[四川]转：四川省平昌县乡镇改革情况及其思考 [复制链接]

        平昌县位于四川省东北部秦巴山区，地处川陕革命根据地腹心地带，属巴中市管辖，幅员2229平方公里，总人口96万，其中农村人口占全县总人口83%左右，是典型的山区农业大县。这个人口大县、农业大县还是一个财政穷县，2002年被列为国家扶贫开发工作重点县。在这样一个农业贫困县，“三农”问题更显突出。农民收入太低、生活太苦是当地经济社会发展过程中诸多矛盾和问题日益尖锐化和复杂化的最直接结果，同时也成为影响当地经济社会发展的最大难题。

        为了破解“三农”难题，化解阻碍农村经济社会发展的矛盾和问题，平昌县自我加压，在四川省率先推进乡镇改革：县乡两级体制“瘦身”，调整农村行政区划、精简机构分流人员;加快乡镇职能转变;加强基层党组织政治民主建设，推行县党代会常任制、乡镇党委班子公推直选等。正是这一系列带有政治体制改革性质的乡镇改革，为平昌经济社会的发展走出了一条新路。

　　在上述系列改革中，最引人注目的就是被媒体称为“中国共产党历史上首次大规模的党内直选试点”的公推直选乡镇党委班子。2006年1月，平昌县公推直选乡镇党委班子的试点改革项目荣获第三届“中国地方政府创新奖”优胜奖。作为“中国地方政府改革与创新奖”课题组成员，笔者有幸于2006年3月7日至10日赴平昌就此项目进行了实地调研。本文试图较为全面地描述包括公推直选乡镇党委班子试点改革在内的平昌乡镇改革的整体情况，为大家展现一幅平昌乡镇改革的全景图，以便更全面地了解平昌、认识平昌;并在此基础上，对平昌乡镇改革过程中遇到的困难和阻力、改革意义、特征、效果和经验等进行简单分析。

　　一、“体制瘦身”

　　2003年，巴中市委市政府率先在平昌县进行了乡镇行政区划调整和乡镇机构改革试点。面对经济体制转型、农业税费取消后的农村社会深刻变革，面对几十年来历史积淀的诸多矛盾和问题，平昌县委县政府果断决策，稳步推进，开展了大规模的乡镇行政区划调整、机构精简和人员分流的“体制瘦身”改革。平昌“体制瘦身”改革，主要包括乡镇行政区划调整、机构精减和人员分流等相互联系的几个方面。
         区划调整前，平昌辖10个工委、13个办事处、61个乡镇、504个村。乡镇平均幅员36.5平方公里，人口1.8万。其中，幅员40平方公里以下的乡镇35个，占57%;无集市的乡镇8个，占13%;人口1.5万人以下的乡镇39个，占63%，2万人以上的乡镇仅7个，占11%。
        改革后，10个片区工委和13个办事处全部撤销，全县乡镇由61个归并为27个，减幅达55.7%，乡镇平均人口增加到3.5万，幅员增加到82.6平方公里，村委会由504个减少到461个。
        与此相适应，精简机构362个，裁减人员2506人，减少乡镇实职副科级干部232人，乡镇领导职数由473名减少到243名，精简48.6%;
        乡镇机关内设机构由366个减少为189个，精简48.4%;全县乡镇行政编制从1094名减至839名，精简23.3%，实有人员由1111人减少到880人，精简20.8%;
        乡镇事业单位由630个减少到297个，精简52.9%，编制由2194名减少到1025名，精简53.3%，实有人员由1951人减少到987人，精简49.4%;
        全县乡镇机关分流231人，事业单位分流964人，2760名各类临时工作人员全部清退。

　　在平昌，这次乡镇区划调整砍掉一半乡镇、一半行政和事业单位，摘掉68名乡镇“一把手”和232名乡镇副科级领导干部的官帽，端掉3000多人的饭碗。动作如此之大、涉及人员如此之多的“体制瘦身”改革史无前例。为此，平昌县委县政府颁发了《中共平昌县委 平昌县人民政府关于乡镇行政区划调整的意见》(平昌委发[2003]16号)、《中共平昌县委 平昌县人民政府关于行政区划调整后乡镇党政机构设置及人员分流的实施意见》(平昌委[2003]82号)以及《中共平昌县委 平昌县人民政府关于进一步深化和完善乡镇机构改革的意见》(平昌委发[2005]04号)文件。依据中央、国家机关七部委《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》(民发[2001]196号)和中共四川省委、四川省人民政府《关于四川省市县乡机构改革的意见》(川委发[2001]12号)以及平昌县委县政府文件的精神，平昌“体制瘦身”改革主要做法是：

　　行政区划调整。平昌乡镇行政区划调整的目的是：通过区划调整、精简机构和分流冗员，达到优化行政区域布局，降低行政运行成本，建设一支高素质干部队伍，加快县域经济“三大产业”发展，实现“五减少”(减少乡镇数量、机构设置、财供人员、财政支出、乡村债务)、“一转变”(转变政府职能)、“一促进”(促进区域经济发展)。

　　乡镇行政区划调整的任务是：撤销片区工委、办事处，调整乡镇行政辖区。撤销原10个片区工委、办事处和江口镇3个街道办事处，将原59个乡镇撤并为27个，其中镇16个，乡11个。调整后，全县减少建制镇1个，乡31个，减幅为54%;乡镇平均人口34403人，面积82.65平方公里，其中镇平均人口40815人，乡平均人口25076人;人口最多的是江口镇137918人，最少的是喜神乡11084人;面积最大的是江口镇157.81平方公里，最小的是涵水镇40.49平方公里。

　　精简乡镇机构和人员编制，优化组织结构。区划调整后，27个乡镇的行政规格为科级，根据人口及幅员面积等分为一类乡镇(12个)、二类乡镇(5个)、三类乡镇(10个)。在领导职数设置上，乡镇党委书记兼任乡镇人大主席，一类乡镇设副书记4人，二、三类乡镇设副书记3人;乡镇人民政府设乡镇长1人，一类、二类乡镇设副乡镇长3人，三类乡镇设副乡镇长2人，特大乡镇(人口5万人以上)可增配1名副乡镇长;共青团、妇联等群团组织按有关章程设置。在乡镇党政机关内设机构设置上，分别设党政办公室、经济工作办公室、社会事业办公室、民政办公室、治安安全办公室等五个办公室，单列财政所、计划生育办公室(江口镇机关编制、领导职数及内设机构暂不作调整)。在乡镇事业机构的设置上，按照“政事企分开，精简、统一、效能”原则，设会计核算中心、国土资源管理站、林业管理站、村镇建设管理站、计划生育技术服务站、宣传文体服务站、农业服务站、水利水保水产站、畜牧食品站、劳动等和社会保障管理站等10个公益性事业单位;原设置的农机服务、农技服务、畜禽技术服务、水利水产服务、文化旅游服务等5个中心确定为自收自支的企业化管理的事业单位，从2004年1月1日起停止财政定补。税务、金融、邮政、通讯、电力等其他机构由其主管部门对口设置。

　　乡镇党政机构设置及人员分流。乡镇党政机构设置的目标是：优化干部队伍，调整组织结构，完善乡镇功能，理顺管理体制，促进职能转变，优化资源配置，精简机构人员，减轻财政和农民负担，提高行政效率。乡镇党政机构设置的任务：精简机构编制，定编定岗，竞争上岗，清退分流人员。

　　实施办法：

　　(1)撤销片区工委、办事处以及内设行政、事业机构。

　　(2)乡镇的设置由现在的59个撤并为27个，规格为科级。

　　(3)乡镇机关编制、领导职数及内设机构设置。撤并后的27个乡镇，根据人口及幅员面积等分为一类乡镇(12个)、二类乡镇(5个)、三类乡镇(10个)，分别核定行政编制数32个、29个、24个。一类乡镇核定工勤事业编制3名(驾驶员、炊事员、打字员)，二、三类乡镇核定工勤事业编制2名(炊事员、打字员)。乡镇党委领导职数为：一类乡镇设党委委员11人，二、三类乡镇设党委委员7-9人，设书记1人，副书记3人(其中兼任乡镇长1人，管党副书记1人，副书记兼任纪委书记1人);设组织委员1人，宣传委员1人。乡镇纪委由3-5人组成，设书记1人(有党委副书记兼任)。乡镇人大主席团的设置是：一、二类乡镇设专职主席1人，三类乡镇人大主席团原则上由党委书记兼任，设专职人大副主席1人。乡镇人民政府设乡镇长1人，一、二类乡镇设副乡长3人，三类乡镇设副乡镇长2人，人口5万人以上的乡镇可增配1名副乡镇长。人武部设部长1人，一类乡镇设武装干事1人。共青团、妇联等群团组织按有关章程设置。乡镇党政机关按其职能归类，综合设置五个办事机构：党政办公室，负责组织、纪检、监察、宣传、政法、统战、人大、政协、群团、人事、机构编制、综合协调、信息调研、文秘档案、保密、督查督办、来信来访、后勤等日常工作，设主任1人，办事员1人;经济工作办公室，负责农村经济、农村“三大产业”、乡镇企业及民营经济、扶贫开发、劳务输出、交通、城镇建设管理等工作的年度工作计划的拟定及督查落实，负责收集上报有关情况和信息反馈，负责统计工作，设主任1人，办事员1-2人，其中规划统计员1人;社会事业办公室，负责社会保障、科技、文化教育、卫生、广播电视等工作的年度工作计划的拟定和督查落实，收集上报有关情况和信息反馈，设主任1人，办事员1人;民政办公室，负责宣传、贯彻、实施《村民委员会组织法》，指导村民自治，发放救灾、救济、优抚等民政专项资金，负责辖区内的婚姻登记，做好最低生活保障、社会救助、殡葬改革、移风易俗、民间组织管理等社会事务工作，一类乡镇设主任1人，办事员1人，二、三类乡镇主任由分管副乡镇长兼任，设办事员1人;治安安全办公室，负责维护社会稳定、管理辖区居民户口、流动人口等工作，设主任1人，办事员1-2人，其中治安管理员1人、安全生产监督管理员1人。单列行政机构：财政所，负责编制和实施本级财政收支预算、负责辖区内会计管理工作、负责乡镇单位财务管理和监督等工作，设所长1人，办事员2-4人;计划生育办公室，负责人口与计划生育的行政执法、负责流动人口的计划生育管理等工作，设主任1人，办事员1-2人。

　　(4)乡镇机关人员的选配。原片区工委、办事处和乡镇机关干部(除江口镇外)所任职务自行免除，乡镇副科级以上领导干部实行公推公选，其他机关工作人员和公勤人员实行竞争上岗。乡镇工作人员的确定分下列四步进行：第一，公推公选乡镇领导干部。乡镇机关党委正副书记、正副乡镇长、人大政府主席、人武部长，采取“公开职位、公开条件、公开报名、公开考试考核、择优选用、依法选举”的方式，全面实行公推公选。第二，乡镇机关一般工作人员竞岗分流。在现有片区工委、办事处及乡镇机关工作人员中，采取考试考核的办法，按照核定的编制数确定机关乡镇机关工作人员。第三，乡镇财政所和计生办人员竞岗分流。在乡镇财政所占行政编制具有公务员省份和片区财政工作办公室2002年调入财政工作办公室前属行政编制且具有公务员身份的干部中，采取自愿报名和考试考核相结合的办法，确定乡镇财政所工作人员。竞岗落选的财政行政干部参加会计核算中心等乡镇事业单位竞岗。现在乡镇社会事业管理站从事计划生育工作、具有国家公务员身份的人员参加乡镇计划生育办公室工作人员竞岗。竞岗落选人员参与乡镇事业单位竞岗。片区办事处社会事业管理办公室从事计划生育工作的干部本人自愿可参加乡镇计划生育赶工时工作人员竞岗。第四，工勤人员竞岗分流。工委驾驶员根据工作需要可直接安排到乡镇机关工作，其余工委、乡镇机关工勤人员一律采取考试考核的办法参与乡镇机关炊事员、打字员竞岗。

　　(5)人员分流办法。清理清退：对原工委、办事处、乡镇机关借用人员和临时人员一律清退;退职退休：原工委、办事处、乡镇机关工作人员及工勤人员凡达到法定退休年龄的，按照“到龄即退”原则办理退休手续;学历教育：鼓励年龄在35岁以下、未达到国家教育部门认可的专科学历的机关工作人员离职进修;转移分流：鼓励片区工委、办事处、乡镇机关工作人员到村(居)委会、乡镇企事业单位工作或领办、创办经济实体等;辞退解聘和清退违规调入人员，等等。

　　二、乡镇职能转变

　　与区划调整、机构精简、人员分流等“体制瘦身”改革相配套的是乡镇职能转变。没有科学合理的机构设置与职能定位，就不会有区划调整、机构精简和人员分流等瘦身改革的成功，反而可能出现越精简越膨胀的现象，这在我国几次机构改革的过程中有过类似的教训。

　　如前所述，平昌乡镇机构改革虽然在一定程度上有效地激发了乡镇活力，凝聚了人心，整合了资源，促进了全县经济社会的持续快速发展，然而，在实际运行过程中，由于一些机构设置和职能定位欠科学，管理不到位，分流清退补偿难，这些都在不同程度地影响着改革的深化和乡镇工作的正常开展。因此，在前期“体制瘦身”改革的基础上，为了巩固和完善乡镇机构改革，平昌县委专门下发了《中共平昌县委、平昌县人民政府关于进一步深化和完善乡镇机构改革的意见》(平昌委发[2005]04号)和《中共平昌县委、平昌县人民政府关于进一步加快乡镇职能转变的意见》(平昌委发[2005]41号)文件，进一步促进乡镇职能转变，提高行政效率。

　　平昌进一步深化和完善乡镇机构改革的主要做法是：

　　(一)设置综合工作岗位。按照小政府大服务，精简、统一、效能，管理型向服务型转变的原则和未来农村发展、乡镇职能定位、确保平安稳定的需要，创新乡镇工作运行机制，取消中间环节，实施岗位管理。

　　(1)撤销乡镇内设行政机构，设置综合工作岗位。撤销各乡镇内设和单设的行政机构，按乡镇分类综合设置工作岗位。

　　领导岗位有：党委正、副书记，人大主席，乡(镇)长，副乡(镇)长，纪委书记，人武部长。除乡(镇)长、纪委书记、三类乡人大主席实行党委领导交叉任职外，其余领导人员按所核定的职数一人一岗配置。

　　工作人员岗位的设置是：江口镇(县政府所在地)综合设置工作岗位11个，工作人员26人。即：文秘(含信息调研、综合统计、督察督办、档案、保密、后勤)、人大政协(含统战、法制教育)、组织人事(含编制工作，由组织委员担任)、宣传(宣传委员担任并负责科技、体育、广电、旅游)、人口与计生、纪检监察、群团、民政(含社区建设及服务)、安全综治信访、财政(含国有集体资产管理)、工业商贸(含招商引资)。

　　一类乡镇综合设置工作岗位9个，工作人员16人。即：文秘(含信息调研、综合统计、督查督办、档案、保密)，人大政协(含统战、法制教育)、组织人事(含编制工作，由组织委员担任)、宣传(宣传委员担任并负责科技、体育、广电、旅游)、人口与计生、纪检监察、群团、财政民政(含国有集体资产管理、社区建设及服务)、安全综治信访。

　　二类乡镇综合设置工作岗位9个，工作人员14人。即：文秘(含信息调研、综合统计、督查督办、档案、保密)，人大政协(含统战、法制教育)、组织人事(含编制工作，由组织委员担任)、宣传(宣传委员担任并负责科技、体育、广电、旅游)、人口与计生、纪检监察、群团、财政民政(含国有集体资产管理、社区建设及服务)、安全综治信访。

　　三类乡镇综合设置工作岗位9个，工作人员12人。即：文秘(含信息调研、综合统计、督查督办、档案、保密)，人大政协(含统战、法制教育)、组织人事(含编制工作，由组织委员担任)、宣传(宣传委员担任并负责科技、体育、广电、旅游)、人口与计生、纪检监察、群团、财政民政(含国有集体资产管理、社区建设及服务)、安全综治信访。

　　工勤岗位的设置是：江口镇设打字员、炊事员、驾驶员3个岗位;其他乡镇只设打字员(含后勤)、炊事员或驾驶员3个岗位并且按一岗一人配置。

　　(2)为了提高行政能力和队伍素质，乡镇除领导岗位和占行政编制派去居委会工作的工作人员外的其他人员，三年内按照每年三分之二的人员上岗工作，三分之一的人员不设岗、不占岗，离岗学习的原则，实行上岗工作、离岗学习、互相轮岗的办法，并由各乡镇根据设置的工作(工勤)岗位和配置的上岗人员限额，制定轮流工作学习的具体方案，并组织实施。上岗人员由各乡镇制定岗位职责、岗位目标、岗位纪律、考核办法，并与每年一个月基本工资的奖金挂钩，年终视其综合考核情况实行奖惩。离岗学习人员主要是到大专院校深造，到发达地区锻炼，就地兴办产业、组织劳务输出，外派招商引资等，离岗学习期间保留个人身份，保留编制，保留财政供给关系。

　　(3)各乡镇内设岗位的工作人员统称干事。岗位之间既分工合作，中心(重点)、突击(突发)性工作由乡(镇)党委、政府统一调度安排。凡未设农业、国土、林业、交通、城建、畜牧、水利、农机、劳保等工作岗位的，其日常行政管理工作由乡镇党委政府分管领导承担。

　　(二)调整部分乡镇综合财政预算事业单位机构和职能

　　(1)由于农业税及“两工”取消，会计核算中心主要职能转移到乡村债务清偿及管理上来。

　　(2)将计生技术服务站更名为计划生育服务站。撤销社会抚育费征收所，其工作和人员编制整体划转计划生育服务站。

　　(三)明确乡镇管理权责

　　(1)乡、镇党政内设岗位工作人员在乡镇党委、政府的直接领导下和人大的监督下开展工作，并接受县级相关党政部门的业务指导以及政策、法律监督。

　　(2)设在乡镇的综合财政预算事业单位，继续实行“县乡共管、以县为主”的管理体制，明确乡镇管理权责，建立起齐抓共管的运行机制。

　　党团组织由乡镇管理。

　　事业单位领导干部任免、人员调配、工作目标考核(含年度考核)、表彰、奖励，县级部门必须事先征得乡镇党政同意并签署意见后再按程序报批。凡未征得乡镇党政同意，人事部门不得任免干部，不得调配人员，不得审批考核，县级主管部门不得实施表彰、奖励。

　　综合预算事业单位人员工资的60%由主管局按月兑现，40%与工作绩效挂钩，由各乡镇党政负责每半年一次实行工作考核，并视其工作、学习、纪律情况，提出兑现意见，经人事部门审定后，通知主管局兑现。资金来源按当年财政预算口径执行。

　　各事业单位必须围绕乡镇工作全局，服从乡镇党政对中心(重点)工作和被撤乡镇场镇的管理及便民服务工作的统一领导和安排，并纳入工作目标考核内容。乡镇事业单位要建立向党委政府汇报工作、学习、重大问题处理以及考勤、请销假制度，并自觉接受人大监督。县级主管部门要主动配合支持乡镇党委政府对事业单位实施有关管理工作，乡镇党委、政府也要主动协同主管部门加强对事业单位人员的领导，做到工作统筹安排、人员统筹管理、目标统筹制定、检查评比、考核奖惩统筹进行。

　　(3)多渠道筹措兑现补偿资金。

　　县级主管部门和乡、镇要认真落实平昌委[2003]81、82号文件有关人员清退分流、补偿政策，严格按照人员清退分流和补偿的职责分工，加快人员清退分流补偿的工作进程。县级部门和各乡镇要立即组建和加强清退分流补偿专班，制定工作计划，落实目标责任，按照“财政预算一点、部门筹措一点、处理闲置资产变现一点、激活资源偿还一点”等途径，力争年底完成清退分流和补偿兑现工作。县委目标督查办要加大监督力度并负责牵头，纪检、监察、组织、人事、编制等部门配合加强监督。同时，县级各主管部门和乡镇要按照职责切实解决好乡镇事业单位和企业化管理的事业单位已清退临时人员的养老保险、医疗保险手续的完善工作。

　　在上述基础上，平昌更加明确了加快乡镇职能转变的目标、重点和措施。

　　加快乡镇职能转变的目标。积极适应市场经济、农村社会深刻变革及广大干部群众素质提高、权利意识和民主观念增强等新形势的需要，准确定位乡镇职能，进一步强化公共服务、精神文明建设和党的建设，加快建设服务型乡镇。充分发挥市场配置资源的基础性作用，进一步强化公共服务职能，着力解决“越位”、“缺位”、“错位”的问题;进一步加强义务教育制度、社会保障制度、公共基础设施建设等公共服务制度建设，充分发挥乡镇作为合作者、促进者和管理者的作用;进一步加强社会管理，把对社会的管理由控制导向转到服务导向上来，善于运用利益协调机制解决经济社会发展中的矛盾问题，构建新的社会治理模式，实现政府与社会的良性互动;进一步加强群众性精神文明建设，宣传和弘扬平昌主流精神，重点是抓好以“讲文明，树新风，改陋习，促发展”为主题，“五星级”创建活动为载体，提高人的素质为核心的群众性精神文明创建活动;进一步加强党的建设，充分发挥基层党组织对村民自治组织、社会中介组织和经济组织的领导和管理作用，推进基层组织整体化建设。

　　加快乡镇职能转变的重点。坚持有所为有所不为，突出抓好以改善农村生产生活条件为目的的交通、水利等农业基础设施建设，充分运用“一事一议”办法，搞好公益事业建设;以发展集镇经济为核心的小集镇建设管理，加强土地管理、治安管理、人口管理、民事调解、救灾优抚等，进一步强化公共服务;以“三大产业”为主要内容的基地建设，走特色产业发展路子，不断提高乡镇参与区域经济竞争的能力;以化解债务为重点的群众关注的热点难点问题的解决，落实党和国家的方针政策，切实维护人民群众的切身利益;以提高人的素质为核心、开展“五星级”精神文明创建，建设文明新农村;以推行乡镇(村)党委(支部)班子党内直选扩大党内民主为重点的党的建设，集中精力搞好基层组织整体化建设和党员干部队伍建设。

　　加快乡镇职能转变的措施。一是撤销乡镇内设机构，推行岗位制。主动适应乡镇行政区划改革后的新形势，按照精简、统一、效能的原则，进一步深化乡镇机构改革，减少乡镇中间管理层次，撤销内设机构，根据乡镇类别合理设置纪检监察、文秘、组织人事劳动、宣教文卫等综合性岗位，实行定岗不定人、竞争上岗，各岗位人员在乡镇分管领导的直接领导下开展工作，并接受县级相关部门的业务指导和监督。二是切实转变领导方式，建立健全服务农村发展的新体系。善于按市场经济规律办事，按价值规律配置资源，更多地运用市场的机制、改革的手段、民主的方法去科学决策、破解难题，从而把各级党委的决策变成广大干部群众的自觉行动。探索成立理事会、专业协会等自治组织，并依托自治组织，探索建立农村基础设施和公益事业建设管理发展的新体系、新机制，将一部分公共职能交给社会承担，由此建立起政府与社会的合作伙伴关系，有效处理社会公共事务;在支持引导村民委员会民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的同时，注意通过民主议事、民主恳谈，典型引导等形式，做好村民之间协调利益、化解矛盾等工作;开通民主渠道，提高社会参与率，建立群众“评议会”、“协调会”、“听证会”制度;充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，积极培育各类社会组织，加强和改进管理监督方式，完善社会化服务网络;按照依法、自愿、有偿的原则，积极稳妥地推进农村土地使用权流转，探索、规范、完善让农民获得稳定收益的办法;进一步推进“六个转变”，善于抓市场、抓加工、抓大户、抓业主，抓特色、抓流通;通过集中培训、舆论宣传、典型示范、能人带动等多种手段，引导群众走出“山门”闯市场，逐步打破一家一户小生产格局，规模发展种、养、加、运、销等特色项目，促进农民脱贫致富和县域农村经济发展。三是完善干部绩效考核制度，激发干部干事创业的热情。树立和完善以公众满意程度为取向的绩效评估机制，把经济发展与社会事业发展、基础设施建设与生态环境建设、农民人均纯收入增长与农民生活质量和水平的提高、基层组织整体化建设与抓产业育大户兴市场、农村经济社会发展与社会和谐稳定等纳入干部绩效考核评价体系，重奖和重用对乡镇经济社会发展作出突出贡献、得到群众普遍好评的干部，进一步完善上派、下派、外派工作体系，加大干部交流使用力度，激发干部干事创业的热情，彻底改变只对上不对下负责的工作导向。

　　三、基层党组织政治民主建设

　　在县乡“体制瘦身”、乡镇精简机构人员分流、转变乡镇职能等改革的同时，平昌还进行了发展党内民主的探索，尤其是公推直选乡镇党委领导班子和公推直选农村党支部班子试点改革取得了巨大成功，支持、推动了乡镇改革的整体推进。

　高层次的改革，乡镇继续改革才能获得足够的空间。

　关于发展党内民主，平昌县委下发了《中共平昌县委关于进一步发展党内民主的意见(试行)》(平昌委发[2003]18号)文件。其基本做法如下：

　　(一) 改革和完善选举制度，推进党内选举的民主化。

　　1. 加大公推直选乡镇党委、村党支部领导班子力度。把选优配强乡、村领导班子放在与发展农村经济同等重要的位置，坚持党管干部的原则，按照“民主、规范、求实、高效”的要求，进一步加大公推直选的力度，通过党员直选的方式依法产生乡镇党委、村党支部领导班子成员，从庚本上解决干部产生和权力来源的方向问题。在选举中，严格按照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，确定竞选者的基本条件和资格条件，通过竞选者的演讲答辩公推正式候选人;全面实行差额选举，适当扩大差额的比例，其差额不得少于正式候选人的20%，真正实现多中选优、优中选优;全面实行直选，在党员大会上选举产生乡镇党委书记、副书记、委员、农村党支部书记、副书记、委员。选举产生的领导干部必须承诺上岗，在干部中形成压力、产生动力、激发活力。今后，乡镇党委、农村党支部换届原则上要普遍实行公推直选，新提任的乡镇党委书记、副书记原则上也要面向全县实行直选。

　　2. 推行社区、街道党组织领导干部直选制。社区街道党组织是推进城镇建设与管理的最基层组织管理机构。推行公推直选产生社区、街道党支部书记、副书记、委员是适应新形势、新要求，发展社区民主，搞好社区服务的根本保证。直选社区、街道支部班子成员，打破身份限制、行业约束，竞选者可以是县乡党政群机关的国家公务员、企事业单位职工、现有社区班子成员和辖区内符合条件的居民。通过竞选者的演讲答辩公推产生正式候选人，在社区、街道党员大会上有全体党员直接选举产生社区、街道党组织领导干部。5年内，社区、街道党组织公推直选面达到65%以上。

　　3. 探索直选乡镇政府领导班子。积极探索在选民中直选乡镇正、副乡镇长。对乡镇正副职的直选，在征得上级人民代表大会同意的情况下，采取组织推荐、群众推荐、群众自愿报名的方式，县委对报名竞选者进行严格的资格审查，按照法定程序分选区召开乡镇全体选民大会公推候选人，在选民大会上直接选举产生乡镇正、副乡镇长。

　　(二) 疏通和拓宽民主渠道，推进党内决策的民主化。

　　1. 健全党内重大决策征求意见制度。各级党组织要建立领导、群众相结合的决策机制。坚持从群众中来、到群众中去的工作方法，充分调查研究，广泛听取各方面意见，凡属贯彻省、市重大决策和部署，关系全县大局的经济建设、社会发展、党的自身建设以及人民群众普遍关心的热点、难点问题，事先向各级党组织、党员或代表印发征求意见书，并有计划地组织党员或代表进行专题调查，在征询党员及代表的意见，实现党员对党内事务的广泛参与、有效管理，保证党内重大决策的科学化、民主化。

　　2. 建立党代表大会常任制。推进县党代表大会常任制，不仅是党内民主的实现形式，同时是实现党内民主的重要制度保障，也是提高县委执政水平和领导能力，破解平昌发展中存在的诸多矛盾和困难的客观要求。为充分发挥党代表的参政议政作用，县委决定，从03年开始，每年召开一次党代表大会，听取和审议县委、县纪委本年度的工作报告、党代表意见办理情况的报告，讨论决定本县经济、政治和社会发展等重大问题及年度工作规划等，使党代会成为县委的最高决策机关和最高监督机关。让广大党员代表更加充分地行使党内民主权利，加强对县委机关和领导干部的及时监督，促使县委适时调整工作思路和工作部署，确保县委决策的正确性和领导工作的有效性，顺利实现既定各项目标任务。同时，要积极探索乡镇党代表大会常任制的试点，力争5年内有40%的乡镇实行党代表大会常任制。

　　3. 实行干部任免全委会票决制。用人问题是社会关注的热点，对用人上的不正之风，干部群众反映强烈。在坚持县委常委会讨论问题票决制、县政协常委的票决协商制的基础上，县委讨论决定副科级以上干部任免，实行全委会投票表决制，凡表决赞成票未达到50%的，干部不能提拔使用，有效防止用人上的失察。

　　4. 探索副县长列席常委会制度。县委召开常委会，研究重大事项或重要人事任免时，根据需要，邀请副县长列席会议。研究单项重点工作时，邀请分管副县长列席会议。县委召开办公会，根据需要，邀请党外副县级以上领导干部列席会议。

　　(三)规范和完善管理制度，推进党内管理的民主化。

　　1. 坚持集体领导，推进班子建设民主化。

　　2. 建立党员民主评议登记制度，推进党员管理的民主化。

　　3. 完善干部选人机制，推进干部任用的民主化。严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，按照县委在第十次党代会提出的建设一支高素质的干部队伍的要求，更新用人观念，让用民主的机制公开、公平、竞争、择优地选人用人成为基本的制度和运行规则，在干部的任用上坚持民主推荐、民意测验和民主评议制度。局级班子换届或届中期的局长调整，通过资格审查、民主测评、笔试、面试等形式，逐步面向全县推行公推公选。大力推行中层干部竞争上岗，对关键岗位的中层干部实行跨部门、跨行业、跨地域公开招选。真正把那些思想素质好，敢于直面矛盾，敢干事、肯干事、能干大事的优秀干部选拔到“一把手”岗位上来。

　　4. 健全干部考核体系，推进干部管理的民主化。坚持用新的手段管理干部，建立以工作实绩为主要内容的干部实绩考核评价体系，注重考核的客观性、科学性和准确性。以是否敢于直面矛盾评价干部，以地方经济发展贡献评价干部，以实实在在的业绩评价干部。既注重隐性政绩，又注重显性政绩;既看当前工作的业绩，又看在基础性、长效性工作中的成果;既看日常工作的成效，又看在重要时期、重要工作、重大事件中的决策能力和工作突破。党员对公推直选的党委领导干部级领导班子每年进行一次评议。届期中，对履职尽责不好的领导干部，10%以上的党员可以提出召开党员大会进行评议，甚至罢免。在年度考核、届末考核和人人评议中，凡领导干部民主测评不称职票超过30%，或连续两年民主测评不称职票超过20%的，经组织考察确定为“不称职”的领导干部，一律就地免职或转任非领导职务，属于聘用干部的解除聘用合同。连续两年考核为“基本称职”的一律免职，不再保留原职级待遇;连续两年考核为“不称职”的干部予以辞退。对第一年不称职票超过20%的要予以诫勉，对部门副职逐步实行聘任制，对任期届满不能提拔或继任的改任非领导职务。

　　(四)建立和完善约束机制，推进党内监督的民主化。

　　1.建立严格的纪律监督体系。

　　2.健全党内工作督查通报制度。

　　3.完善党内情况反映和办理制度。

　　在上述发展党内民主的探索过程中，最引人注目的便是平昌推行基层党内直选的试点改革。2001年，乡镇换届选举时，平昌县委在灵山乡成功进行了党委领导班子党内直选试点，《瞭望东方》称“这是中共历史上第一次党员公推直选党委领导班子的尝试”。2004年1月，平昌县在顺利完成乡镇行政区划调整(撤销10个工委，12个办事处，乡镇有61个撤并为27个)和一系列乡镇配套改革的基础上，按照党的十六大报告提出的“改革和完善党内选举制度，发展党内民主”的要求，认真总结原灵山乡试点的经验，在全县三分之一的乡镇扩大公推直选党委领导班子试点面，取得了圆满成功。9个乡镇直选产生乡镇党委书记9名，副书记28名，委员81名。新华社记者称之为“这是我党历史上，首次大规模的党内直选试点，也是四川省目前最超前、范围最大的直选试点”。2004年末2005年初，在农村党支部换届中，以进一步扩大党内民主为突破口，在全县490个村(居)党支部班子实行党内直选。接着，又在全县53个县级机关、企事业单位党支部委员会换届选举时，实行党内直选，直选产生党支部班子成员256名。

　　所谓“党内直选”，就是个人自荐、群众推荐、组织推荐相结合，公开报名，民主公推候选人，最后在党员大会上直接选举产生党委领导班子的一种选举方式。下面以公推直选乡镇党委领导班子(《中共平昌县委关于在乡镇换届中开展公推直选党委领导班子试点的实施意见》平昌委[2003]92号文件)为例，介绍平昌基层党内直选试点改革。

　　(一)总体要求

　　1. 坚持党管干部，竞争择优的原则。既要对竞选者进行定严格的资格审查和组织考察，又要把民主竞争贯穿于公推直选的全过程，扩大党员、群众对干部选拔工作的知情权、参与权、选择权和监督权。

　　2. 坚持先试点，后逐步推开的原则。公推直选乡镇党委领导班子先行试点，在总结经验，逐步推开。

　　3. 把重点放在竞选党委书记上。原则上要有2人以上竞争党委书记职位。党委书记、副书记(含兼任纪委书记)一律进行演讲、答辩和任期目标承诺，实行差额选举。

　　4. 坚持“三票制”，实行“三轮选”。“三票”即：提名票、公推票、选举票;“三轮选”即：第一轮选举党委书记，落选者可参加党委副书记选举;第二轮选举党委副书记，落选者可参加委员选举;第三轮选举党委委员。当选的党委书记、副书记通过《选举办法》直接确定为党委委员，不再参加委员选举。

　　5. 坚持严格职数、适当兼职的原则。公推直选乡镇党委领导班子试点乡镇的具体领导职数，严格按照县委[2003]82号文件规定配备，乡镇纪委书记由一名副书记兼任。

　　(二)参选对象和条件

　　1. 参选对象。县级党政群机关的国家公务员或党的机关工作者、乡镇现有领导班子成员、乡镇机关国家公务员。

　　2. 竞选者应具备的基本条件。即基本的思想、政治、能力条件。

　　3. 竞选者应具备的资格条件：(1)具有3年以上工龄和2年以上党龄;(2)具有大专以上文化程度;(3)必须经过党校、行政院校或者组织人事部门认可的其他培训机构两个月以上的培训;(4)身体健康，年龄在45岁以下;(5)参加党委书记竞选的，必须在副科级以上岗位工作两年以上，同时应具有从事党务工作和经济工作的经历。现任本乡镇党委领导班子成员报名参加现岗位竞选可不受上述条件限制。

　　(三)方法步骤

　　1. 公开宣传。利用有线电视、广播、标语和会议等多种形式广泛宣传公推直选乡镇党委领导班子的指导思想、坚持的原则及方法步骤，向社会公开竞选的职位、任职资格条件和下届党委工作目标、选举办法和程序等，动员符合条件的干部积极报名竞选，发动全体党员、各方面人士关心、支持和参与公推直选工作。

　　2. 公开报名。采取个人自荐、群众推荐与组织推荐相结合的办法，公开报名。

　　3. 资格审查。由县委对报名竞选者的思想、政治表现、工作能力、资格条件等方面的情况进行严格审查，确定符合资格的人选，并采取多种形式予以公示，接受群众监督。

　　4. 公推候选人。首先由上届党委、政府和县级相关部门在县委、政府的组织下制定下届党委、政府的届期目标，目标包括公共、公益建设目标、产业结构调整目标、科技教育发展目标、人民生产、生活条件改善目标、生态环境建设目标、党建工作发展目标以及精神文明、城镇经济、计划生育、消赤减债、保持社会稳定等目标。这些目标都要对外公开。二是召开推荐会。推荐会由全体党员和不超过党员总数30%的群众代表组成。竞选党委书记在3人以上、党委副书记在5人以上、党委委员超过应选人数3人以上的，要召开推荐会，通过演讲答辩，无记名投票，推荐党委书记候选人2名，党委副书记候选人4名和党委委员候选人(比应选取名额多1-2名)，再提交党员大会酝酿并选举。竞选者要围绕届期目标公开述职、答辩或演讲治乡方略，接受提问。由参加会议的人员以无记名投票的方式确定正式候选人。党委书记正式候选人2人，党委副书记正式候选人比应选职数多1人。参加党委书记竞选只有2人的、参加副书记竞选比应选职数多1人的，进行答辩后不再投票表决，直接作为正式候选人。

　　5. 召开党员大会直选。一是召开乡镇全体党员大会，要有五分之四以上的党员参加(预备党员参加会议，但不参加投票选举)。实行“三轮选”，第一轮选举党委书记，落选者参加副书记选举，第二轮选举党委副书记，落选者参加委员选举，第三轮选举党委委员。党委书记、副书记通过《选举办法》直接确定为党委委员，不再参加委员选举。三是公布竞选者得票情况，被选举人获得赞成票超过实到会有选举权人数半数的，始得当选。获得赞成票超过半数的被选举人数多于应选名额时，以得票多少为序，至取足应选名额为止;如果票数相等不能确定当选人时，应就票数相等的被选举人重新投票，得票多的当选。获得赞成票超过半数的被选举人少于应选名额时，不足的名额可以从未当选的得票多的被选举人中重新选举。

　　乡镇纪委书记由新一届乡镇党委根据大多数党员意见，确定一名党委副书记为纪委书记候选人，提交大会酝酿后在党员大会上进行等额选举，不再参加纪委委员的选举;其他纪委委员由党员大会差额选举产生。

　　当选的党委书记、副书记、纪委书记报县委审批，党委委员报县委备案，纪委委员报县委和县纪委备案。

　　6. 承诺上岗。选举结束后，新当选的党委书记要在党员大会上承诺就职，承诺书报县委备案。

　　7. 跟踪监督。对直选的干部实行定期述职和承诺制管理。每年召开一次党员大会或党员代表会议，党委班子成员报告当年工作和承诺事项落实情况，接受党员的询问、民主评议和测评。如果有10%以上的党员联名提议，可提前召开党员大会，或对不信任者进行罢免。在年度工作考核民主测评中不称职票超过30%，经组织确认为不称职的，责令辞职或免职。

　　概括起来，公推直选乡镇党委班子主要包含以下内容和特点：(1)“三公开”：公开宣传、公开报名和公推候选人。向社会公开竞选的职位、任职资格条件、选举办法和程序等;县委对通过自荐或推荐上来的报名者进行严格的资格审查后公示符合资格的人选;然后召开由全体党员和部分群众代表组成的公开推荐会，通过演讲答辩后无记名投票推荐产生候选人。(2)召开党员大会直选、“三轮选”、“倒着选”和差额选。召开乡镇全体党员大会，第一轮先选党委书记，落选者参加党委副书记选举，第二轮选副书记，落选者参加委员选举，第三轮选党委委员。(3)承诺就职和跟踪监督。制定了相对完善的跟踪监督等配套措施，建立了对直选的干部实行定期述职述廉、对不合格干部实行党员联名罢免等制度。

　　村(居)党支部班子公推直选和县级机关、企事业单位支部换届选举等的公推直选大致也是按照乡镇党委班子直选的方式方法来进行的。

　　四、其他改革

　　除了上述所提到的各项改革外，平昌还进行了化解乡村债务、建立以利益协调机制为核心的农村平安稳定保障新举措、建立农村公益性事业建设管理新机制、建立农民自我教育自我管理自我激励的新模式、构建县域农村和谐社会的新路子等各项配套改革的探索，囿于篇幅，本文不一一介绍。在这里，仅就平昌在化解乡村债务、谋求利益平衡、保持农村稳定方面的一些做法作一简要介绍。因为平昌进行乡镇改革的一个很重要的原因，就是乡村巨额的债务包袱和尖锐的债务矛盾已经成为影响农村经济社会发展的突出问题，严重影响到乡镇工作的正常开展。化解乡村债务，谋求利益协调，保持社会稳定，才能使平昌乡镇改革得以成功。

　　平昌县委专门下发了《中共平昌县委、平昌县人民政府关于进一步做好乡村债务控管及化解工作的意见》(平昌委[2005]35号)，明确了乡镇债务化解的责任主体、承担机构和方法。他们的基本做法是：

　　(一)确定债务化解的责任主体

　　根据“谁举债，谁偿还”的原则，按照“分类化解、分级化解、分期化解”的思路，明确乡镇党委、政府是乡镇化债工作的责任主体，乡镇党委书记要切实担负起化债工作的组织领导，乡镇长是化债工作的第一责任人。

　　(二)债务化解机构和管理

　　1. 成立化债机构。成立“平昌县农村债务管理及化解领导小组”，县委副书记(县长)任组长，县委副书记(纪委书记)、副县长和县政协副主席(财政局长)任副组长。纪检监察、组织、审计、农业、法院等相关部门负责人为成员，领导小组下设办公室，从相关部门抽调业务骨干集中办公，加强全县乡村债务控管及化解的组织领导和业务指导。乡镇成立以乡镇长为组长的“农村债务管理及化解领导小组”和化债办，乡镇会计核算中心主要职能转为管理乡村债务，全面负责乡镇债权管理以及乡镇政府债务、学校等乡镇部门债务、村社集体债务的监管和化解工作。

　　2. 分级确定债务。在审计部门审计核实债权债务的基础上，进一步开展乡村财务清理，规范处置呆坏账，彻底剔除虚假债务，彻底锁定乡村债务，规范债权债务管理，严禁新增债务，严禁将乡镇债务转移到村级。建立债务化解报告制度，县、乡人民政府要定期向县人代会及县人大常委会、乡人代会转向报告化解工作情况。

　　3. 分类建立台帐。对乡村债务要分级规范建立台帐，由化债办专门管理。合理区分刚性债务和一般债务，严格按照民间有息借款、基建工程欠款、确认的职工个人欠款、一般结算欠款、专项结算款项等分类逐笔建立台帐。县化债办从严监管乡村债务，切实掌握债务运行动态，定期考核检查，建立债务信息披露制度。

　　4. 新旧债务分管。按照“老债老算、新债新算”的原则对乡镇债务实行管理和考核。消化老债重奖重补，擅自新增债务重惩重罚(对经批准的重大工程项目负债、债务利息分帐核算，专项考核);年度内上下级财政往来当年清算，现支现付，严禁超借挂账和代扣代收搭帐。

　　5. 规范偿债秩序。乡镇要制定明确的化债目标，按照“公开、公平、公正、规范”的原则，建立健全有序偿债机制，完善偿债公示制度，严格偿债专户管理制度，实行偿债专户上管一级，封闭运行。

　　(三)债务化解的方法

　　债务化解从两个方面入手：一方面从严控制，杜绝新债，另一方面多策并举，化解旧债。

　　杜绝新债的方法：

　　1.刚化预算约束。严格执行《预算法》，坚持量入为出，收支平衡。严禁超预算、超财力、超标准支出;严禁无预算、无财力支出;严禁拖欠支出、负债支出、白条支出、借贷支出;严禁将乡镇支出转移为村级支出。

　　2.严格项目审批。按照“能缓则缓，不急不办，低效不批，负债不批”的原则，从严控制各类基本建设项目。严禁搞不切实际的“政绩工程”、“形象工程”和“达标升级”活动。确需建设的项目实行专项报告审批制度，资金到位后方可建设。

　　3.强化限额管理。继续推行乡镇行政公用支出包干限额管理制度，对乡镇各类支出制定科学合理的定额开支标准，对会议费、招待费、交通差旅费、办公水电费、邮电通讯费实行乡镇预算指标台帐管理。乡财政对乡镇“五费”重点监督，逐月考核，定期通报。

　　4.严控人员支出。认真开展清编定员工作，严禁乡镇聘用临时人员;严禁违反政策规定超标准发放各类津补贴和奖金;严禁借贷发放各类津补贴和奖金。

　　5.改革理财方式。乡镇成立民主理财小组，由乡镇党委书记任民主理财小组组长，乡镇长任副组长，人大主席、纪委书记、财政所长等相关人员为成员，500元以上的公业务支出实行报告制度，并由民主理财小组审核，坚持民主理财小组下的乡镇长“一支笔”审批，严格实行经办人签字、证明人签章、财政所长初核、民主理财小组审核、乡镇长审批“一单五签”制度。

　　6.强化乡财县审。审计部门加强干部任期内、年度内财务审计;纪检监察部门加强经济违纪案件的查处力度。财政部门按月监审乡镇财务，从严控管乡镇支出，按照《会计法》、《财政违法行为处分处罚条例》等法律法规，严肃查处违反财政政策、财政纪律、财务会计制度的行为。

　　化解旧债的办法：

　　1.全面处置资产偿债。在加强全县国有资产管理的基础上，对国家、集体投资新建的小水电、供气供水、集贸市场等公有资产，鼓励拍卖偿债。进一步清理公有闲置资产，全面、彻底、规范处置乡镇闲置资产偿债。

　　2.强力清收债权偿债。强化债权意识，形成清理清收债权资金的浓厚氛围和强劲态势。县乡成立债权清理清收工作组，按照“统一部署、上下联动、条块结合、以块为主、权责明确、利益分享”的原则，充分运用政治、经济、法律手段，重点清收转挪公款、财政周转金、合金会贷款、社抚费尾欠及乡村往来等债权资金。乡镇党政主要领导负总责和专门抓，公检法司全力支持重抓典型，纪检监察、审计部门着力查处违纪案件，县乡债权管理部门及乡镇财政所、会计核算中心等单位集中抓好债权清理清收。

　　3.激活集体资源偿债。运用市场手段，激活农村资源，变资源为资本，便资本为资金，利用资本和资金偿债。对农村撂荒土地、荒山、荒坡，村社塘、库、堰，茶场、药园、果园等集体资源、经济实体集村办企业采取承包、租赁、债权变股权、拍卖使用权和经营权等灵活多样的形式变现资金或量化资产偿债。

　　4.经营场镇土地偿债。加大小城镇经营力度，实现土地资源向土地资本转变，通过招商引资、业主开发、推进小城镇建设。加强场镇闲置土地资产清理，确定土地底价，拍卖土地使用权获取收益偿债;清理场镇国有土地使用情况，查处违规用地，追缴土地收益金。乡镇土地出让金收益、城市建设配套费收益，扣除县级代管支出(上解上级支出、人员工资、管理经费)的净收益，全部返还乡镇用于偿债。

　　5.经济责任追究偿债。对农村财务清理后违规举债的债务，由纪检监察部门按照有关规定查处追收;对违反政策和纪律规定滥发的奖金和津补贴严格追收偿债;对1996年以来以欠转贷、以息转本、以息转贷等违规借贷“逐笔清理、分段砍息、追收债权、依法处置”;对工程欠款违规计息清理追收;对虚借虚贷套取的利息资金依纪追收;对贪污、私分的违法违纪资金依法查处追收。

　　6.债权债务置换偿债。对各类债权债务鼓励“结对抵转”、“以欠转贷”;对单位、个人之间的三角债务，规范程序，完善手续，立约签据，置换抵转。

　　7.整合财政资金偿债。提倡艰苦奋斗，厉行节约，节俭财力偿债;专项资金结余对口偿债;加强乡镇预算外资金的管理，统筹预算内外资金偿债。

　　8.完善体制帮扶偿债。进一步推进财政改革，完善乡镇财政管理体制，县上筹集偿债奖补专项资金，按乡镇偿债的绝对数额和努力程度进行奖补。

　　9.处理历史纠葛偿债。在对历史债务逐一清理的基础上，按照“尊重历史、尊重客观事实”的原则，妥善处理各类历史遗留问题和经济纠葛，对各类税费滞纳金规范砍减罚息。扫除债权清理清收的障碍，促使债务人自觉清偿国家集体债权资金。

　　五、一些思考

　　上面力求完整地描述了平昌乡镇改革的基本情况。根据这些基本情况，我想就平昌县乡镇改革的背景和动因、遇到的困难和阻力、所产生的效果和所具有的意义以及改革的特征和经验等作一简要分析。

　　(一)平昌乡镇改革的背景及动因

　　改革开放后，我国农村社会经历了一系列深刻变革，从土地联产承包到户、计划经济向市场经济体制转型、税费改革到以取消农业税为代表的一系列亲民惠农政策的出台和实施等，造成了农村利益格局以及农民和基层党委政府关系的转变：一方面，农村组织形式多元化，利益主体多元化，利益关系协调难度大，农民生产生活不再受计划约束和政府安排，市场配置资源和利益的作用明显增强，农村传统利益分配格局被打破;另一方面，广大农民对基层党政组织的依附程度减弱，逐步转向对市场、经济组织和自治组织的依赖，基层党委政府的职能和权力也开始分化、转移、削弱，甚至基层政权的巩固在一定程度上也出现了危机。农村社会发生的深刻变革以及基层政权面临的危机都呼唤着乡村治理体制的变革，呼唤着乡镇改革。

　　平昌县全力推进乡镇改革，用平昌县委书记刘谦祥的话说，是“逼上梁山”的无奈之举，完全是因为县情所致。在农村深刻变革的新形势下，原有乡村治理体制严重阻碍了农村经济社会协调持续发展，影响到农村基层政权的运转和巩固。具体来说，主要表现在以下几个方面：

　　第一，乡镇区划不合理，资源优化配置难。区划调整前，平昌沿袭的是1952年计划经济体制下形成的区划结构，乡镇布局过于分散、管理范围过小，人财物分散，难以集中力量发展基础设施和公益事业。城乡分割、工农分割的二元经济结构十分突出，资源配置差，市场互动低，城乡经济社会发展的关联度、协调度、相融度很低，三次产业互动和城乡经济互促的关系未能建立起来。这种状况严重阻碍了农业区域化布局和规模经营、资源的优化配置、生产要素的合理流动。

　　第二，机构设置臃肿，乡镇职能转变难。改革前，县区乡三级管理，几乎所有县级部门都在区乡设置对口机构，“麻雀虽小，五脏俱全”，每个乡镇设机构达20余个。这种在计划经济体制下的机构设置和管理模式，导致乡镇机构职能交叉、人浮于事、政出多门、推诿扯皮，县乡之间多了区级管理层，因人定编、因人设岗、因人设事较为普遍，增大了行政成本，降低了行政效率，乡镇公共管理和服务职能不但没有强化，反而被削弱。

　　第三，收费养人现象突出，税改成果巩固难。区划调整前，县级财政收入仅5000余万元，乡镇每年仅公业务费支出就高达2000余万元，随着农村政策的调整和改革的深入，乡镇收入由原来1.4亿元减少到3000万元，乡镇行政事业单位的公业务费、救灾救济、基础建设、项目配套投入等难以保障。同时，过剩的人力资源与有限的就业岗位的矛盾十分突出，加之陈旧的就业观念的影响，区乡事业单位成了安排人员就业的主渠道。全县区乡和业务主管部门自聘临时人员最高峰时达2760人，“夫妻站”、“父子所”的现象十分普遍。2002年区乡七站八所开支总额达3860万元。由于乡镇财政无力保障，实际上由农民负担，农民人均仅此就增加负担近50元。乡镇靠收费养人的现象突出，“三乱”行为屡禁不止，税改成果难以巩固。

　　第四，乡镇债务逐年累积，社会稳定维护困难。区划调整前，乡镇平均负债超过900万元，个别乡镇负债高达2000多万元，全县债主多达15万余个，沉重的债务负担使乡镇工作举步维艰。为保稳定，乡镇党委、政府每年都不得不给工作人员下达借贷任务，私贷公用、私借公用的高息借贷现象十分突出。乡村债务沉重且化解乏力，债务矛盾诱发的行为性冲突增加，党委、政府和干部在群众的信任度降低，基层组织对农村社会管理和控制的难度加大，维护稳定的压力增大。

　　第五，农村基层党组织权力分化转移，传统干部选任制度带来的矛盾和问题日益尖锐，危及党在农村基层的执政基础。当前，农村基层党组织对群众缺乏凝聚力、吸引力和号召力，群众对党组织缺乏认同感、信任感和支持度。传统干部选任制度带来尖锐矛盾，基层党群干群关系紧张。面对历史积淀的诸多矛盾和问题，乡镇党委政府解决乏力，乡镇党委政府的地位和控制能力弱化。这些都使党在农村基层的执政基础减弱，党的基层组织建设、党在基层的领导方式和执政方式面临着新的挑战。

　　总之，由于行政区划不合理、乡镇机构臃肿、职能弱化、乡镇债务沉重、干群关系紧张、乡镇运转难以为继以及基层党组织无力等，使得乡镇政权运转陷入困境，乡镇党委、政府对农村社会无法实现有效治理。这种状况必然要求“体制瘦身”，进行乡镇机构改革，重新定位乡镇职能，转变乡镇党政领导方式，以适应农村社会发生的深刻变革，提高基层党委和政府的执政能力和领导水平，促进农村经济社会的协调发展，实现乡镇党委政府对农村社会的有效治理。

　　(二)平昌乡镇改革遇到的困难和阻力

　　从前面提到的一些数字可以看出，平昌乡镇改革是真刀真枪的，而在“体制瘦身”、精简机构、裁减冗员、化解债务、乡镇职能转变、干部人事制度改革等一系列乡镇改革过程中遇到的困难和阻力也可想而知。具体的困难和阻力主要表现在以下几个方面：

　　第一，乡镇改革意味着利益分配格局的调整和变化，协调各方利益不容易。行政区划调整、乡镇机构精简、人员分流、干部人事制度改革等明显地直接触动一大批人的既得利益。全县共撤销10个工位、13个办事处、乡镇由61个撤并为27个，精简乡镇党政机构、事业单位362个;有68个乡镇党委书记和乡镇长和232个实职副科级干部不再任原职，2506名乡镇工作人员被分流，清退各类临时人员2760人;在全县1/3的乡镇实行党员直选乡镇党委领导班子，报名参加竞选的113名干部中，有2名党委副书记、5名党委委员、1名纪委委员落选;村社合并和村社干部精简，行政村从504个减少到461个，村干部从2425个减少到1575个。在平昌这样一个国家级贫困县，过剩的人力资源与有限的就业岗位的矛盾本来就非常突出，平昌乡镇改革却摘掉了200多顶“官帽子”，敲掉了几千人的饭碗，这种矛盾和风险可想而知。

　　第二，官员、干部以及普通老百姓对改革的支持程度影响到改革的合法性。一项改革能否取得成功，除了要具有法律意义上的合法性以外，还要具有政治学意义上的合法性。所谓法律意义上的合法性，就是这项改革是符合现行国家法律和政策要求的，是在现行法律范围内和政策许可下进行的。显然，平昌乡镇改革具有这样的法律合法性。然而，更重要的，改革还必须具有政治学意义上的合法性。所谓政治学意义上的合法性，就是要求这项改革得到参与改革中的大多数相关利益者的支持，得到大多数普通老百姓的认可。如果没有政治学意义上的合法性，任何一项改革不可能取得成功，即使当时成功，也很难能够持续下去。平昌乡镇改革，普通老百姓应该是最大的受益者，他们通常是改革的坚定支持者。然而，在改革操作过程中，也有少数群众担心自己利益可能受损而不支持改革。例如，平昌全县大大小小债主多达15万人，个别乡债主高达3000个，乡镇机关门前讨债的人络绎不绝。此次行政区划调整、乡镇机构精简、人员分流，15万债主担心债权落空。此外，34个被撤乡镇场镇居民也担心发展和建设会受到影响。在乡镇设置上必须充分依据县域实际，兼顾地行走势、风土人情、地域习俗、边远乡镇百姓利益和感情等因素。这些问题处理不好，都将影响改革的进程。另外，除了弥补和协调那些改革中利益直接受损者，让他们心服口服，同时还要考虑到有些人可能隐性利益受损，必须做通他们的思想工作，取得他们对改革的支持。例如，在这次乡镇改革中，平昌县委也是这次改革调整利益的对象。公开公平公正的公推公选和公推直选等人事制度改革，一方面让利益受损的干部心服口服，另一方面也使得县委相关部门失去了某些权力和与此相关的可能的利益来源，而这种隐性利益的受损者也可能成为改革的绊脚石。

　　第三，人往何处去、钱从哪里来、人心怎么顺、稳定如何保、上级怎么看等一系列具体问题的解决不容易。平昌乡镇改革中，最具体也是最难的问题就是解决人和钱的问题。例如，平昌在改革分流人员中，辞职辞退110人，应补偿62.5万元，清退各类临时人员2760人，应补偿912万元。然而到位资金只有290余万元，2005年县财政仅能安排200万元，资金缺口较大。区划调整后，撤并乡镇债务都集中到现在的乡镇，且做出了分期按比例偿付的承诺，如承诺不能兑现，恐怕会带来不稳定。乡镇归并后，中心镇学校、卫生院和机关办公用房扩容增能，也需要增加资金投入。资金压力大小和人员分流妥当与否决定了人心顺不顺、稳定能不能得到保证。另外，“上级怎么看”也影响着平昌乡镇改革的进程。在中国现有的政治体制框架下，上级对下级改革的看法将直接决定着改革能不能进行以及如何进行。

　　第四，相应的体制配套改革跟不上将影响乡镇改革的进程。任何改革都不是孤立的，需要相应的体制配套改革。体制配套改革跟不上，就将影响改革的深入和发展。例如，行政区划调整后，平昌乡镇个数大幅度减少，而在安排如乡镇卫生院、中小学危房改造及类似项目和划拨资金时，上级可能仍按乡镇个数而不是以卫生院、中小学、人口基数等来进行，这样就会造成谁改革谁吃亏的局面。这种体制上的不配套将从根本上遏制改革。又如，平昌实行乡镇党委班子公推直选以后，乡镇不仅要对上负责，而且还要对下负责;而如果还是按照原来的体制，上级党委政府对乡镇干预过多，上级指令乡镇干什么，乡镇就得绝对服从，那么，对乡镇来说，对上负责和对下负责就常常会出现矛盾，从而影响到改革的效果。再如，“乡财县管”体制和人事权上收等导致乡镇没有财权、人权，使得乡镇很难有效运转，又谈何对上负责和对下负责?因此，区划调整、乡镇机构设置、职能转变等改革都呼唤着相应的体制配套改革。平昌县委能够在一定程度上改变本县范围内的政治生态气候，却无法触及更高层面的体制变化，而没有上下级联动的体制配套改革，哪怕是最基层的乡镇改革也同样无法避免困境。

　　(三)平昌乡镇改革的意义和效果

　　改革的实质是对原有利益关系的调整，既有利益受损者，也有受益者。然而，改革成功与否要看受益者是谁，是少数人还是多数老百姓。从平昌乡镇改革来看，通过行政区划调整、乡镇机构精简、人员分流等“体制瘦身”改革和乡镇职能转变、化解乡村债务、人事制度改革以及发展党内民主、公推公选、公推直选等基层民主政治建设，破解了历史积淀的诸多矛盾和问题，一定程度上打破了束缚农村社会发展的体制和机制障碍，促进了农村经济社会的稳定协调发展。普通百姓成为改革的最大受益者，因而改革是成功的。具体来说，平常乡镇改革取得的初步成效表现在：

　　第一，以行政区划调整和机构精简、人员分流为主体“体制瘦身”和乡镇职能转变改革，减少了行政管理层级，建立精干高效的行政运行体系，促进了城乡协调发展，减轻了农民负担。随着农村政策的重大调整，尤其是“三个取消”和“三项补贴”政策的出台，标志着“以农养政”的时代已经结束，迫切需要建立精干高效的行政运行体系。平昌行政区划调整和乡镇机构改革顺应了这样的形势。撤销县乡之间的区工委和办事处，并根据统筹城乡发展的要求撤并了乡镇，并大幅度压缩了乡镇机构、精简人员，而且加强乡镇职能转变，明确了乡镇党委和乡镇政府的职能定位，变原来的管理型、控制型政府为服务型政府，强化公共服务职能，解决政府“越位”、“错位”和“缺位”问题，着力构建新的社会治理模式。乡镇归并后，有效整合了资源，实现了生产要素的重组，不仅为发展规模经营、推进农业产业化和小城镇建设提供了基础条件，也有利于在更大范围内统筹交通、能源、水利、教育、卫生等基础设施和公益事业的发展。例如，原来分属两个片区的5个乡镇合并到位于达巴公路主干道上的驷马镇后，该镇经济优势迅速凸现，以生猪、肉牛、咸菜为主的特色产业带逐步形成。又如，将县城周边原5个乡镇合并到县政府驻地江口镇后，镇人口达13.7万人，幅员达158.7平方公里，中心城镇的龙头带动作用加强，促进了城乡经济社会一体化发展。另外，在这一系列改革之后，乡镇工作效率大大提高，乡镇财政和农民负担大大减轻，乡镇运行成本大大降低。据统计，改革前每个乡镇和片区工委(办事处)的办公经费年均31万元，每个在编工作人员工资年均1.3万元，每个临时人员工资年均6000元，改革后，仅这三项每年就减少财政支出4000多万元，几乎相当于全县一年的财政收入。

　　第二，有效化解了历史积淀的诸多矛盾和问题，优化了干部队伍结构，提高了干部队伍素质。平昌历史积淀的诸多矛盾和问题都可归结到“钱”和“人”上，但最根本的问题是“人”，核心就是干部问题。为解决这个问题，平昌直面矛盾，在行政区划调整和深化乡镇机构改革中，大力推进干部人事制度改革，通过竞争上岗、公推公选、党内直选，通过加强党内民主，对拟任干部实行政协常委会票决协商制、县委全委会票决制等制度，建立公开、公平、公正的选人用人机制，在干部队伍中形成了压力，产生了动力，增强了能力，优化了干部队伍结构，提高了干部队伍素质，解决了人浮于事的问题，提高了办事效率。

　　第三，乡镇党委班子公推直选和农村(居)党支部公推直选，增强了乡镇党委的领导作用，加强了基层党组织的战斗堡垒作用，改善了干群关系，带动了经济社会的发展。平昌乡镇党委班子公推直选选出了为民办事的好干部。公推直选后最明显的变化就是乡镇党委班子把工作重心转移到想方设法为民办实事和带领群众致富奔小康上来，在铺桥修路、建设学校、推动乡镇发展等方面取得了较大成绩。在调查中，普通党员群众普遍反映，直选出来的干部更加关注民情、关注民生，关心群众切身利益，决策更加民主科学，行为更加自律谨慎;而直选出来的党委班子也都普遍感到“前有引力、后有推力、外有压力、内有动力”。例如，灵山乡直选产生的党委班子上任一两年内，兑现拖欠教师工资18万元，支付民工工程款2.5万元，组织群众整治病害塘11口，配套渠系5000米，缓解了两个旱山村2100人的缺水问题，修村道公路8公里、社道公路61公里，完成5所村小学危房改造，新建小学1所，另外还在该乡发展了生猪养殖业作为特色产业，显著提高了该乡农民人均收入。据统计，9个试点乡镇直选以来，在修路、搞流通、融资、送技术等方面为民办实事500多件。这些数字说明，虽然人大体上还是原来的人，但制度、机制变了，效果就不一样了，效率提高了，社会发展了。通过农村(居)党支部班子的公推直选，一大批有实践能力、有致富经验、群众支持认可的党员走上了村(居)党支部书记岗位，农村党支部队伍整体素质明显提高，年龄结构、知识结构、能力结构进一步优化，大大提高了基层党组织的凝聚力和战斗力，提高了村干部带领农民发展生产的能力。

　　第四，化解债务，轻装发展。平昌是国家扶贫工作重点县，全县辖27个乡镇、461个村、64个居委会，近年来，由于税收管理体制调整、农村基础设施建设任务繁重、经济基础脆弱、改革滞后等原因，行政区划调整前全县61个乡镇均不同程度负债。沉重的债务负担已成为乡镇运转困难的最大包袱，影响了基层政权的正常运转：乡镇办公条件难以改善;干部工作积极性难以调动;农村各项政策难以兑现落实;因债务引发的群访不断;干群关系恶化;财政困难导致乡镇举步维艰，有的乡镇甚至处于半休眠的瘫痪状态。因此，债务化解在很大程度上影响着平昌乡镇改革的进程。平昌县面对债务化解空间小、难度大的客观实际，立足当前，采取堵疏结合、开源节流、有序化解的办法，坚持“节支就是增收、减债就是政绩”，从创新体制和机制入手，一方面，实施区划调整，降低行政成本，同时转变政府职能，促进经济发展，夯实财源基础，探索债务化解的治本之策;另一方面，通过清收债权、削减高息、结对抵冲、资产变现等措施，积极化解乡村债务。债务化解之后的平昌乡镇，获得了轻装前进的机会，大大加快了社会发展的步伐。

　　第五，在“脱胎换骨”、“釜底抽薪”式改革的同时，保持了社会稳定。改革是为了发展。如果改革的同时却牺牲了稳定，就达不到改革的初衷。在平昌进行这种大面积、大幅度改革的同时，社会稳定得以保持，本身就是一个了不起的成绩。改革的实质是利益关系的重新调整。平昌乡镇改革不仅是对农(居)民、乡镇干部等农村利益主体的利益调整，同时也是对县委、组织人事部门权力和利益的调整。如此多的利益相关人能够在“暴风骤雨”的改革之后平静地接受了改革带来的结果，最主要的原因在于它破解了人员分流安置这个改革中的难题，坚持公平公正公开的“三公原则”，公正使用每一个干部，让人心服口服。同时，通过对全县政府性负债的债主进行逐一核实、登记、置换，较好地解决了债权人担心债权悬空问题。改革调整中，最大的问题是人员的分流和安置。在用人时做到“公正使用、让人服气”：乡镇主要领导的选配，由县委书记、县长出题主考，四大班子领导参加，笔试、面试、综合考评，县委常委会无记名投票，公平公正公开;坚持“民主测评、考试考核、竞争上岗”的办法分流安置人员，同时还千方百计积极筹措资金兑现安置补偿金;乡镇党委班子的公推直选设计了大家都接受的体现平等、公正的程序，让没有选上的干部心服口服。

　　(四)平昌乡镇改革的特征和经验

　　从总体上看，平昌乡镇改革具有以下几个明显特征：

　　第一，它是带有政治体制改革性质的全局性改革。正如前面提到的，平昌乡镇改革主要包括政区划调整和乡镇机构改革的“体制瘦身”改革、乡镇职能转变、人事制度改革以及党内民主等基层民主政治建设，这些方面的改革，从根本上讲，都是为了打破束缚农村社会发展的体制和机制障碍。行政区划调整，撤销片区工委(办事处)，取消了县与乡镇的中间管理环节，理顺了县乡关系，实现了县对乡镇的直接管理。乡镇林业、畜牧站等站所的行政执法职能收到县主管部门，理顺了执法体制，促进了政事分开。乡镇机构改革、乡镇职能转变创新了管理体制，改革后将公益性和经营性事业分开，公益性事业单位纳入财政预算，经营性事业单位实行自收自支，既加强了乡镇政府对农村公益事业发展的管理，也理顺了财政管理体制，减轻了财政负担和农民负担。人事制度改革、党内民主等民主政治制度建设采取“公推公选”、“公推直选”竞争上岗等机制，按照“党管干部、群众公认、客观公正”等原则，做到公开公平公正的用人，改善了干部结构，提高了干部队伍的整体素质。所有这些方面的改革，都事关全局，都是涉及政治体制的重大问题。

　　第二，各项改革相互支持、相互促进、相互配套。平昌乡镇改革的几个方面都是相互联系、互为前提和基础的。缺乏其中一个方面，其他的改革都不可能顺利、持久，也不可能取得真正的成功。例如，2003年全县成功进行了乡镇行政区划调整，乡镇由61个撤并到27个。乡镇的成功撤销和合并为公推直选和公推公选等提供了“竞争择优”的干部基础，让所有干部都能站在同一起跑线上，做到公平公正，这样也就为乡镇机构顺利精简、人员稳定分流奠定了基础。又如，乡镇机构顺利精简、人员稳定分流为乡镇机构和职能的重新设置和科学设置提供了基础，而依靠公推公选、公推直选、党内民主等办法公开公平公正“竞争择优”出来的干部队伍为乡镇职能的真正转变提供了人才基础。需要特别提到的是，乡镇党委班子公推直选的改革，不仅扩大了党内民主，而且带动了平昌乡镇改革向全面、深入推进，也成了平昌农村政治体制改革的突破口。公推直选的改革牵一发而动全身，它将矛头指向了农村政治体制改革的根本点，即权力过分集中的问题。乡镇公推直选在上级党委的领导下，把干部选拔的权力交给了普通党员和群众，这在一定程度上改善了党内权力过于集中“一把手”的状况，逐步理顺了权力授受关系，改变了干部权力来源、方向和结构，实现了干部对上和对下负责的统一，解决了干部能上能下的问题。通过公推直选解决好“人”的问题尤其是干部问题，农村政治体制改革的其他问题如乡村干部任用制度改革、人事制度改革以及行政机构改革、政府职能转变等也就有了解决的基础。

　　第三，随着乡镇改革的深入，呼唤并促进更高层面的体制改革，改革的层级向上延伸。正如前面提到的，随着乡镇改革的深入，呼唤着现有体制的配套改革，要求人们对目前政治体制进行进一步的思考。

　　平昌乡镇改革为同一类型的改革提供了很好的经验，并给我们以有益的启示。

　　第一，要把维护广大农民利益作为改革的出发点和落脚点。改革就是利益关系的调整。在平昌乡镇改革中，广大农民、乡镇干部和县委及相关部门都是利益调整对象。因此，改革向着哪一方利益主体进行调整，将决定改革的性质。平昌乡镇改革的做法是：始终坚持把维护和实现好最广大人民群众的根本利益放在首位，确保农民这个利益主体的利益不受损害，同时协调平衡好其他利益关系，并贯穿于改革的始终。例如，针对税费改革后全县乡镇政府收入锐减，食之者众，生之者寡，基层政权运转艰难，干部精神状态不佳和干部作用发挥不充分的实际，平昌大胆而果断地实行了乡镇行政区划调整和机构改革，撤并乡镇，精简机构，分流人员。在这个过程中，必然损害少数人的切身利益。然而，由于这种改革会到广大农民的欢迎，符合广大农民的根本利益，他们就当机立断地推行。又如，在化解乡镇债务的过程中，通过对全县政府性负债的债主进行逐一核实、登记、置换，较好地解决了债权人担心债权悬空的问题，维护了广大债权农民利益，保持了社会稳定;通过加强被撤场镇市场、人饮工程等基础设施建设，加强被撤乡镇治安安全、集镇环境秩序等日常管理，加强被撤乡镇公路的养护，加强教育卫生、广播电视等社会事业发展，切实维护了广大群众的利益。

　　第二，要整体推进，配套改革。正如前面提到的，平昌乡镇改革是全局性的，是相互支持、相互促进和相互配套的。在改革过程中，如果不是整体推进，不是各方面的相互配套和相互促进，改革很难取得持续的成功。平昌乡镇改革是伤筋动骨的、釜底抽薪的，但也正因为如此，在这个过程中注意做到整体推进、不断创新体制机制、切实协调维护好各方利益关系，平昌乡镇改革才取得了较大成功。

　　第三，要坚持原则，注意公平公正，保持社会稳定。改革过程中最大的问题就是“人”和“钱”的问题。如果这两个问题解决得好，改革就容易取得成功。平昌乡镇改革始终正视这两个问题，并从实际出发解决这两个问题。从“人”的问题来看，平昌乡镇改革中注意建立公开公正公平的用人机制，实行公推直选、公推公选以及县委常委会票决制度等，做到“上者硬气，下者服气”，保证了人员稳定分流，优化了干部队伍结构。从“钱”的角度来看，改革中想方设法保证分流人员的补偿资金到位，化解乡镇债务中注意维护债权人的利益，在小乡镇撤并中注意对被撤并乡镇的基础设施建设和社会事业发展投入资金等措施，都对改革的平稳过渡起了保证作用。

　　(五)几个值得进一步思考的问题

　　虽然平昌乡镇改革取得了较大成功，但是在不断深化和推行过程中，仍有一些问题值得继续深入思考。

　　(1)乡镇改革的大方向以及乡镇机构合理设置和职能的科学规划问题。在我国现有政治体制下如何定位乡镇发展方向是一个值得思考的问题。是乡镇自治还是乡镇县派，抑或其他，不同的发展定位将导致不同的改革取向。这个问题也是国内许多学者一直在争论的问题。乡镇机构设置、职能规划怎样才是最科学也是一个在乡镇改革不断深入过程中需要研究的问题。平昌县每个乡镇现设有7个内设行政机构、10个事业站所，从运转情况看，县里和乡镇一些领导认为数量仍然偏多。

　　(2)乡镇党委班子公推直选试点改革的进一步完善问题。例如，如何减少直选的运行成本?如何增强群众代表的代表性?如何规避直选中可能出现的不良现象?如何用体制配套改革促进公推直选的深入?等等。

　　(3)乡镇改革的体制配套问题。随着改革的深入，改革要求向上层延伸，呼唤上级体制的配套变革。平昌乡镇改革进行到现在，已经开始遇到这个问题。如果没有上层体制的相应改革，不要说继续深化平昌县的改革，就是已有的改革成果能否得到保留，都是一个未知数。推进更

但是四川很多县还是拥有非洲拥挤的乡镇

2018年，平昌县地区生产总值实现155.95亿元，常住人口约79万（流入14万，流出37万，户籍约102万），人均1.96万元。
发展之路漫漫啊。

这篇文章说，2003年乡镇数量就由59个乡镇撤并为27个，其中镇16个，乡11个。

可实际情况是，2015年平昌县辖有1个街道、25镇、18乡，共44个街镇乡。

多出来17个是怎么回事？就算同州街道是城市化需要，析置的，那么另外16个乡镇，肯定是反弹出来的吧？

如果真的又反弹了，只能说明太没用、太不坚决了。平均面积还不到100，平均人口才三四万都维持不好。

其实当初直接把所谓的片区工委（原区公所）以及县辖镇改制为乡镇政府，原乡镇（区辖镇）降级为行政村或居委会就行了，这些县辖区其实就等同于河北山西的小县。

双江、响滩、西兴、白衣、兰草、元山、云台、笔山、镇龙、得胜加上县城最合适了，天天反弹过来反弹过去的，早该收拾了，设立乡镇街道机构限额制！

平昌可以设市

说透了，就是“撤区并乡建镇”。
这个工作，临近的汉中是96年前后完成的。