[标准/幅度/规模]关于“管理幅度”的几个看法 [复制链接]

上了这么久的行政区划网，我认为大家应该都会碰到一个基本问题，就是管理幅度，换句话说就是行政区划要设置多少层级，每个层级大概管辖多少下级单位。我认为管理幅度有几个方面应该注意到：
1、管理幅度的基本观点
A 管理幅度是有限的，不能设计一个体制以期实现无限扩大的管理幅度
B 管理幅度实在上不存在一刀切的普适的常量，而是一个或多个根据影响因素的变化而改变的变量
C 行政区划的设计本质上是要找出在区划管理上所涉及的方方面面的影响因素

2、管理幅度所涉及的一些影响因素
A 体制设计的完备性：各级政府，上下级之间，同级之间从职权划分到行使整个过程的设计是否周详、科学，是否符合执政者的施政目标和纲领。
B 管理工作的复杂性：任务繁多复杂的，幅度要收缩，职权要扩大，反之则应适当放宽，职权也要有一定的制衡。
C 管理效能：各级政府的施政团队的管理效能很明显地影响要了管理幅度，效能差的要收缩幅度，效能佳的则可适当放宽
D 沟通协调环境：政府间和政府内部的沟通协调情况如果良好的话，管理幅度是可以放心地扩大，反之则收缩

3、我的结论是：我国适合分成中央政府、广域政府、地方政府以及半政府性质的居民自治体。广域政府或者说省级政府目前有34个（可能部分省份如广东、河南、山东地大人稠有必要进行拆分，从而增加几个省份），应当予以保留，如果缩省以致出现50甚至更多的省份（考虑到美国的例子，我认为大规模地缩省将使我国出现不少于60个省份），由于中央政府在如此多的分省的情况下不大可能维持现在的施政效能，而且随着经济的持续发展，中央政府必然过多地对社会经济进行干预，分省过多，必将导致中央政府无法对自己的施政进行核查和管控，结局要不然是中央政府的倒台，要不然就是在小省以上设置大区的派出机构，我不敢想像“从地区到地市”的转变会再次呈现出来，实际上我国历史上本来是郡为上位的地方政府的，省的出现是建立在历代州、道、路等监察区体制之上的，行政区划改变往往是因为社会发生了重大变化，国家无法再按照传统继续进行治理的结果。我们愿意期待这样的结果么？再加上修改宪法有相当的难度（至今地级市还没正式的准生证呢），所以我不支持大规模地缩省，当然这并不意味着我反对小范围内有针对性的缩省。

在此我有个疑虑，是不是我们可以将所有非省的省级行政区的通名统一起来呢？总觉得自治区、直辖市、特别行政区等挺拗口的，我是建议说统一称呼为（中央）直辖行政区，有自治区、自治省、直辖市、直辖州、特区等等，根据各地方的实际情况分别命名，这个不就是矛盾的普遍性跟特殊性的统一么？

地方政府的职权我认为不宜像现在分成地县两级制，层级增加，幅度太窄，最底层的县政府辖区小，所能获得的职权和行政资源太少，最直接的坏处就是基层居民能享受的公共服务因为增加了一个行政层级而减少了，这我想跟建设和谐社会的要求是不符合的吧。

根据我国的宪法和其他的执政纲领看来，我们一直很强调政府间的分工，条块化治理，从计划经济到现在，说是改革了很久了，但我认为没动到根本，改革没有收到实效，缺点还是一样存在的。

如果我们重新审视一下政府职能，就应该了解到政府=政治统治+社会管理这个方程式大致是可以成立的，政治统治主要是指宪政体制或者说民主专政体制，考虑到我国中央集权的传统，应该专属于中央政府，如果必须依靠地方政府才能实现的话，那也只能是让中央政府来分权。而社会管理的社会、经济、文化等各方面根据我国的人口、地理和社会发展水平看来，大致可以分成宏观、微观，以及介于之间过渡的中观三个层次，以经济为例，经济运行体制和宏观调控这方面属于宏观部分，微观方面则是指根据国家法令法规对微观市场秩序进行管理和服务，然而从宏观到微观之间，我国还是需要存在一个中观的经济监控，也就是说深入贯彻、监控宏观政策的施行，以及监督地方经济运行情况。

从管理学的角度看来，宏观、中观和微观三部分在最优状况下是设立三个层级，当少于3的时候，如果不是因为国家规模较小，人口、幅员和经济发展较为落后的话，那么只能是导致管理效能的下降，如果层级多于3的话，那么就像一个职位有2个以上的人坐上了，不会显得太挤了么？管理效能也必然下降了，这样的理论是建立在责任政府的基础上，政府间的良性互动必须建立良好的职权分割和协调沟通体制之上，实现各自负责，当然相应的制衡手段也必须在体制设计之内。

很多人说我国古代层级只有郡县两级，比较少，一则过去人口、幅员规模较小，治理复杂度小，层级必然减少、幅度也较现在窄，二则古代的皇权体制下各式各样的监察区体制从没消停过，实在上一直充当着半政府的角色，反而实际上的层级比现在还多，关键原因是古代的中央政府和地方政府间的协调沟通太差，所以中央政府一直想要做的是增加监察区体制。

在今天实际社会经济发展到前所未有的高度，一些冗余的层级比如说地级实际在很多地方已经跟时代脱节了，必须改革了。我主张保留广域政府和地方政府两级制。两级制下的省县直辖应该考虑到大部分省管辖的县份更多（比如说河北），第一种情况，缩省，第二种情况，并县升格。从改革成本看来，缩省最快，并县最慢，因为省份数目比县少，但缩省成本高，并县较小，因为省的异动关系到的方面更多，而县的异动对地方有影响，但对国家的整体影响相对较小，加上改革过程时间拉长，改革成本摊派下来也被稀释了。但是必须注意到像河北、河南、山东等部分省份因为实在规模太大了还是得适当缩省。

至于县级以下，随着社会经济发展水平的提高以及基层民主的发展，乡镇政府应该被改造成半政府的居民自治体（扩大后的村民自治制度）

所以我重申我的主张
（一）全国分为省和中央直辖行政区
（二）省分为县、市、州、旗等
（三）在基层实行乡、镇、市、区的居民自治

要是觉得并县后的州县人口太多的话，建议设立片区行政服务中心，作为州县的派出机构各自负责辖区的日常行政管理和服务事项，形象上有点像是各级政府下的神经末稍。考虑到基层民主自治的发展，将会抑制这些片区行政服务中心转化为实际的一级政府。以福建省厦门为例

1、厦门市改制为厦门州，设置思明等六个片区行政服务中心
2、厦门岛上的思明、湖里二区合并为厦门市，下设中华等街道办事处，鼓浪屿改设鼓浪屿镇；同时设立集美、海沧、杏林、同安、翔安等5个市，其他乡镇政府同时改组为跟市同级的居民自治体
3、部分乡镇幅员较大应该予以拆分，比如集美片区的后溪镇应改组为后溪乡、坂头乡、港头镇
4、片区行政服务中心为县级，不设统一的片区行政长官，而是分别设立社区服务分居、劳动监察分局、税务分局、教育分局等州局的派出机构
5、乡镇市的自治机关是乡镇市居民代表大会及其所属的(乡镇市)长办公室，以厦门市为例，厦门市长办公室包括总务股、市政园林交通股、城管股、社区文体股、水电公用事业股等

中央——省——县、市三级政府，县、市以下自治，足矣。

还不如先制定通过《中华人民共和国行政区划法》，严格规定每一级行政单位的规模、人口等因素，然后再按照这个标准分布实施。

分析得不错，做起来很难。

确实，省级超过50个很有可能导致出现大区之类的更高一级派驻机构。

不同体制下的最佳管理幅度是不相同的，但是这些不同的体制的管理效率也是不相同的，所以设计行政区划体系，不考虑行政体制问题而空论管理幅度如何最好是没有意义的。

引用第4楼e-intercity于2008-11-01 17:44发表的  :
中央-州-市郡,三级政府足矣.
州的数目为100±20; 市郡的数目上限为120

搞不懂你的意思！

楼主的这段话“在此我有个疑虑，是不是我们可以将所有非省的省级行政区的通名统一起来呢？总觉得自治区、直辖市、特别行政区等挺拗口的，我是建议说统一称呼为（中央）直辖行政区，有自治区、自治省、直辖市、直辖州、特区等等，根据各地方的实际情况分别命名，这个不就是矛盾的普遍性跟特殊性的统一么？”自相矛盾。
非省政区名称不但没有统一，反而五花八门。

我的方案
省（合并小省和直辖市，全国大约二十多个）恢复为行省，为中央派出机构不设人大等，实行委员制
地级市（小的合并）改成为州，为高级地方政府，实行三权分离，州长由中央在省委建议下任命，人代会实行普选行使议会职权，设州政府为行政执行机关，首长为州政府主席。
州下设县办事处为州政府派出机构，最后撤销。
州下设按人口标准市、镇、村，为基层自治政府，其辐射面积规定最小值，如人口稠密区域最低200平方公里，人口稀少区域最低500平方公里等。
在市和中心城镇设设联合服务中心，方便市民办事，较大的市可设分中心

引用第11楼仙峰俊俏于2008-11-03 07:33发表的 :
楼主的这段话“在此我有个疑虑，是不是我们可以将所有非省的省级行政区的通名统一起来呢？总觉得自治区、直辖市、特别行政区等挺拗口的，我是建议说统一称呼为（中央）直辖行政区，有自治区、自治省、直辖市、直辖州、特区等等，根据各地方的实际情况分别命名，这个不就是矛盾的普遍性跟特殊性的统一么？”自相矛盾。
非省政区名称不但没有统一，反而五花八门。

我们的智商是否偏低？

省、自治区、直辖市、特别行政区》》》》》自治区、自治省、直辖市、直辖州、特区等等

好帖别沉太久。

引用楼主yoyoky于2008-11-01 14:08发表的 关于我的结论是：我国适合分成中央政府、广域政府、地方政府以及半政府性质的居民自治体

难道半政府性质的居民自治体就可以不算在区划设计的范围内？我个人认为就是完全自治的村、社都得在区划设计的范围内进行讨论。否则就是追求数字、追求形式、刻意隐藏矛盾的伪科学。

管理幅度是建立在政府间权利划分的基础之上的。谈管理幅度首先要谈分权。目前状况下，上下级之间没有真正的分权，除中央政府之外，下属各级政府是相同权责的反复嵌套，上级利用自身权利从相同的权责集中取得利益多责任少的部分，把其它的推给下属。因此就有上下矛盾一说。到了县这一层面，因其下属——乡镇，受体制所限，没有完整的架构，因此县的责任推无可推，于是怠政。重点考核gdp之后，各级看到上升的空间来源于gdp，于是所有人都扑向gdp。基层却全线衰败。真正要走向正常社会，就应当分清楚各级该做什么？个人认为，中央到地方，分为三个层级。一个是中央。一个是地方，主要承担区域发展之责。比如州县一个是基层，主要承担公共管理和公共服务之责。比如区市镇乡。

其實嚴格的X級制區劃體制只有近代以來的計畫經濟政體才採用，原因是計畫經濟要求「條條塊塊」整齊劃一。除此之外，古今中外各種政體地方行政都是相對靈活複雜的，各種性質的地方行政機構、自治機構、派出機構、協調機構、參與機構、監督機構......互相配合來維持政府的運營。

因此傳統上行政區劃的整體制度方面也並沒有所謂「管理幅度」這門學問。