历史上的“自治”
清末署名“攻法子”者云：“地方自治之在中国，盖可谓中国固有之事实矣。西人某有言曰：‘世界各国，地方自治最而最发达者，惟英国与中国。’其言盖实有所见。惜吾国民日循其当然而不自知，故无进步之望也。”31后来有些人也喜欢说：“地方自治，我国自古有之。”考之文献，《三国志·魏志·毛玠传》中就有“自治”一词的记载：“太祖叹曰：用人如此，使天下人自治，吾复何为哉！”但是，曹操所谓的“自治”，与现代意义上的自治不是一个概念。前者的“治”只是治事、办理之谓，后者的“治”则是统治、自主的意思。
《简明不列颠百科全书》把“地方自治”解释为“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权”。罗马帝国时期，欧洲就有自治城市。在公元二世纪，罗马帝国的“每一个城市都有它自己的地方自治，都有它本地的‘政治’生活，都有它自己所要解决的社会问题。在所有城市之上，有一个强有力的中央政府，它执掌国家大事－－外交、军事、国家财政。”罗马帝国的中央政府真正完全控制的是罗马这个城市，其君主在法律上只是首府罗马城的最高长官。显然，这种自治性政治关系在中国历史上很难找到。32“地方自治是一种地方民主制度，我国在民国以前，数千年来一直是君主专制，从未实施过民主制度，何来地方民主制度？无地方民主，何来地方自治之可言？”33把地方自治用于中国历史的诠释，是在扩展意义上使用这个概念，或者指的是地方自立，或者指的是地方绅治。
薄庆玖说：地方自治系“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理各该区域内公共事务的一种政治制度”。地方自立（或地方自主）则不然，虽也是由地方之人处理地方之事，但却未必依照国家法令，更不受国家监督，因此地方自立实际上就是地方割据。割据者既不受中央的拘束，也无视地方民意，因为通常他们都是一些军阀或者官僚。他们或者在割据前系由政府任命，割据后则不再接受中央号令，或者干脆自立为王。34表面上一统天下实际上地方自立以及完全分裂的局面占据了中国的大部分历史，据葛剑雄研究，如果以历史上中国最大的疆域为范围，统一的时间是81年；如果把基本恢复前代的疆域、维持中原地区的和平安定作为标准，统一的时间是950年（其中有若干年，严格说是不能算统一的，如东汉的中期、明崇祯后期等）。如果以秦始皇灭六国的公元前221年至清亡的1911年为计算阶段，第一标准的统一时间占总数的百分之四，第二标准的统一时间占总数的百分之四十五。如果从有比较确切纪年的西周共和（公元前811年）算起，前者约占百分之三，后者约占百分之三十五。35
地方绅权，不过是朝廷利用乡绅或长老统治人民的一种方法，纵然其中含有若干地方自治的意味，本质上还是辅助官治不足的专制工具，“说到底，乡绅不过是官僚的辅助者、代理人而已”。36在官府与乡民之间，乡绅在大多数情况下都站在前者一方，这是由乡绅阶层的社会性质所决定的。乡绅的资格、地位、待遇完全是朝廷所赐予，他们与地方官或者曾为同僚、同年，或者有师生、亲戚之谊，人际关系和社会心理上都是非常接近的。所以，与其认为传统乡土社会是“乡绅统治格局”，不如说是“官绅共治格局”。地方官员侧重于司法、治安等强制性功能，乡绅侧重于正统意识形态的教化性功能，至于物质利益控制诸如社仓、社学等，则往往采取官绅携手、官督绅办的方式。
实行地方自治的三次契机
自现代地方自治的理念从西方传入中土后，在20世纪上半叶出现过三次实行地方自治的契机。第一次是清末民初，第二次是1910年代末至1920年代初，第三次是1940年代中期。
清末的维新志士和革命党人都积极鼓吹实行地方自治乃至联邦制。康有为、粱启超、谭嗣同等在开展维新变法活动的过程中，曾提出并实践过地方自治方案。粱启超在《戊戌政变记》中说，当时他们在湖南，“专以提倡实学，唤起士论，完成地方自治政体为主义”。他们所办的南学会是“全省新政之命脉，虽名为学会，实为地方议会之规模”。37他在《新民说》“论自治”中说：“凡善良之政体，未有不从自治来也”，“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务”。革命党人的《中国旬报》也曾刊文说：“欲救中国之亡，宜行分治”，这种办法“乃本于封建主义，参以泰西地方自治之制，统古今而酌筹之，为救时之良策”。革命党的机关报《民报》第四号载有《民生主义与中国革命之前途》一文，其中则说：“共和政治也，联邦政体也，非吾党日以为建设新中国无上之宗旨乎？使吾党之目的而达，则中国之政体，将变为法国之共和，美国之联邦”。
20世纪初年，中国舆论界出现了宣传地方自治的高潮。在日本出版的维新派、革命派和留学生刊物登载了许多提倡地方自治的言论，上海的商务印书馆等出版了大批有关地方自治的译著，商务印书馆的《东方杂志》以及其它一些国内报刊也刊登或转载了不少有关的文章。在民间舆论推动下，出使法国大臣孙宝琦、刑部左待郎沈家本以及受清廷委派出洋考察政治的五大臣等先后上书，主张实行地方自治。众多朝臣大吏的恳请呼求，当然不能不引起最高决策层的重视，1906年11月，清廷上谕由军机大臣奕劻与各省督抚筹议实施地方自治的预备措施，次年9月正式谕令民政部“妥拟自治章程，请旨饬下各省督抚，择地依次试办”。到1908年，清政府颁布宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施作出了规划：第一年颁布《城镇乡地方自治章程》；第二年筹办城镇乡的地方自治，并颁布《厅州县地方自治章程》；第三至五年筹办续办各地地方自治；第六年城镇乡一律完成；第七年厅州县一律完成。381909年1月，清政府正式颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》。民国初年，各地继续推行地方自治，并进而要求把自治范围扩大到省。袁世凯独揽政权后，借口各地自治机关“良莠不齐”、“妨碍行政”，于1914年2月3日下令停办各级地方自治。20世纪中国地方自治的第一幕就此落幕。
反对袁世凯独裁的人士随即提出了联邦制的主张。戴季陶（戴传贤）在中华革命党机关刊物《民国杂志》连续发表《中华民国与联邦组织》、《对拙著〈中华民国与联邦组织〉之答问》二文，指出：吾人主张中华民国非组织为联邦不可者，有二前提，则统一中国与发达中国是也；若行联邦制度，中央与地方既无冲突之忧，于是专制与革命之两大病根俱绝矣；然后能图民族之融和，然后能图未开发地之发展，然后能奠安国基而免分裂之患。他说，若以“联邦”二字为不适，则“联州”、“联省”皆未尝不可用。39张东荪在《中央杂志》第七号发表《地方制度之终极观》一文，主张采联邦自治的精神，而不取联邦的名义；丁世峄接著又在《中华杂志》第九号发表一篇《民国国是论》，说中国的国基在于各省，犹美国的国基在于各州，主张在宪法上将中央与各省的权限划清。章士钊因张丁二人之论，在《甲寅杂志》上作了一篇联邦论的评论之评论，接著又发表一篇《学理上的联邦论》，于是引起潘力山的反驳，一时联邦论颇有“甚嚣尘上”之势。“但此时鼓吹联邦论，鼓吹扩大省自治权的人，大概是感于袁氏专制淫威的滥用，使得各派新人士，全无活动插足的处所；想假联邦自治之说，一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感，一方面为新派人士谋活动的机会。所以一到洪宪帝制推翻后，甚嚣尘上的联邦论，又反于消沉的状态了。”40
到1920年前后，因南北和会无结果，北方直皖战争爆发，南方军政府瓦解，联省自治（或简称联治）运动再次兴起。名流学者纷纷登台亮相，或者撰文鼓吹，或者联名宣言。“联省自治”这个新名称是章太炎的神来之笔。41他指出，联省自治的前提是各省自治，“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步”。42丁燮林、王世杰、李四光等发表《分治与统一商榷书》，主张：㈠划全国为若干联治区域；联治区域，得以省为单位，而不必以省为限。㈡各联治区域，不得缔结攻守同盟条约；且非得中央会议全体同意，不得脱离中央，宣告独立。㈢组织极简单之中央机关于全国适中之地点；不必分设行政、立法、司法各项机关，仅于全国适中地点设置一种中央会议，由各联治区域所派遣之代表组织之。㈣中央职权，应缩减至极小限度；联治区域之职权，应扩充至最大限度。43根据李剑农的总结，所谓联治运动含有两方面的意义：第一、是容许各省自治，由各省自己制定一种省宪（或各省自治根本法），依照省宪自组省政府，统治本省；在省宪范围以内，非但可以免去中央的干涉；便是省与省之间，也可免去侵略的纠纷。第二、是由各省选派代表，组织联省会议，制定一种联省宪法，以完成国家的统一，也就是确定中国全部的组织为联邦制的组织；如此既可以解决南北变法的争议，又可以将国家事权划清界限，借此把军事权收归中央，免去军阀割据之弊。44
湖南省是联治运动的先锋。1920年7月，在本省军人和民众奋起驱逐皖系督军张敬尧后，谭延闿以湘军总司令的名义宣布了湖南自治的宗旨。赵恒惕接任总司令后，主持了省宪的起草、审查和公民总投票。《湖南省宪法》于1922年1月1日公布施行；同年12月，依照省宪建立了省政府。青年毛泽东曾是湖南自治运动中的激进分子，他于1920年9月至10月，在湖南长沙《大公报》上发表了阐述建立湖南共和国的系列文章，包括：《湖南建设问题的根本问题——湖南共和国》、《打破没有基础的大中国建设许多的中国从湖南起》、《绝对赞成“湖南门罗主义”》、《湖南受中国之累以历史及现状证明之》、《湖南自治运动应该发起了》、《释疑》、《再说“促进的运动”》、《“湘人治湘”与“湘人自治”》、《“全自治”与“半自治”》、《为湖南自治敬言长沙三十万市民》等；10月10日，他在上海《时事新报》副刊《学灯》发表《反对统一》一文。毛泽东在这些文章中说：中国之所以至此地步，“推究原因，吃亏就在‘中国’二字，就在于这中国的统一。”“中国的事，不是统一能够办得好的。”“既然全国的总建设在一个时期内完全无望，那么最好的办法，是索性不谋总建设，索性分裂，去谋各省的分建设，二十二个行省三特区两藩地合共二十七个地方，最好分为二十七个国。”“我们应该努力，先以湖南共和国为目标，实施新理想，创造新生活，在潇湘片土开辟一个新天地，为二十七个小中国的首倡。”45
联治运动的另一模范省是广东。1920年11月，陈炯明率领粤军推倒盘踞广东四年多的桂系军政府后，马上着手制定省宪和实施地方自治。12月，颁布《选举县长与县议会议员暂行条例》。1921年1月，广东省议会选出省宪起草委员会开始起草工作；2月，《广州市暂行条例》公布，广州市政厅成立，省议会审查《县自治条例》的报告；9月，全省民选县议会议员完成；11月，民选县长完成；12月19日，省议会通过了《广东省宪法草案》。46广东省制定省宪要比湖南与浙江两省迟了几个月，但杜赞奇认为，这一草案“是各省宪法中最完备和可行的，它限制了军方的角色和军费预算”。47当时，除湖南经公民总投票通过并施行了省宪，浙江、广东、四川组织省宪起草委员会，成立了省宪草案；云南、广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省，或由当局宣言制宪自治，或由人民积极运动制宪；北方的顺直省议会也曾电请各省议会选派代表赴沪共同制定省自治法纲要；“省宪运动的潮流，可谓激荡全国”。48
1920年直皖战争后，直系占据中央政权，吴佩孚手握重兵，迷恋“武力统一”，是联省自治的主要障碍。1921年8月，北京政府任命吴佩孚为两湖巡阅使，带兵打败援助湖北自治的湘军和川军，压制了鄂人自治运动，这是联省自治运动由热趋冷，由成功走向失败的转捩点。491924年吴佩孚在第二次直奉战争中战败，他才回过头来拥护联省自治，然而此时潮流已经改变。与之相反，孙中山起初曾对联省自治表示同情，1921年5月5日，他在通电就职非常国会所选大总统的电文中指斥“集权专制为满清以来之秕政”，而“欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自订省宪法，自选省长。中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一”。50但在次年他与陈炯明决裂，与越飞会谈并发表联合声明，获得苏俄政府的政治、军事和财政支持后，便完全否定了联治运动，而致力于北伐统一和“以党建国”。
第三次地方自治契机的推动者是中共。1922年，联合俄罗斯和其他几国的“苏维埃社会主义共和国联邦”成立，作为共产国际支部的中共也在同年召开的二大上把“建立中华联邦共和国”列入了党的纲领性决议案。511934年1月，中共召开第二次全国苏维埃代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》称：“蒙古、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住在中国的地域的，他们有完全自决权；加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”521945年4月，毛泽东在中共七大政治报告《论联合政府》“我们的一般纲领”部分中说：“在新民主主义的国家问题与政权问题上，包含着联邦的问题。中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府。”七大通过的《中国共产党党章》在总纲中明确提出，在目前阶段的任务是“为建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗”。53中共在解决民族问题上的纲领是联邦制，在解决中央与地方关系问题上的纲领是地方自治。1946年1月16日，中共代表团向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》专门列有地方自治一章，主张“积极推行地方自治，废除现行保甲制度，实行由下而上之普选，成立自省以下的各级民选政府”，“省得自订省宪，各地得采取因地制宜的措施”。中共代表吴玉章在会议讨论时说：“过去对省的地位和制度争论颇多，中国政治能否搞好，这是一个重大问题。我们主张省为自治单位，自下而上的普选，依据中山先生遗教省长民选，省自制省宪。”541月31日，政治协商会议一致通过的《和平建国纲领》缩小了地方自治的范围，写道：“积极推行地方自治，实行由下而上之普选，迅速普遍成立省、县（市）参议会，并实行县长民选。”55其中没有提到省宪，也没有提到省长民选，表明在地方自治问题上当时国民党比中共的态度消极。
由于国共两党在整军方案上没能达成一致，以及东西方冷战爆发的国际新形势，内战终于不可避免，包括地方自治在内的一整套和平建国计划也随之寿终正寝。但是，1947年10月10日发布的《中国人民解放军宣言》，仍然提到中国境内各少数民族的“平等自治及自由加入中华联邦”。56直到1949年9月制定《中国人民政治协商会议共同纲领》时，中共领导人才最终决定，在解决民族问题上用民族区域自治取代联邦制，在解决中央与地方关系问题上以共产党的组织原则民主集中制取代地方自治。共同纲领第十五条：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1954年宪法继承了共同纲领的提法，总纲第二条称：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”
行政放权与地方自治
毛泽东等中共主要领导人在决定不再使用地方自治的说法时，可能自认为并没有放弃地方自治的精神。共同纲领宣布：“各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。”1954年宪法也说：“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民委员会的组成人员。县级以上的人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长。”这似乎是实现了地方自治中最重要的自治选举权，但实际上只是一些皮相而已。按照党政军“一元化领导”的基本原则，1980年代中期以前的“党管干部”制度要管下面的两级干部，地方人民代表大会不仅不能决定本级的领导人选，也无权任免下级的主要干部。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》就充分体现了这一原则。该法第九条规定：国务院任免各省、各直辖市人民委员会的厅长、副厅长、局长、副局长，各专员公署专员，各自治区相当于上列职位的人员。57在这些法律条文以及更多的内部文件里面，已经找不到地方自治的痕迹。
毛泽东、邓小平都十分强调向地方放权，因为在中国这样一个大国，中央政府把一切权力都抓在自己手里是根本不可能的。但是，带有相当大随意性的行政性放权，与地方自治制度下由宪法和法律保障的规范性分权，二者不可同日而语。毛泽东时代的中央地方关系以不稳定著称，放了收，收了又放，所谓“一统就死，一放就乱，一乱就收”。邓小平时代向地方放权是片面的、局部的、缺乏统一规划的，其弊端目前已经逐渐明朗化。把不规范的中央地方关系改造为规范的地方自治制度，是下阶段中国政治改革的一出重头戏。
不算那些局部的起伏，毛泽东时代（包括短暂的华国锋掌权时期）在中央与地方关系问题上就有五次大的变化。1950年代初期是中央集权制度建立时期。1950年代后期，开始第一次向地方放权。毛泽东在1956年4月的《论十大关系》中提出，“中央要注意发挥省市的积极性”，“扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。58在1958年的成都会议上，他谈到“地方分权”、“又统一又分散”、“发展地方个性”的想法。欧洲没统一，可是地方（各国）发展了；中国自秦起一统天下，地方就不发展了；“各有利弊，一万年后写历史，各有褒贬”。59各省权力到手，在“大跃进”中争放卫星，捅出了大娄子，1960年代初期，中央把下放各省的权力又全部收了回来。1960年9月，中共中央政治局决定重建6个大区中央局；1961年1月，中共中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》，确定：最近两三年内，经济管理的权力应该更多地集中到中央和中央局；地区计划应当在中央的统一领导下，以大区为单位，由中央局进行统一安排。到1960年代后期经济状况好转，又开始第二次向地方放权。毛泽东在1966年3月的一次讲话中说，中央还是虚君共和好。中央只管虚，只管政策方针，不管实，或少管点实。中央部门收上的厂收多了，凡是收的都叫他们出中央，到地方上去，连人带马都去。60 1970年12月，毛泽东与美国记者斯诺谈话时说：“就是这两个积极性，中央一个积极性，地方一个积极性！讲了十几年了，就是不听，有什么办法？现在听了。”“统统抓在我手里不行啊，我管不了那么多啊！要学你们美国的办法，分到五十个州去”。61“文革”期间，中央的许多经济管理权限和直属企业下放给了各省，但在毛泽东去世后不久，华国锋的经济副手李先念等人又一次把一部分权力和企业收归中央。制度和政策摇摆不定，就无法从长计议；“有权不用，过期作废”的短期行为，是“一放就乱”的重要原因。
吴稼祥称邓小平是“只做不说”的“联邦主义者”。62邓小平甚至没有像毛泽东那样讲过“地方分权”，他只说“下放权力”或“权力下放”，但做得确实不少。钱颖一、杰弗里·萨克斯、杨小凯等称之为“中国式财政联邦主义”。在邓小平时代，地方财政收入占全国财政总收入的比重不断增加，1987年为51.2％，1990年为60％，1992年达到71.3％。63尽管实行分税制以后，中央财政收入占全部财政收入的比重有所上升，1994年为55.7％，1995年为52.5％，1996年为49.4％，1997年为48.6％，但与其他发达国家相比仍存在很大的差距。美国中央财政收入与地方财政收入的比例是6：4，英国中央财政收入占总财政收入的70％以上，法国中央财政收入占80％左右。64杰弗里·萨克斯等人说：“来自税收和国有企业利润的政府收入依据一定的分配规则在中央和省级政府之间划分。在邓的区域分权的早期，固定数量的省政府收入上交给中央政府，在后期，固定比例的省政府收入上交给中央政府。一种中国式财政联邦主义从这个演进过程中出现，它为1990年代中国改革提供了推动力量。在世界银行的帮助下，这种财政联邦主义把地方政府的税收种类和征收机构与中央政府的税收种类和征收机构分离开。邓的财政联邦主义和俄国中央集权型的联邦政府与地方政府间财政关系形成鲜明的对比。这部分地解释了中国和俄罗斯改革绩效的差别。”65
事实上，邓小平时代的地方分权并不限于行政性和财政性分权，而是已进入到政治性分权的领域。1954年宪法规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，而根据现行宪法和地方组织法，省、直辖市、自治区，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市，自治州、自治县，均已获得地方立法权。依据法律条文，制定地方性法规应以“和国家宪法、法律、政策、法令不抵触”为前提，但在政治现实中，地方性法规却被赋予了率先冲破阻碍改革开放的现行法律政策体系的功能。邓小平一再说：“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”“在全国的统一方案没有拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。”66当中央政府在改革问题上内部不统一，动力不足，经验缺乏时，便把推进改革的主动权交给了地方。
然而，“中国式财政联邦主义”与地方自治制度下的规范化分权，仍然有很大的距离。“当1989年后邓出于政治原因故意保持一个弱中央政府时，财政联邦主义更类似于美国的财政联邦主义，但在后邓时代，当朱熔基总理采取行动增加中央政府的权力时，财政体制变得远离美国的财政联邦主义。”虽然地方获得了一定程度的自治立法权和自治财政权，但仍与自治人事权无缘。“中国有非常中央集权的省政府首脑任命制度，中央政府定期在各省之间轮调官员以确保在地方利益与中央政府利益发生冲突时，他们对中央政府绝对忠诚。”67为了保住职位和获得升迁，地方官员更关注的是中央的旨意和上级的好恶，而不是利用已有的自治权力来造福桑梓和取悦选民。
邓小平曾说：“权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。”68但是迄今为止，中央政府在地方分权问题上始终没有一个通盘的规划。在改革初期，地方财政主要是指省级财政和县级财政；地区不是一级政府，只能算作一级准财政；乡镇财政还没有建立。此后，一方面是中央财政向省级财政放权，省级财政向地级市财政放权；另一方面是地级市财政向县级财政和乡镇财政收权。以致到1990年代后期，大多数基层政府和基层财政陷入了极其困难的境地。从省到乡四级完全的地方财政，在世界其他国家是闻所未闻的，要在如此之多的地方政府之间规范化地分配事权和财力，几乎是不可能的。
国家统一与多种地方制度
近年来，颇有一些学者主张中国实行联邦制，理由主要有三条：有利于行政合理化，有利于解决民族问题，有利于实现国家统一。以下逐一检讨这三条理由。
前面已经说过，联邦制国家和单一制国家在历史演变中逐渐趋同，它们的地方自治制度现已不存在原则上的差异。单一制国家中同样可以有所谓“竞争性政府”（competitive governments）并获得这种竞争所带来的种种好处。69因此，仅仅为了提高行政效率、扩大政策选择空间便要求中国实行联邦制，理由是不充分的。
出于解决西藏、新疆民族问题的需要而实行联邦制，比前一条理由在国内外更有市场。前人也屡有这方面的考虑和说法。民国成立前后，革命党和其他政治人士都说过“五族共和”，“共和政治者， 联邦政体也”之类的话，但后来均不了了之。中共也曾长期坚持建立“多民族联邦”。长期主持中国共产党民族工作的李维汉回忆说：在起草《共同纲领》的时候，毛泽东提出，要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国，少数民族区域自治。毛泽东、李维汉等中共领导人考虑的结果见于1949年9月7日周恩来所作《关于人民政协的几个问题》的报告。报告中说：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。中国是多民族的国家，但其特点是汉族占人口的最大多数，有四亿人以上；少数民族有蒙族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、夷族、高山族等，总起来，还不到全国人口的百分之十。当然，不管人数多少，各民族间是平等的。首先是汉族应该尊重其它民族的宗教、语言、风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，……我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。……我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”701954宪法进一步明确规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”
1980年代，学者里克（William H. Riker）和莱姆科(Jonathen Lemco) 量化分析了从1798到研究时为止存在着或存在过的40个联邦，范围覆盖整个世界，他们发现：有一个特别大的成员单位和成员单位数目少，是联邦制国家的真正危险。711990年代苏联和南斯拉夫的解体，则说明以语言、民族特征划分成员单位的联邦不具有稳定性。如果中国实行多民族联邦制，有一个特别大的成员单位、成员单位数目少和以民族特征划分成员单位这三条就占全了。显然，政治家凭直觉作出的决定和学者理论分析的结果是一致的。在民族区域自治制度作为既成事实存在50年后，再回过头来实行联邦制，在政治上是不明智。过去民族区域自治制度执行得不好，可以在此框架内作大幅度的调整，不是非改为联邦制不可的。譬如说，英国就是在单一制框架内解决苏格兰和威尔士问题的。毕竟在当今的世界上，合是主流，分是逆流。国家制度的选择要有利于国家统一与民族和睦。
根据王丽萍的研究，当今世界上的28个联邦制国家中，有25个选择联邦制是与构建民族国家同步的，也就是说，联邦制是建立统一国家的必要手段和最佳途径。只有苏丹、斯里兰卡和比利时是建立了单一制国家后，再改为联邦制。72其中前两个国家现在仍陷于内战之中，联邦制国家最终能否建立起来，还是一个疑问。其实孙中山对于这个问题早有论述：“主张联省自治的人，表面上以为美国的地方基础有许多小邦，各邦联合，便能自治，便能富强；中国的地方基础也有许多行省，也应该可以自治，可以富强，殊不知美国在独立时候的情形究竟是怎么样。美国当独立之后为什么要联邦呢？是因为那十三邦向来完全分裂，不相统属，所以不能不联合起来。……中国的各省在历史上向来都是统一的，不是分裂的，不是不能统属的；而且统一之时就是治，不统一之时就是乱的。……美国的富强，是各邦统一的结果，不是各邦分裂的结果。中国原来既是统一的，便不应该把各省再来分开。”73
原来既是统一的便不应该再分开，原来尚未统一的便可以联邦制的方式联合起来。基于这个理由，联邦制可以是台湾海峡两岸中国人实现统一的选项之一。邓小平1983年6月26日会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时说，祖国统一后，台湾“可以有自己的独立性，可以实行同大陆不同的制度。司法独立，终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队，只是不要构成对大陆的威胁。大陆不派人驻台，不仅军队不去，行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统，都由台湾自己来管。”74江泽民1992年10月12日在中共十四大政治报告中说，“在一个中国的前提下，什么问题都可以谈”，其中应当包括联邦制的问题。从中共领导人已经开出的条件来看，有些已经超出了联邦制的范畴，例如台湾拥有自己的军队。世界上现有的联邦制国家，至少在法律上是统一的；而即使不算台湾，中国内地、香港和澳门现在的法律制度已经包括了三种不同的法系：英美法系、欧洲大陆法系和苏维埃法系。
未来的一个中国，可以在一个很长的过渡时期里实行多种不同的地方制度。一般地区实行地方自治，少数民族地区实行民族区域自治，港澳地区实行特别行政区制度，台澎金马地区根据两岸谈判的结果，实行联邦制、邦联制或者任何一种双方都能接受的制度。
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