可能出不了中南海，中央收权调控是必然的。2006年的诸多迹象显示，中央开始把地方的“人、财、物”等权限收回。
中央希望强化调控，重中之重当属紧缩地根，近半年以来，中央的多个举措都是围绕土地来进行的。
1994年分税制留了一个“小口”，土地出让金归地方政府，给当前的房地产市场过度活跃埋下伏笔。国务院总理温家宝在7月5日召开的国务院常务会议上指出，要抓紧研究将土地出让收入纳入预算管理的具体措施。此后，国务院常务会议再度强调，必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控。9月5日，新华社受权全文播发《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，通知中明确提出“将土地出让收入全额纳入地方预算，缴入国库，实行收支两条线管理”。至此，地方政府卖地所得被彻底从地方小金库中剥离。
在对土地的控制中，中央同时发力的还有进行垂直管理。11月21日，国家土地督察上海局一个高规格的四人筹备小组悄然成立，挂牌应该是指日可待。上海局督察范围除了上海，还涵盖了浙江、福建两省及宁波、厦门两个计划单列市。此前的7月，国务院正式决定建立国家土地督察制度，在全国设立9个国家土地督察局，由中央财政划拨经费。上海局的筹备意味着中央已经开始行动。显然，打破行政区划、不受地方掣肘的土地督察局对地方政府买卖土地的冲动有着极强的制约力。据悉，年底之前，九大土地督察局都将组建完毕。
不仅仅是在土地问题上，在很多部门，垂直管理正悄悄走近。国家环保总局在华东、华南、西北、西南、东北等组建了5个环境保护督察中心，连同上海、广东、四川、北方、东北、西北等6个核辐射安全监督站，一共11个环保单位的执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理，以减少地方对环保执法的干扰。
几乎同时，建设部正式启动了城市规划督察试点，南京、杭州、郑州、西安、昆明、桂林6座城市迎来了来自建设部的首批城市规划督察员。
9月，国家发改委、国土资源部、国家环保总局等8个部委组成的督察组分赴12个省区清查“亿元项目”。
2006年初，原属各省、自治区、直辖市的三大调查队和新疆生产建设兵团社会经济调查队，合并成为国家统计局各地方调查总队，国家统计局新任局长谢伏瞻表示，实现统计的垂直管理是保证统计质量的重要举措。
几乎所有重要的执法部门，都已经或正在讨论从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。地方政府的权力在削弱。垂直管理还意味着，地方政府丧失了对一些部门官员任免的权力，这增加了地方不顾中央政令而我行我素的难度。拿污染企业来说，如果环保部门完全实行垂直管理，地方政府将不可能再命令当地环保局长批准污染超标企业上马。
谁来买单
当地方和中央两级政府耽于博弈，一个不争的事实是，改革开放28年以来，国家财政收入在以几何级数增长，但百姓的幸福程度并没有同比提升。近年来，百姓在生活水平大幅提高的同时，也面临医疗、住房、教育等重压。很大程度上，这是百姓在为中央和地方的博弈买单。
医疗和教育原本属公共财政范围，但是地方财力不足，影响自身利益的（如削减地方公务员工资、撤并一些机构等）不愿实施，最好的办法就是把一部分本来属于公共财政范围之内的责任也抛给社会，于是医疗过度市场化，教育产业化也甚嚣尘上。某种程度上，等于是公众联合承担了部分本应由财政负担的成本。“辛辛苦苦20年，一病回到解放前”的事情已不稀奇，寒窗十几载，考上大学却上不起的事情更常见。这种公用事业的过度市场化，已蔓延到自来水、煤气等领域，很多地方政府将城市供水设施一卖了之，政府获得转让资金，而民营化后水费上涨则完全不给补贴，要百姓买单。
地方政府的卖地冲动更是给一些百姓带来了灾难性的后果，地方政府通过征地，以每市亩几万元的低价，将土地从农民手中拿走，通过拍卖等方式出让，地价上升几十、几百倍以上，在地方政府和房地产企业的联手之下，房价以令人目眩的速度上涨，别说普通百姓，连高级白领都开始为房子发愁，为了有个自己的小窝成了“房奴”一族。以至有人认为这个时代是政府、银行、房地产企业开着收割机，“割”城市居民的草。
在地方对中央的软抵抗中，多少该关闭的矿井没有关闭，该整顿的煤矿没有整顿，民众为此付出的则是生命的代价。远的不说，仅入冬以来，各种矿难之密集就令人心惊——11月25日，黑龙江鸡西市远华煤矿发生瓦斯爆炸，造成21人 死亡，6人下落不明；同一天，云南省富源县昌源煤矿发生瓦斯爆炸，造成32人死亡；11月26日，山西临汾市芦苇滩煤矿发生瓦斯爆炸，造成24人死亡。
随着土地出让金纳入财政预算和土地督察局的成立，土地问题似乎将得到解决。但随着各部门垂直管理的盛行，人们又瞥见了新问题的影子：曾经困扰中国的条块分割会不会卷土重来？百姓会不会又面临多头管理和交叉管理？更重要的是，这样的收权，只能约束地方政府不为“害”，而无法促使地方政府为百姓服务。中央和地方的博弈，只能是玩翘翘板的游戏，一方高了另一方就低下去，高高低低无穷尽。只有中央政府、地方政府和民众三方加起来，才能构成一个稳定的三角。这些年，有一个词人们并不陌生，那就是“与民争利”，当政府部门在与民争利，当民众在负担更多的改革成本，那说明我们的改革还远没有到位。社会转型期确实会有很多混乱，改革是需要付出代价的，但很多时候，百姓应该承担的改革成本，并不一定像现实中这么高昂。
建立土地、环保督察制度，在重构中央与地方政府关系方面作出了有意义的尝试。但是，中央政府似乎不应将主要精力用于直接监督地方政府，更重要的是探寻新的央地关系，如何让中央和地方联合起来更好地为百姓谋利益。南风窗
