[省直管县]转贴熊文钊教授观点《“省直管县”改革应有通盘规划》 [复制链接]

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   田飞龙博士：今天我们很荣幸请到了中央民族大学法治政府与地方制度中心主任熊文钊教授来给我们来做这样一场中国“省直接管县”体制改革的路径选择的学术讲座。熊文钊教授是研究中央与地方关系的知名学者，对大部制改革以及省管县都有自己独到的研究与见解，今天也是我们的“公法的生活化”的第十八讲，我们也希望熊教授能在这堂讲座上跟我们分享一下他多年来研究央地关系的心得与体会，下面让我们以热烈的掌声欢迎熊文钊教授！

   熊文钊教授：很高兴今天来北大讲这个问题，也算是一个热点问题，这个问题很重要，也是我们做公法研究必须面对的这个问题。我们在研究权力配置这样论文的时候，很多问题都绕不开这个问题，所以我们今天研究这个是一个很复杂，很宏大的问题。同时，我今天讲的是一个很热点的词汇“省直接管县”，这个问题也是大众比较关注的问题，法制日报曾想做专版，但后来在和我聊过之后深感这个问题的重要与庞大，就放弃了做专版的想法。大家也可以看到，在我们党的文献中，最开始是想在财政领域推行，最后逐步扩展。对这个问题，管理学比较热衷，但宪法学界的回应却比较少。所以，我今天讲座想把一些观点讲出来，关于这个省直接管县的研究材料很多，我今天特意做了PPT，也想通过我的一些介绍给大家一些思考。

     一、“省直接管县”改革应有通盘规划     最近我也有写过这方面的文章，但是被删减的很厉害。对于这个问题，我们必须有个冷思考，不能只凭脑袋热。中国在几十年前有“市县”，有很多行政公署。我在1986年写过这方面的文章，但这种市带县的规划游离了宪法的规定二十多年，这也是很多研究管理学的人所推崇的，因为这是很多人可以利用这个做为升官发财的机会。这就会增加公共成本，不利于地区的经济发展。所以，我们应当通盘规划。推行“省直接管县”肯定是有它的好处的，因为“省直接管县”能减少从中央到地方的层级，减少了政策执行的“漏斗效应”，保障中央政令更能够在基层保持原样。同时也能更好地消除“权力截留”的情况。也能更好的推动农村经济的发展，在一些经济发展比较好的地方，在推行“强县扩权”，以浙江为例，它们在推行省管县的经验，浙江的省区比较小，经济又比较发达，所以很适合省直接管县，但是现在有些地方也在盲目的效仿，这就是跟风了，没有考虑到本地区政治经济发展的实际情况。要有通盘的规划，制定出适合本地区发展的规划，以此来更好的带动农村经济的发展，有效于减少行政资源的消耗，提高行政效率。

    从以上这些理由来看，推行省直接管县确实有它的好处，并且它现在的呼声很高，县里面希望少一个管理者，省里面也有动力接受县的直接领导。而中间的地级市的声音就被淹没了。但是对于这个问题，应当要有我们冷静的思考。省直接管县也有些问题，在这方面海南是省直接管县的典型例子。在改革开放初期，海南在广东的领导下，广东领导不了，中央又管不到，所以，后来就推行小省区模式，在划小省区的前提下，由省直接管县，并且做的比较好。但是在比较大的省区就不好办了，比如河北省，省区过大，省区的控制能力也不是那不强，所以会带来管理方面的很多问题。第三个是我国地域广阔，各县域发展不平衡的情况普遍存在。比如苏州，它现在的城市经济排名是第四位，但我们如试想由江苏直接管苏州的话，就会破坏苏州本身的经济结构，不利于苏州的发展。也就是“省直接管县”可能会破坏原本比较成熟的省区城镇建设的发展。同时，也要考虑县城的经济能力能否带动整个地区经济的发展。

    省直接管县会使得宏观调控的力度受影响。现在很多省的权力很大，有的权力比联邦的权力还要大。那我们可以来看一下，省直接管县的最终目的和基本问题有哪些？国家哪些怕它再小，都会有层级，但是象我们这么大的国家，地方的架构应怎么安排，这是应当深思的问题。而不能象现在的一些人二十年前提一个方案，二十年后又提一个方案？就象我们国家目前，一些重要的有关国计民生的政策也出现了极大的摇摆。我认为，在中国对联邦制和单一制的选择上，我曾讲过单一制的集权形式是适合我们中国的，很多学者都主张联邦制，包括孙中山先生，但他后来也放弃了这个想法。在中国这么一个大国中，我是不赞成实行联邦制，中央对地方的有效控制，宏观调控应当是有效的，但这种宏观调控不能是死的，应当有地方自治的思想，有民主的思想。一谈到地方自治有人就会抨击说是这是资产阶级自由化的东西，这是一个错误的认识。

    二十年前“市带县”，二十年后“省直接管县”，如果单从字面上来谈这个问题，就把这个很重要的问题简单化了。比如有学者胡鞍钢，就提出中国应当是划成五十个省，还有很多北大的学生，他们也很感兴趣，根据自己的设想也提出五十个，但五十个就一定是好的吗？我们应当探寻划分背后的理由与依据。我们推行“省直接管县”的最终目的应当是减少行政层级，提高行政效率。但是现在这种管法，把省的权力放的很大，对地方的控制也就这么几种。比如说立法控制，而这种控制我们没有对其进行有效区分，地方性法规应当成为法院判案的依据。而司法控制又被强大的地方保护主义所取代，财政控制在经济发达的地方也是很缺乏的，比如上海的陈良宇的社保基金案就是财政控制非常不力的典型例子。还有很多很多的问题。我们讲省直接管县的改革在通盘规划中有几个原则需要考虑，刚我们讲的很多问题反映出来就是中央的调控不是很有效，这就会危及到中央的统一。毛泽东在《论十大关系》中就谈到到调动两个积极性，但现实是我们现在两头都很紧张，两个积极性都没调动好。地方感觉到自己的权力时时都受到中央的制约，而中央又时刻感觉到自己管不到地方。而我们现在在设计这个构架时应当让中央与地方两头都高兴。如同驭手在驾驭马，要游刃有余。所以我们一定要坚持统一性与灵活性相结合。建国前到现在，五六十年来，一老走不出“一统就死，一放就乱”的怪圈，一直找不到最好的位置。现在我们宪法行政法在研究权力配置时也一老面对这个问题，不知道要怎样能使这个权力得到优化的配置。集权与分权的相结合的原则怎么把握？这就是个问题。还有一个是公民权利决定公共权力原则，在区划的调整过程中，公共权力的膨胀会使得公共支出变大。同时，我们一定要行政区域与司法区域相分离的原则。司法区域是国家法制统一的保障机制，它完全可以与行政区域相分离，以此来真正保障司法独立。第五个是中央与地方关系法制原则。我们现在没有一个基本的法律来规定中央与地方关系，宪法的规定是省管县，但这怎么管，这就是个值得研究的问题。

    前面讲的是一些政治原则，现在来讲省管县必须坚持的经济原则。首先要坚持行政区域与经济区域相协调原则。行政区域与经济区域的关系从根本上是上层与经济基础的关系。象蓝藻事件的出现也与行政区域的划分有关，行政区域的支解造成了环境破坏等一系列问题。还有就是公共权力成本最小化原则基于有限政府的理论，有限政府的范围由市场的需求决定。市场需求的理论是有限政府职能范围的理论准则。同时，政府的所有行为均是需要经济成本的，公共管理机构的设置及管理方式、效果应追求社会福利的最大化，实际就是要求在处理央地关系及地地关系时奉行公权力成本最小原则。

     第三个方面是文化传统与历史原则。省来自于元朝，元朝是一个少数民族政权，要对整个国家进行统治，就派出行中书省去各个地方控制。省的名称是中央机构的名称，而不是地方建制的名称。我们往前看秦始皇和汉朝是“郡县”制度，隋唐是“州郡和州府县”制度，宋朝是“州县”制，我们可以发现，我们的文化与历史沿袭的过程，在现在考虑省直接管县的问题上也是要加以吸收的。

    关于省直接管县的问题，在清末民初的时候，康有为它们就有所研究，康有为以前就写“废省存道论”，并把其作为反封建的有力武器。从行政管理学角度解决“省直接管县”基本问题应当在划小省区的基础上推行“省直接管县”，小省区实现的步骤，是在国内按照经济文化等因素将省区划分为若干个大区，在大区设中央政府地方事务部，大区内的一级政区逐步实现中央统一管辖。我们搞法学可以从区域经济学者的研究中吸收有益的。第二步，在大区的统一规划下，按照大区的基本结构划分相应的，以最终实现小省区的管理模式。

     我这里有一个示意图：我们可以看到畸形的层级结构和我现在所规划的稳态的层级结构。只有划小省区，才能给省直接管县留下空间。

    二、历史上的省制问题。

    清末民初的废省论，这是对省制存疑的萌芽。维新派康有为：《上清帝第一书》至《上清帝第六书》，提出“变成法、通下情、慎左右”，提倡周、汉时“以郡领县，”“周百里封候，直达天子；汉以太守领令，下逮小民。层级即寡，宣治较易。”萌芽时期限过后就是废省存道的发展时期。在这一时期，维新派康有为写了《与同学诸子梁启超等论印度亡国由于各省自立书》，革命元勋章太炎详细阐述了“改省存道”的主张，而袁世凯时期是设置了虚三级制度，北洋军阀时期熊希龄内阁提出了《政府大政方针宣言》，段祺瑞内阁提出了《划分全国行政区域意见书》及《拟划全国行政区域说明书》，这些主张的提出，可以说是废省论的发展。而到了民国时期的缩省运动则掀起了三次高潮。第一次高潮是1928年——1931年，国民党三届四中全会《缩小省区案》和《改定省行政区原则案》，第二次高潮是1939年——1944年，国民参政会一届三次会议，在这次会议上，当时行政院提出了《省制问题设计报告书》。第三次高潮是：1945年——1947年，在抗日战争胜利后，又掀起了一次缩省运动的高潮。国民政府于1945年公布了《收复东北各省处理办法纲要》，以及洪绂、张其昀等学者也纷纷发表文章提出自己的缩小省区方案，内政部方域司司长傅角今在收集以往资料的基础上，撰写了《重划中国省区论》一书，并于1948年由商务印书馆出版发行。     我之所以说这些材料，就是从清末到民初，直至国民政府时期，从立法到实践，都有废省的呼声，并且还有实践，但是由于当时政局动荡，从清末到民初还有中华人民共和国成立前，废省成为反封建的利器，不但为很多人所推崇。同时，很多地方打着自治的名义，制定各个地方的“宪法”，多为军阀所利用，成为其争权夺利的工具。

    三、省的性质与地位之争

    省的设置、规模与省的性质、地位是两个不同的问题。前面讲了废省论和缩省论。而省的性质与地位之争，这就包括省长民选与中央简任。联省自治与“县委自治之单位”，以及均权制度与联邦共和国。今天鉴于时间的关系，我就不能跟大家展开来谈了，我想的谈一下新中国的兴省三部曲。前面我们讲了要废省，要缩省，但是我们新中国是走过了兴省的三部曲。

    第一阶段1949－1954主要表现为从缩省到扩省。当时扩了很多省，建国初的时候实现那时的省的数量是比现在要多的。

    第二阶段是1954—1979年。发挥省的积极性，中华人民共和国的基础和雏形是从华北人民政府搬过来的。包括人民日报，人民币都是从华北政府移过来的。建国初的大区是适应当时经济的发展的。象前两年的松花江污染问题，吉林推黑龙江，黑龙江推吉林。后来没办法，环保部专门设一个督察机构来管理这事情。一些地方事物必须要管，所以那时设大区是必要的。但后来把大区给撤了，中央警惕大区会独大，代表地方，所以出于政治的需要把它给撤了，但是以我们现在的眼光来看，西部要开发，中部要崛起，东北要振兴等等。而这些行政事务是需要有机构来管理的，这一系列的问题都交给发改委，发改委鞭长莫及，交给地方，又没有法律依据，所以这就是我们一个必须要通盘考虑的问题。

    第三阶段：1979——现在，主要表现为从行政性分权到政治性分权。而我们现在谈的“省直接管县”是一个兴省论的主张。这个主张的支持者以经济学家为主。这是浙江省的经验，后来在全国所推广，但现在有点变得运动式了，不利于真正的发展。缩省论的支持者是以政治学家和地理学家为主，他们主张划小省区是为了在此基础上撤销地区，从而减少一级行政层次，而我国目前的行政层级管理跨度小，人浮于事，应当吸取国外行政管理经验，从小跨度，多层次的直接结构改变为大跨度，少层次人的横式结构。应当将现有的省、自治区、直辖市相对均衡的进行调整。象宁夏这么个小的地方，它也要搞中间层级，以此来体现自己的地位和重要性，这是不可取的。而现在很多提法都是按着人数做的算术方案。象呼伦贝尔市是全世界最大的市，它的面积大，人口少，如果按人头来算的话，这就没法管理了。象十七大报告提出要“突破行政区划，来促进经济发展，”实质上是要“调整行政区划，来促进经济的发展”。

    所以，我主张应当以经济区为基础构建我国区域层级划分的应然结构。行政区划的发展应遵从经济主导规律、层次，应当遵循行政区域与经济区域相协调的原则来重新划分省区，从而废除现行省级建制，建立州级行政建制，增强县级政区的自主地位，减少行政层次，实行地方自治，促进地方民主政治和区域经济的协调发展。在面对“省直接管县”的路径选择上，应当：

    四、在划小省区的基础上实现省直接管县

    在划小省区的基础上来推行省直接管县是比较可行的方案。虽然都是叫做省直接管县，但是前提不同，应当先把省区划小，划小之后再来实行省直接管县。只有划小省区再来进行省直接管县，才是真正符合我们科学发展观的。这也是我们中华民族的根本利益所在。实行单一制国家结构形式在前提下，完善中央对地方的调控机制；确立中央统一领导的整体性。同时，要全面推行和完善地方自治制度，我在讲统一的时候也非常注意地方的自主性和积极性，只有如此来能真正做到地方的积极性。第三，要系统调整行政区划层级结构，构建良性互动机制。可以建立与综合经济区相协调的大区地方事务部，缩小省区，并在缩小省区的基础上以经济区为基础设立州级政区，以减少层级，理顺中央与地方的层级关系。

    最后要建立中央与地方以及地方与地方之间事权明确，分工合作的良性互动机制。

    五、我国行政区域层级划分的建议：

    简单的划小省区，比如把34划成50，它没有根据区域经济发展来通盘考虑与规划，并不能达到合理划分省区，理顺区域划分结构的目的。我按区域经济学来划分省区，最后的结果是最少应有80个，可能有100多。现在我们的省长与部长一般大，甚至省长比部长还要大，这是不利于中央对地方的控制的。所以，我认为应当建立与经济区相协调的政区：

   （1）按大区（大经济区）设立华北、东北等七个地方事务部和一个特别行政区地方事务部共八个事务部作为中央政府部门而非地方行政建制协调所辖各行政区事务。

   （2）州、自治州、都市，作为一级政区，分别由若干地方事务部管理和协调，每一个地方事务部大约分管15——20个一级政区。每个一级政区管辖15——25个县市。一级政区执行中央各部门的政令，其行政位阶低于中央政府各部门而不与中央政府各部门平行。

    省直接管县还带来一个问题是民族自治州地方没地方放，如果划小省区，把它划小一点，不但有利于少数民族地区经济的发展，也有利于国防。同时，我们现在讲省部级平行，其实省部级平行是非常不好的，现在走的强省之路并不是强国之路，现在我们提依法治国，有的省在提依法治省，就把法治的理念搞成了人治的东西，这在政治上是很不可取的。划小省区的基础上再来实施省直接管县，这是符合社会经济文化发展的规律，符合政治文明的发展，上层建筑设计的好，会带来非常大的政治效应、经济效应，文化效应。

    对于这个问题，我们不能让周围的很多声音淹没了我们的思考，这个问题应当认学者以理性的思考来面对这个问题。因为这个问题如果做得不好，就会有很多麻烦，这是一个重大的公共决策，应当要有通盘的考虑，要听听学者们理性的声音。现在这种理性的声音很少，在网上可以看到很多基层的民众对这个问题很关心。现在不能象过去那样打个报告，批个条子就可以市带县了。现在我们走兴省强省之路走得有点过了，面对这样一个问题，我们需要的是理性的思考，通盘的规划，在回顾省制历史和结合我国的国情基础上来推行“省直接管县”。

    田飞龙总结：

    非常感谢熊老师给我们带来这样一堂精彩的讲座。我一直在思考，什么是一个好的宪法学者，刚才听了熊老师的发言，我才知道一个好的宪法学者不仅应当是一个精通宪法学的专家，而且对经济学、管理学、地理学也有自己的看法与认识。同时，还应当具有高度的社会责任感和冷静的分析与判断能力。通过熊老师今天的讲座，让我们对“省直接管县”这一宪政热点问题又有了很多新的收获与认识。让我们再一次以热烈的掌声感谢熊教授！谢谢大家！  

熊教授很强调中央集权.
文中观点基本是好的，但执行起来恐怕又会走大区地方化，威胁中央的老路。
中国是“人情”社会，法制意识淡泊，事务部与地方相处，利益相通，难免“官官相护”，坐大一方成诸侯。
自上而下的民主道路在中国还很漫长。

     通篇讲的就是不能“劫富济贫”，比如苏州就不能省管县——说白了只是取消弱市的代管权——

    而现在省管县闹得最凶的偏偏是顺德、义务、滕州那样的强县——

    那个什么砖家、叫兽的理论也真是“高明”——

不认同。

引用第1楼sslnbqsr于2009-10-23 17:19发表的  :
熊教授很强调中央集权.
文中观点基本是好的，但执行起来恐怕又会走大区地方化，威胁中央的老路。
中国是“人情”社会，法制意识淡泊，事务部与地方相处，利益相通，难免“官官相护”，坐大一方成诸侯。
自上而下的民主道路在中国还很漫长。

执行起来恐怕又会走大区地方化，威胁中央的老路。

他在《 大国地方：中国中央与地方关系宪政研究》已有论述，大区事务部还是太理想化了，如若是不派驻地方就很难发挥其作用，而要是派驻地方就会逐渐实化并且可能导致地方权重难制。对于经济区，我认为和行政区还是应该相区别的，行政区应该相对稳定，而经济区就灵活的多，应该在经济区内形成多主体的平等竞争，以区域协调机制加以联合，上级则以区域政策和规划进行指导。

引用楼主图腾子于2009-10-23 15:44发表的 转贴熊文钊教授观点《“省直管县”改革应有通盘规划》 :
来源：http://www.cp.org.cn/show.asp?NewsID=4831
   田飞龙博士：今天我们很荣幸请到了中央民族大学法治政府与地方制度中心主任熊文钊教授来给我们来做这样一场中国“省直接管县”体制改革的路径选择的学术讲座。熊文钊教授是研究中央与地方关系的知名学者，对大部制改革以及省管县都有自己独到的研究与见解，今天也是我们的“公法的生活化”的第十八讲，我们也希望熊教授能在这堂讲座上跟我们分享一下他多年来研究央地关系的心得与体会，下面让我们以热烈的掌声欢迎熊文钊教授！
.........比如苏州，它现在的城市经济排名是第四位，但我们如试想由江苏直接管苏州的话，就会破坏苏州本身的经济结构，不利于苏州的发展。.......

苏州现在由哪里管？

人情”社会任何地方都有，并不是中国特色！

引用第1楼sslnbqsr于2009-10-23 17:19发表的  :
熊教授很强调中央集权.
文中观点基本是好的，但执行起来恐怕又会走大区地方化，威胁中央的老路。
中国是“人情”社会，法制意识淡泊，事务部与地方相处，利益相通，难免“官官相护”，坐大一方成诸侯。
自上而下的民主道路在中国还很漫长。

的确如此，州就是从监察区划变成行政区划的。所以我一直觉得行政区划改革跟法治社会、民主自治的进程是分不开的。

引用第5楼天目山人于2009-10-24 08:14发表的  :
他在《 大国地方：中国中央与地方关系宪政研究》已有论述，大区事务部还是太理想化了，如若是不派驻地方就很难发挥其作用，而要是派驻地方就会逐渐实化并且可能导致地方权重难制。对于经济区，我认为和行政区还是应该相区别的，行政区应该相对稳定，而经济区就灵活的多，应该在经济区内形成多主体的平等竞争，以区域协调机制加以联合，上级则以区域政策和规划进行指导。

这个以区域政策和规划进行指导的上级是哪一级，是行政区划单位还是什么垂直的业务单位？

上一级政府，如中央政府制定省际区域政策，省政府制定县际区域政策，至于是不是要设专门部门，我认为有对口管理体制进行协调可不必增加常设部门。

州、自治州、都市，作为一级政区，分别由若干地方事务部管理和协调，每一个地方事务部大约分管15——20个一级政区。每个一级政区管辖15——25个县市。
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如果按一个一级行政区管辖20个左右的县市，全国就要有120个左右的“州”；
如果一个地方事务部管辖15个一级行政区，全国大约需要8个协调和管辖地方的“地方事务部”。

我主张全国34个省级单位并为8－10个“省”，作为中央政府的派出机构，省并机构，履行监察职能；
将330个左右地级单位简并为100－120个“州”，作为地方一级行政区，统领县市；
县市划等分级，区域基本保持稳定，并作为地方基层行政单位。区乡镇作为市县的派出机构。

引用第11楼hand于2009-10-28 22:01发表的  :
州、自治州、都市，作为一级政区，分别由若干地方事务部管理和协调，每一个地方事务部大约分管15——20个一级政区。每个一级政区管辖15——25个县市。
＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝
如果按一个一级行政区管辖20个左右的县市，全国就要有120个左右的“州”；
如果一个地方事务部管辖15个一级行政区，全国大约需要8个协调和管辖地方的“地方事务部”。
.......

正是我现在的想法。你有具体方案吗？

不过按照现在的政治体系这样分法肯定是管不过来的，因为政府职能还很繁冗，地方自治还很不成熟。所以，行政区划也是要跟政治改革配套起来讲的。