中石油陕西环保费之争背后:央企对地方税收贡献有限
2014年02月18日 14:00 企业观察报 我有话说(9人参与)
2014年2月10日，春节长假刚一结束，中石油集团公司董事长、党组书记周吉平赶赴陕西长庆油田调研。其间他要求长庆油田“要加强向地方党委、政府汇报沟通，形成协调机制，积极履行社会责任，推进企地共建、共同发展。”
此外，周吉平还先后拜会了陕西省省委书记、省人大常委会主任赵正永，省长娄勤俭。
关注时事的人不难看出，周吉平的讲话和会见均非无的放矢。因为就在年前，中石油长庆油田与陕西榆林发生了一场事关“水土”的争执。长庆油田多个银行账户被冻结。
与以往的强硬态度不同，这一次中石油希望通过“加大长庆油田在陕西当地的资源就地转化率”等举措来解决这一问题。
围观者无疑大有收获：迄今为止，已有广东、云南、青海、宁夏等十余省区在水利部的协调下远赴陕西榆林，学习其先进经验。
同属陕西的延安，动作更快。2014年1月8日，陕西省委主管的陕西网突然爆料，从“延安有关方面”获知，长庆油田在延安4年来的环保欠费更高，数额超过榆林的7.4亿，高达8亿。
在不少受访者看来，水土流失只是央企与地方政府矛盾的一个小小缩影和外在影射。税收流失、环境治理费用等分配制度不公平导致的中央和地方利益失衡才是问题的根源。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军博士表示：“央企开发和利用地方资源，取得了较高的利润，地方政府虽然依托资源引进了资金、技术等，却没有获得理想的利润。双方围绕利益分配博弈不断，地方政府会通过种种途径迫使央企‘让利’。”
这个问题不解决，央企无疑将在地方遭遇更多的麻烦。
企业烦恼：长庆油田因环保费败诉
2013年10月9日，榆林中院以“拖欠水土流失补偿费及滞纳金8.5亿元”为由，冻结了中国石油(7.52, 0.01, 0.13%)天然气股份有限公司长庆油田分公司的23个账号，7万余职工工资无法发放。
征收上述费用的依据，是陕西省人大于2007年通过的《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》(以下简称陕西办法)。而这一办法的依据，是我国颁布的《水土保持法》中关于“水土流失防治费”和“水土保持设施补偿费”的宏观阐述。
由于缺乏全国统一规定，各地在具体征收办法上各行其是。同样是水土保持设施补偿费，邻省甘肃的征收标准为每平方米0.5至1.0元。陕西则将其细化为水土保持设施补偿费、水土流失防治费、水土流失补偿费三项，征收方式为原油每吨30元，天然气每立方米0.008元，煤炭分区计价，涵盖项目建设及生产阶段等各环节。
已是中国第一大油气田的长庆油田，地处鄂尔多斯(7.41, -0.01, -0.13%)盆地，横跨陕、甘、宁、内蒙古、晋五省(区)。这五个省区无一例外是中国水土流失最为严重的区域。按照陕西的规定，长庆油田每年仅向榆林一市缴纳的费用就达到了3亿元，而按照甘肃规定，长庆油田多年向庆阳市缴纳的费用总额不及1000万元。
巨大的地区差异，成为长庆油田拒绝向陕西缴纳水土流失费用的一个重要理由。
不过，陕西的做法显然得到了来自高层的认可。2012年全国水土保持工作会议上，水利部部长陈雷力挺“陕西模式”，要求各地要相互学习借鉴，不断完善创新水土保持政策举措。
四川水利厅在考察结束之后总结经验，“如果参考陕西省征收标准，按我省2008年资源开采产量进行粗略估算，我省每年就可征收水土保持补偿费达8亿元。”
2013年年初，提请行政复议无效后，长庆油田向榆林市榆阳区人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销征收决定书。理由是：“榆林市水保总站无收费主体资格；征收项目未经财政部和发改委审批备案，收费依据违法。”
在2009年，长庆油田曾以同样的理由，拒绝缴纳水土流失补偿费1.29亿元，并将水保总站告上法庭。
无论是上一次，还是这一次，长庆油田都以败诉而告终。
地方之苦：“水土、资源、税收”三流失
陕西尤其是陕北，堪称全球水土流失最严重的区域之一。因此早在1956年，国务院就批准设立了陕西水土局，承担起陕西水土保持的重任。然而，由于黄土高原同时蕴藏着丰富的石油、煤炭、天然气资源，包括央企在内的多种开发主体先后到来。
在榆林水保总站看来，无论是有意还是无意，资源开发者无疑加剧了水土流失的程度。“石油天然气开采造成的短期影响可能不明显，但会破坏地表及植被，长期看会对水土流失有一定影响。”陕西省治沙研究所专家张继平说。
对于当地政府来说，比资源外流、水土流失更加不能容忍的是税收流失。
超过110家中央企业中，总部在北京的超过80%，而生产单位分布在全国各个省、市、自治区。按照国务委员王勇此前的说法：“央企本身没有一寸土地，没有一吨资源，只有依靠与地方的合作才能生根发芽。”
在GDP为王的时代，引入财大气粗、稳定可靠的央企是地方政府的最佳选择。尤其是金融危机发生后，在国务院国资委[微博]的组织下，众多央企与各省、市、自治区陆续签订了数十万亿元的投资计划——仅2011年的协议总额就超过10万亿元。
而由于央企投资模式的不同，地方政府得到的具体收益也不尽相同：如果是本地注册的子公司，地方政府按照相应的比例享受税收利益；如果是分公司，央企在总部所在地纳税，地方政府享受不到税收利益。
长庆油田就是一家中石油下属的分公司，对所在地的税收贡献极为有限。
对此，在2010年，时任陕西省副省长洪峰就曾抱怨说，“陕西延长石油采掘1吨油交给我们地方税收680元，而中石油挖1吨油只交我们60元……再比如天然气的开发，都是央企，它开发1立方米气留给地方只有1分钱，资金的大头都转移出去了，而我们气源地要用气，得到中央去求指标。”
一直关注榆林资源问题的李佐军博士研究表明，在2007年至2012年的6年间，榆林共上缴中央和省级政府财政税收收入1403.7亿元，中央和省级政府财政对榆林的各类转移支付仅557.9亿元。此外，因税制等因素，榆林每年向北京、上海等央企注册地转移税收数十亿元。
甘肃庆阳市发改委一位官员此前在接受媒体采访时则表示，“长庆石油在我们这里开采原油，80%的利润都被央企拿走了，国家拿走的不到20%，留给地方的大约只有2%。”
冲突之源：环保费标准尚未明确
环保费标准缺乏全国统一规定，成为双方不断冲突的根源之一。因此，从2011年起，由国家发改委、财政部、水利部共同参与的征收办法调研就已开始。不过，由于涉及不同部门利益，全国水土流失征收管理办法至今尚未面世。
北京理工大学能源与环境政策研究中心的张跃军对此表示，“标准定高了企业不愿意，低了水利部门不愿意，再加上中央政府与地方政府的分成比例，不同部门之间的权限，找到一个各方的利益平衡点很难。”
对于困扰央企与地方政府的税务制度，原国家税务总局副局长许善达表示，“中国现有税制在理论上和实践上都存在重大缺陷：在平行的地方政府之间，没有坚持税收和税源一致性原则，即现行的税制要求企业在注册地交税，而不是按照税源地交税，这导致一个地区的税源所形成的税收，被另一地区征收了，造成地区间特别是东西部的财政收入差距非正常扩大。”
李佐军博士建议：“完善税收体制，调整中央和地方税费分配比例，规范区域横向税收分配制度。加快资源税改革步伐，缓解资源型城市转型发展的资金压力。”
双方的博弈仍在进行之中。据陕西省水利厅方面透露，由财政部牵头草拟的《全国水土保持补偿费征收使用管理办法》基本是“以陕西省的做法为蓝本”。
北京德恒(西安)律师事务所律师何玉辉对此表示，如果央企对地方政府法律法规有疑义，可以建议有关部门进行修改，但不能抵触法律法规的施行。
记者观察
企业“央地矛盾”进入发作期
央企与地方政府的矛盾冲突远非上述一例，种种迹象显示正进入发作期。
前不久的青岛输油管道爆炸事故发生后，不少人注意到，青岛市召开的第一次新闻发布会上，中石化并没有出现。在问及管道状况时，青岛市政府方面的回答也耐人寻味：“可能中石化在抢修。”
在反思事故原因时，中石化人士公开表示：“我们每年都向各省和地方政府递交报告，说目前的管道占压情况严重，尤其是山东、江苏两省，但是没有得到任何回复。”
在一些跨区域的大型工程上，企业与地方的矛盾也显得不失激烈。
四川是水电大省，多家央企在四川均有大型水利工程。为了带动当地经济发展，几乎所有在四川投产的水电站，四川投资公司都持有48%的股份。
而混合所有制并不能解决央企与地方政府所有的矛盾。因为涉及到的地方政府层次太多，从省到乡甚至到村。
水电站在工程选址时，除地质条件、成本因素、交通条件外，所在区域也是重要影响因素。“很多河流跨度很大，往往流经县市都希望将工程选在自己管辖区之内。”国家开发投资公司雅砻江公司锦屏管理局局长王继敏说，一旦企业拒绝地方要求，就有可能在办理移民手续时遭遇阻碍。
水电顾问集团成都勘测设计研究院市场发展部部长陈继勋经历了多个水电站的选址，最极端的时候，一个水电站水库建在一个县，大坝建在一个县，厂房又建在另一个县。“他们争抢的不是水电站，而是纳税，只是希望通过这种手段来分得一杯羹。”
雅砻江公司负责全流域的水电开发，总部设在成都。但为了平衡利益，不得不沿江成立多个开发公司，就是为了在所在地缴纳地税。“这样往往会增加企业管理、建设成本，一旦处理不善还可能引发群体性事件等恶性结果。”王继敏表示。
央企在地方……
