方舆 - 北部 - 孟祥林:京津冀“软区划”是一个有效出路

只看楼主倒序阅读 0 发表于: 2015-06-23

　　京津冀三地在历史上属于同一行政区划，这为京津冀一体化奠定了基础。为了更好地推进京津冀一体化进程，河北省除了需要在行政区划内部做文章，也需要在京津行政区划更多地进行磨合，构建跨越行政区划的城市体系。在此期间，河北省已经开始在行政区划内部做出较大调整，例如率先将一些发展基础较好的县级中心地升格为省管县，保定的定州和石家庄的辛集就是率先升级为省管县的两个县级市，随后还会有更多的县级中心地调整为省管县，这包括迁安（唐山）、宁晋（邢台）、涿州（保定）、怀来（张家口）、平泉（承德）、任丘（沧州）、景县（衡水）、魏县（邯郸）等。最近保定的行政区划也做出了较大调整，调整后的市区面积扩展为2531平方公里，进入大城市的行列。从长期看需要在“京津石三角形”的基础上继续构建“三组团”即定州组团、安新组团、涿州组团和构建“双中心”即“石家庄+保定”“双中心”城市组团。在行政区划间进行磨合方面，需要突破现有行政区划束缚，通过构建“软区划”方式，实现京津冀三地之间的高水平合作。
　　京津冀的“软区划”设计
　　与“软区划”相对应，既有的行政区划为“硬区划”。“软区划”可以在不改变现有行政区划的条件下，使得京津冀三地之间在最大程度上得到融合发展，改变此前“一亩三分地”的局面。
　　与京津相邻的河北省区域包括廊坊、承德、张家口、保定、沧州和唐山等，其中承德、张家口以及保定部分地区属于“环京津贫困带”范围，在行政区划上存在“包围与被包围”问题。通过“软区划”设计，能够将这些区域尽量分解到“软区划”内，模糊区域界线，强势的区域经济对弱势的区域经济形成辐射作用，将大都市的影响力直接扩展到行政边界以外，消除区域经济发展中存在的地方本位主义影响，在“硬区划”以外尽快发展出更多的“子中心城市”。
　　“软区划”并不只是针对省级行政区划之间而言的，省级行政区划内部也要实行“软区划”，尤其是冀东和冀中南地区。冀东地区的秦皇岛距离京津较远，需要以唐山为中心进行“软区划”设计，在冀东地区通过整合唐山和秦皇岛构建“大唐山”，形成京津东侧的“东子”。同时在冀中地区要加大保定的独立性，形成京津南侧的“南子”，“东子”、“南子”与京津大都市高效互动形成以京津为“双核”的“双核+双子”结构。保定以南的石家庄、衡水、沧州、邢台、邯郸等距离京津较远，需要以石家庄为中心整合在一起，尽快形成“倒靴型”城市体系。省域行政区划内的“软区划”使得各个子区划之间由竞争大于合作变为合作大于竞争，提升京津冀的整体城市化水平。
　　 “双核”即京津两个大都市，“软区划”要以“双核”为中心构建城市体系。京津以外的河北省区域在“分步走”发展过程中，首先将张家口、承德、保定、唐山、沧州等发展成为京津周边第一层次的“子中心城市”。通过软区划以北京拉动张家口和承德发展的同时，要以北京为核心构建保定和唐山两个“子核”，同时也要以天津为中心发展唐山和沧州两个“子核”，同时通过任丘和河间将保定和沧州整合在一起。在环京津地区形成“双核+五星”的城市体系。在充分发展第一层次“子中心城市”的基础上，将“双核”的城市影响力逐渐扩展到石家庄、衡水、邢台、邯郸、秦皇岛等城市，这是京津冀一体化进程中“双核”影响到的第二层次。在第二层次中，京津东侧构建以唐山为子中心、整合唐山和秦皇岛的“唐山+秦皇岛”软区划。在京津南侧构建以石家庄为子中心、整合石家庄、沧州、衡水、邢台、邯郸的“一核+四星”软区划。在京津冀地区形成多层的“双核+多子”的城市体系结构。
　　在京南形成“三组团”和构建“双中心”
　　1.形成“三组团”：定州组团、安新组团、涿州组团。在“双核+多子”的城市体系建构中，不仅要重视“京津石三角形”、“京津保三角形”的建设，而且要重视三角形内部小城市团的建设。这些小城市在“双核+多子”的区域发展中将会发挥较大的作用。依托发展基础较好的小城市构建城市子团，就能够将大城市与小城市紧密联系在一起。
　　定州子团、安新子团和涿州子团是首先应该受到重视的三个城市子团。三个子团将保定紧紧包裹了起来，定州子团位于石家庄与保定中间，在保石两个城市间扮演着中介角色，定州升格为省辖市后，在保石之间的地位更加突出。涿州位于保定与北京之间，这是北京南面河北省区划内的第一个小城市，与廊坊、霸州构成了“涿廊霸三角形”，对“京津保三角形”起着支撑作用。三个子城市团对于构建“大保定”，进而在京津冀区域内强化保定的城市影响力有重要影响。
　　涿州子团、安新子团和定州子团分别向北、向东和向南扩展着保定的影响。优越的区位条件，使得保定率先进入“多中心”发展阶段，小城市子团能够让保定与北京、天津和石家庄三个大城市尽早连接在一起，通过借力发展承接大城市分解出的职能，也为将保定尽快发展成为京津周边的子城市奠定基础。
　　在京津冀一体化进程中，京津周边隶属河北省的诸多小城市都需要争取承接从京津疏解出来的职能的机会，但只有充分营造条件才能够抓住机会。依托发展基础较好的小城市构建城市子团就是在为争取发展机会做准备。在这样的发展思路下，保定就能够从“一城三星[微博]”扩展为“一城多星”，并进一步扩展为“一核多团”，让“大保定”的影响力进一步扩大。
　　2.打造“双中心”：“石家庄+保定”进行充分整合。在“京津石三角形”区域内，最终要形成两条主干发展线：其一是“石家庄—正定—新乐—望都—保定—徐水—定兴—高碑店—涿州”线，其二是“石家庄—藁城—晋州—安国—博野—蠡县—高阳—任丘—天津”线。两条线最终形成“京津石三角形”。
　　该三角形区域内目前最重要的是要强化以石家庄为中心整合鹿泉、正定、藁城、栾城形成“一核四星”的“大石家庄”发展局面，将四个小城市打造成为“大石家庄”的外围的四个子中心，其中正定和藁城向东北方向发展逐渐与“大保定”格局下的“定州子团”、“安国子片区”等整合在一起，进而与保定整合在一起。“保定+石家庄”“双中心”城市团能够使冀中南地区与京津两个大都市高效互动，解决“分步走”的京津冀一体化方式下，冀中南地区与京津大都市由于空间距离较远而受大城市影响较弱的问题。
　　“双中心”使冀中腹地的城市影响力得到强化，与京津大都市在京津冀区域内形成“双核+双中心”的城市格局，“双核”对近京津的河北省区域产生较大的影响，“双中心”则对远京津的河北省区域产生影响，冀南的邢台、邯郸受到“双中心”的影响也能够尽快融入到京津冀一体化进程中。“双中心”能有效解决保定、石家庄在与京津协同发展过程中各自为政的问题，每个城市的影响力都会通过借力发展得到强化，而且“双中心”能够与太原、济南协同发展，以“双中心”为核心在京津南侧形成东西向的城市走廊，在京津冀既有基础上形成“广域京津冀”协同发展的格局。
　　 “软区划”思路下京津冀三地多种整合方案设计
　　 1.“五核心”设计。思路一：北京、天津、保定、唐山、石家庄成为京津冀地区的五个核心，即在原先京津“双核”的前提下，在河北省行政区划内强调保定、唐山和石家庄的作用。如图2所示，北京协管张家口全部以及京津之间的廊坊部分，天津协管承德全部以及天津以西的廊坊部分。唐山协管秦皇岛，赋予保定较多的自主权，发展成为京津南侧的子中心城市，与南侧的石家庄逐渐构建京津南侧的“双中心”城市体系。
　　在这种设计思路下，石家庄主要负责整合衡水、沧州、邢台和邯郸，石家庄的区域经济中心的作用会更强，从根本上消除了京津冀行政区划的镶嵌构造。
　　思路二：该种“软区划”与前一种思路的差别在于将沧州划归天津协管。这样不但能够使软区划下的天津哑铃型区域结构在南北方向上更加对称，而且可以使天津能够对河北省中南部地区产生直接影响。在“天津软区划”的面积得以扩展的同时，“石家庄软区划”的面积得以缩小（如图3），石家庄可以集中力量对衡水、邢台和邯郸施加影响，使得河北省最南端的城市化水平得到整体提升。石家庄在“一城四星”的小格局基础上形成“一核三星”的大格局，在与保定和沧州互动的同时，进一步与晋东、鲁西的部分区域整合，强化石家庄的影响力。
　　思路三：这种“软区划”与上述稍微有所差别（图4）。 “北京软区划”仍然以北京为中心协管张家口保持不变外，而唐山成为软区划下的新中心，整合承德、秦皇岛。“唐山软区划”与“北京软区划”的面积相当。
　　这样的设计就解决了哑铃型的天津软区划两头大中间小的问题：天津协管天津以西的部分廊坊以及沧州；保定与石家庄整合在一起，在石家庄设立软区划的中心；将衡水、邢台和邯郸整合在一起，在邯郸设立软区划中心。这种软区划虽然比“天津软区划”更加合理，并且对保定和石家庄进行了充分整合，从而更能强化京津双中心城市体系，但邯郸由于位于河北省最南端，加大了与京津互动的难度。但邯郸作为软区划的中心后，就可以较好地避免邯郸、邢台在京津冀一体化进程中被边缘化的问题，并且可以强化建设京津与河北省南端互动的基础条件。
　　2.“两核心”设计。“两核心”即京津“双核”，设计方式如图5所示。该种设计方案将京津冀整个区域分别以京津为核心划分为两个部分。北京协管承德、张家口、保定、石家庄以及京津之间的廊坊部分，天津协管唐山、秦皇岛、天津以西的廊坊部分、沧州、衡水、邢台、邯郸。该设计方案既克服了前文述及的京津冀行政区划存在的镶嵌问题，同时京津的软区划可以在南北方向上打通，京津两个软区划的分界线沿“东北—西南”方向分布，接触区域广泛。“北京软区划”以北京为中心，逐渐构建起“承德—北京—保定—石家庄”城市链，与张家口形成“一点+一链”的构架，“天津软区划”以天津为中心，形成“秦皇岛—唐山—天津（廊坊）+沧州+衡水+邢台+邯郸”城市链，随着两条链上城市影响力逐渐增强，两条链逐渐并在一起形成“东北—西南”方向的城市带，“双核”通过城市带上的“多核”成为京津冀区域的中枢。
　　3.“三核心”设计。“三核心”即北京、天津和石家庄三个核心。“两核心”设计方案虽然优势很明显，但缺陷是两个直辖市协管的区域较大，虽然克服得了行政区划镶嵌的问题，但由于“软区划”线条过长，在发展中也不能避免首尾不能相顾的问题。为此可以对“两核心”设计进行改进，实行“三核心”方案。这种方案下设计北京、天津和石家庄三个核心城市。北京协管承德、张家口以及京津之间的廊坊部分，天津协管秦皇岛、唐山、天津以西的廊坊、保定，石家庄主要整合沧州、衡水、邢台和邯郸，于是在京津冀区域内形成了“彡”状的“软区划”格局。相对于图5，“北京软区划”由长条形变成了块状，保定归为“天津软区划”。石家庄整合衡水、沧州、邢台、邯郸，在冀南地区形成“倒靴型”城市体系。“彡”状“软区划”在一定程度上解决了“两核心”思路下长条形软区划首尾不能相顾的问题。京津与石家庄作为软区划的三个核心在京津冀区域内构成鼎足发展格局，每个软区划的面积相当，核心城市间能够高效互动，镶嵌型行政区划问题也得以解决。
　　（作者为华北电力大学社会与经济发展研究所所长）