[地方财政]省以下财政管理体制：扁平化改革 [复制链接]

中国分税制：问题与改革
人大财税研究所 2024年07月08日 16:00

编者按：1994年中国分税制改革奠定了现行财税体制框架，2014年中国人民大学财政系研究团队推出旨在总结分税制运行规律的著作《中国分税制：问题与改革》。在分税制改革三十周年之际，在党中央“谋划新一轮财税体制改革”之时，中国人民大学财税研究所逐期推出该著作的核心章节，以资启发，以飨读者。

财税体制改革是本次全会的重点议题之一，分税制和税收征管体制不会改变，央地财权事权应会进一步明晰。总体目测现行财税体制不会有大的改变

省以下财政管理体制：扁平化改革



作者：贾俊雪，中国人民大学发展规划处处长，财政金融学院教授。



自秦代推行郡县制以来，县级政权一直是我国历朝历代国家政权的基础，在整个国家的长治久安中扮演着极其重要的角色。因此，从县级政府的视角出发澄清我国省以下财政体制安排以及以简化财政级次为核心特点的省直管财政体制改革对地方政府职能定位的影响，对于深刻认识和理解分税制改革对我国经济社会发展的影响、进而明确今后的改革方向具有重要意义。本章首先探究了我国省以下财政收支责任安排错位带来的纵向财政失衡及其对县级地方政府职能定位的影响，然后从地方政府治理的视角出发考察了省直管县财政体制改革带来的省以下纵向财政治理结构的变化及其对县级地方政府的职能定位和财政困难的影响，最后提出目标兼容、激励相容的省以下财政和行政管理体制改革方案。



一、省以下纵向财政失衡与地方政府职能错位

（一）省以下收支分权的演进

中国采取的是五级政府架构，即中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府和乡镇政府，其中省、地市、县和乡镇政府为地方政府，每级地方政府在行政上均直接隶属于上一级政府。目前，除了香港和澳门2个特别行政区和台湾省以外，我国共有31个省级政府（包括4个直辖市、22个省和5个民族自治区、333个地市级政府（包括283个地级市和50个地区）、2858个县级政府（包括855个市辖区、367个县级市、1464个县和117个民族自治县）和40858个乡镇政府（包括19322个镇、14848个乡和6686个街道办事处）。

1978年改革开放以来，伴随着我国中央与地方财政关系变革的逐步深化，省以下财政收支责任安排也发生巨大变化。不过，1994年分税制改革虽然从制度上规范了中央与地方财政关系，但对省以下财政管理体制并未做出明确规定。以后一段较长时期内，各地仍主要延续着财政承包制的做法。2002年，中央出台了《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》。在这一《意见》的推动下，各地比照中央与地方财政关系的制度框架，在2002-2004年间较集中地实施了分税制。财政收入责任安排方面，决大多数省区采取按税种划分收入的做法，只有福建省实行的是总额分成。不过，即使是按税种划分收入，各地具体做法也存在很大差异。例如，北京市、天津市、河北省和山西省等地将收入稳定且规模较大的税种（如增值税归地方25%部分和营业税等）由省与地县之间按比例分享，分享比例有“五五”、“四六”和“三七”等；浙江省、黑龙江省、江苏省和山东省等地在按照税种划分收入的同时，规定主要行业、支柱产业或重点企业的税收收入由省级独享（李萍，2010）。在支出责任安排上，各地结合实际情况做出了一些原则性规定，但具体做法同样存在较大差异。

为了更好地刻画不同地区省以下财政分权水平的差异，我们选取北京市、山东省、浙江省、广东省、辽宁省、安徽省、湖南省、四川省、内蒙古和新疆自治区等地的所有县和县级市，以此为样本给出图1。图1显示，这些地区的县级地方政府的财政收支分权水平存在巨大差异，但呈现出较为一致的变化态势，而且财政支出分权水平明显高于收入分权水平。事实上，1994年分税制改革以来，我国省以下财政收支责任安排呈现出一个共同特点，即收入权利层层上移，支出责任层层下放：全国县级地方政府财政支出分权的截面均值在经历了短暂下降后，2000年以来呈现出持续增加的态势，2006年达到了41.97%；相反，财政收入分权水平则从1997年的23.61%下降到2006年的15.2%（见图2）；1997-2006年间，县级政府的支出分权水平平均高出收入分权水平17.91的百分点，2006年则达到了26.77个百分点，而2006年美国地方政府的支出分权水平仅高出收入分权水平9.67个百分点（Baicker, Clemens, and Singhal, 2011）。



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(a)财政支出分权

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(b)财政收入分权

图1 1997-2005年间部分地区县级地方政府的财政收支分权变化

注：原始数据来源于1998-2006年间的《全国地市县财政统计资料》。



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图2 1997-2006年间全国县级地方政府财政收支分权

和纵向财政失衡的截面均值变化

注：原始数据来源于1998-2007年间的《全国地市县财政统计资料》。



正是由于财政收支责任安排不匹配，我国县级政府普遍存在着较严重的纵向财政失衡、陷入了较突出的财政困境——1997-2006年间，县级政府的纵向财政失衡达到了56.87%，而且自1998年以来呈现出持续快速增加的态势（见图2）。一般而言，县级政府的财政缺口主要依靠上级政府的转移支付和其他公共池资源加以弥补。我们的数据显示：1997年，我国县级政府支出平均为108.7亿元，其中44.91%的资金来自财政转移支付（扣除县级政府的地方上解），2006年这一数字达到了69.81%。尽管如此，依然有大量的县级政府存在着财政赤字（虽然我国《预算法》明确规定地方政府不能有财政赤字）而不得不直接或间接地从银行借贷或其他公共池资源获取资金（李萍, 2010；世界银行, 2002）：在我们的样本中，2006年有609个县存在财政赤字，赤字规模平均达到了12.36亿元。

（二）影响分析

现代财政分权理论普遍认为财政分权可强化中央与地方政府以及地方政府间的财政竞争，因而可作为增强中央政府和各级地方政府效率和责任感的一种有效的激励和约束手段（Brennan and Buchanan,1980; Qian and Roland, 1997; Tiebout, 1956）。然而，现实经济中这一点能否成立很大程度上取决于相关的制度安排（Rodden, Eskeland, and Litvack, 2003）。特别地，大量文献指出，实践中中央与地方政府往往会通过合谋的方式——中央政府实施收入集权然后通过财政转移支付和其他公共池资源来补偿地方政府的财力不足——来规避辖区间竞争带来的约束（Ehdaie, 1994; Grossman, 1989）。这种只下放事权的财政体制安排往往会带来地方政府的职能错位和行为扭曲，原因在于：收支责任的不匹配会导致地方公共服务的部分成本外溢给其他辖区从而割裂了地方公共服务的成本和收益，即存在着所谓的公共池问题，收支责任安排的错位即纵向财政失衡越突出，地方政府的行为扭曲越突出（Rodden, 2003; Stein, 1999）。

1994年分税制改革以来，我国省以下财政收支责任安排错位矛盾突出，导致县级政府存在突出的纵向财政失衡。这不仅导致县级政府陷入较严重的财政困境，而且在当前以GDP增长为核心的政府政绩考核体系下，也会加剧县级政府以经济增长为导向的竞争行为偏差和职能扭曲。事实上，我们的研究（Jia, Guo, and Zhang, 2014）表明：支出分权增加了县级政府的支出规模和基本建设支出比重，减少了教育支出比重，这些影响在那些纵向财政失衡严重的县表现得更为突出（见表1）。

二、省直管县财政体制改革与地方政府职能错位


上节的分析表明，1994年分税制改革以来，我国中央与地方以及省以下各级政府在财政收支划分上普遍采取了财力向上集中和事权逐级下放的做法，导致县乡基层政府普遍承担着较重的支出事务但拥有的财力却十分有限，这种财力与事权相背离的格局加剧了我国县级政府的职能错位和行为扭曲，也导致县乡政府陷于较严重的财政困境（贾康、白景明，2002；贾俊雪、郭庆旺、宁静，2011；贾俊雪、张永杰、郭婧，2013）。然而，现实经济中，我国政府并未大幅改变现有的政府间财政收支责任安排格局，而是更多地关注于政府治理结构的改革，将其作为促进县级政府职能优化、化解县乡财政困境的主要手段。其中，最具代表性的改革措施就是以简化财政级次为核心特点的省直管县财政体制改革。因此，本节从地方政府治理的视角出发，考察这一改革对我国县级政府的职能定位和财政困难的影响。

（一）制度背景和分析框架

在一个多级政府框架下，竞争与协调机制的权衡始终是地方政府治理体系建设需要解决的核心问题。一个高效的地方政府治理体系不仅要能够有效激发地方政府的竞争活力，充分调动地方政府发展经济和追求公共利益的积极性；也应有利于上下级政府以及同级政府间的政策协调，约束遏制地方政府的机会主义行为，实现职能优化。其中的关键在于纵向政府结构（行政和财政的）和各级政府责权利的合理配置（Netherland Ministry of Finance, 2000）。

新中国成立之初，中央曾一度依据前苏联模式（即按职能管理）构建纵向政府结构，但很快便认识到这种过度集权的组织模式的弊端。在毛泽东同志的积极倡导下，1958年，中央开始按地域管理重构我国纵向政府结构，逐步形成了具有鲜明特色的“条块”管理架构。其核心特点在于：地区间不存在明显的专业化分工，每个地区均具有“五脏俱全”且相似的经济体系。这不仅为上级政府依据一些总量指标（如GDP增长）有效评估下级政府的相对绩效，进而为地区间标尺竞争的展开奠定了良好制度基础；也为中央将大量政策协调职责下放给地方政府，以有效解决信息不对称和道德风险问题提供了有利条件。Qian和Xu（1993）以及Qian等（2006）指出，中国经济体制改革之所以取得巨大成功，主要得益于这种纵向政府结构、以GDP增长为核心的政府政绩考核体系和财政分权化改革三者的有机结合。

事实上，改革开放初期，我国基本形成以“省—地级市—县”为核心的纵向地方政府结构。在这一架构中，地级市政府呈上启下扮演着重要角色：不仅作为一级独立主体存在自身利益诉求（如发展城市经济），同时作为省级政府的行政代理人和县级政府的管理者还需调动县级政府的积极性、协调县级政府行为以贯彻落实本省乃至中央的发展战略。这种多重身份蕴含的利益冲突在20世纪80年代的财政承包制期间并不明显，但随着1994年分税制改革以来收入权利的大幅上移而逐渐显现且日益加剧。由于财权大幅减少，地级市政府在留存较大收入份额的同时将更多的支出责任下放给县级政府，而且截留、挪用中央和省级政府给予县级政府财政补助的现象非常突出，导致县乡基层政府普遍陷入财政困境，阻碍了县域经济社会的发展（李萍，2010）。

在此背景下，一些省份开始寻求制度变革，重点集中在以简化财政级次为核心的省直管县财政体制改革。之所以以此为突破口，一个原因在于行政体制改革关系重大，需要中央统筹安排，改变纵向财政结构则较易实施。另一个原因在于浙江省的良好示范作用：与其他省份实行地市管县财政体制不同，浙江省自1982年以来一直实行的是省直管县财政体制，这被认为是浙江县域经济发展一直处于全国领先的一个重要根源。确切来讲，这一改革发轫于2004年的安徽省，如表2所示，截止到2007年共涉及10个省份332个县（包括县级市）。各地改革的具体措施不尽相同但基本内容较为一致，主要包含如下几个方面。（1）国税和地税收入指标由省级财政直接分解下达到县、考核到县，县将收入直接上解给省级财政；（2）财政转移支付和其他补助资金由省级财政直接划拨给县；（3）各项上解和补助的基数由省级财政直接对县核准，年终直接与县进行资金结算；（4）县举借的国际贷款、国债转贷资金和中央财政有偿资金等，直接向省级政府承诺偿还。由此可见，省直管县财政体制改革没有过多涉及县级财政自主权的改变，主要是一次纵向财政治理结构的变革。

税收是牛奶，对于县来说谁来挤，挤多挤少，很重要，比这更重要的是不能只挤奶，还要克扣粮草（不给用地指标、不批项目等）。

这个文章在这里意义不大，因为太老了，如果专业人士可能还有点意义。
大家都一知半解的，看了也白看。