【原文出处】中国历史地理论丛
【原刊地名】西安
【原刊期号】200201
【原刊页号】75～84
【分 类 号】K24
【分 类 名】明清史
【复印期号】200204
【 标 题】江南分省考议
【 作 者】公一兵
【作者简介】公一兵，北京大学历史系，北京，100871
【内容提要】在清代，江南从一个完整的省级行政单位析分成为江苏和安徽两个省级行政单位。这在清朝甚至是整个中国行政区划的沿革上具有转折性意义的一幕。笔者通过研究发现，江南分省是一个从康熙六年开始，一直到乾隆嘉庆年间才完成的漫长而渐进的历史过程。在这一过程中，江南分省实现了“名”和“实”两方面的转变。并且，这种“名”的转变是建立在“实”的转变的基础上的。
【关 键 词】江南/江苏/安徽/康熙六年/总督/巡抚/布政使
【 正 文】
江南分省，江苏、安徽建省的过程牵涉到清代的职官制度演变，江南的政治、经济地位变迁等一系列的问题。弄清楚江南分省的问题显然还有助于解决地方志编撰过程中遇到的困难。虽然前人已经在这一领域做过一些比较深入的研究，但是笔者仍然认为过去的研究还不足以揭示这一分省、建省过程的真实面目，因此本文希望通过对史料的进一步解析来对这一问题进行更深入的探讨。
一 主要观点评析
关于清代江南分省、江苏建省的时间，一直是一个有争议的问题。学界主要有以下几种观点。
1.顺治十八年（1661年）分省说。此说的主要依据是《清史稿·职官志》。其中有“顺治元年，置江南巡抚驻苏州，辖江宁、苏州、松江、常州、镇江五府。十八年，江南分省，更名江苏巡抚”。另外还有“顺治三年，罢南直隶旧设院部，遣侍郎满、汉各一人，驻江宁治事。至是，省定置左、右布政使各一人。十八年，江南分省，右布政使徙苏州，左仍驻江宁”。
《清史稿》的这则史料的来源，应该出自清代国史馆编修的《清国史》。《清国史·职官志》有“江南巡抚一人，十八年江南分省始为江苏巡抚”。又有“十八年，江南分省，移江南右布政使驻苏州，康熙六年，改为江苏布政使。左布政使仍寄驻江宁，康熙六年，改为安徽布政使，乾隆二十五年，回驻安庆，置江宁布政使一人”（注：《清国史》卷10《职官志》。）。《清国史·地理志》还有，“顺治十八年分安庆、徽州、宁国、池州、太平、庐州、凤阳、淮安、扬州九府及徐、滁、和、广德四直隶州属安徽，以江宁、苏州、松江、常州、镇江五府为江苏省”（注：《清国史》卷24《地理志》江苏省条。）。
但是通过顺治八年当年和第二年的官方文书，可以明白无误的表明十八年并无分省之事，江南和浙江、江西等省一样同为一个行省的建置（注：参见季士家：《江南分省考实》，《中国历史地理论丛》1990年第2期。）。此外，顺治十八年左右布政使所辖地域和后来公认的江苏省和安徽省的省境相差甚远。还有，在顺治十八年之后到康熙初年的文书中间笔者也没有发现“江苏”和“安徽”作为省级行政单位来使用的记录。由此可以看出在顺治十八年，连最基本的固定的省境和省名这两个条件都没有满足，顺治十八年建省说也就自然站不住脚了。
2.康熙元年（1662年）分省说。持这种观点的主要依据是《清史稿·地理志》。其中有“安徽，明属南京，清顺治二年，改江南省，置凤阳巡抚及安庐池太巡抚”，“六年，俱罢”。“康熙元年，始分建安徽为省治，复置巡抚，驻安庆”。
首先，江南分省，江苏、安徽建省是一个同时的过程。如果安徽在康熙元年建省的说法成立，必然得出的结论是先有安徽省而后有江苏省。但实际情况并非如此。当时的安徽巡抚只是巡抚安庆、徽州等府州。而且当时，在现在的安徽省境内尚有一个凤阳巡抚，直到康熙四年十一月（1665年）才裁缺凤阳巡抚。可见当时巡抚并不能代表一个省级行政单位，所以康熙元年分省说也就自然不能成立了。
3.康熙六年（1667年）分省说。这种说法受到学界的广泛认同，是地理学界、方志学界、历史学界、辞书学界普遍接受的观点。该说史料详实，因此笔者也基本赞同这种说法。
4.乾隆二十五年（1760年）建省说。此说是由季士家先生在1988年提出来的（注：季士家：《江苏建省纪实》，《江苏地方志》1988年第1期。），他认为，“康熙六年建省说没有提供任何证据”，“而且，作为建省、建国这样具体的大事，应该有具体时间的，是不可能只有年，却没有月和日的”（注：季士家：《江苏康熙六年建省说献疑》，《江海学刊》1988年第4期。）。
季士家先生的主张主要是建立在他的一个观点之上，即江南分省和江苏建省是“一个‘十月怀胎，一朝分娩’的全过程”。“江苏建省的‘怀胎’和‘发育’期，包括顺治十八年江南省左、右藩划区对治；康熙四年二藩政区的调整；康熙六年保留江南省内二藩并去左右之名，分别以驻地之名称布政使这三个阶段；最后进入乾隆二十五年的‘分娩’期的”（注：季士家：《江苏建省时间再论》，《江苏地方志》1990年第1期。）。换句话说，季先生认为， 在乾隆二十五年之前江苏从来就不是以一个省级单位的概念出现和使用的，而在乾隆二十五年之后，江南也完全不再作为一个省级单位的概念来使用了。实际上，通过对史料的考察可以发现在乾隆二十五年之前，江苏就已经作为一个省级行政和地理概念使用了很长时间，而在乾隆二十五年之后，江南也仍然作为一个省级概念使用了相当长的一段时期。对此，王社教先生在他的文章中已经做过详细论述（注：王社教：《安徽称省时间与建省标志》，《中国历史地理论丛》1991年第1期。）。 由此可见季士家先生所主张的“江南分省和苏、皖建省的确切日子，就是乾隆二十五年八月己亥（1760年10月6日）”这一观点存在着很大的问题。
季士家先生曾引用雍正七年的诏书来说明在“雍正七年江南仍为一个行省的实况”（注：季士家：《江苏建省时间再论》，《江苏地方志》1990年第1期。）但是不是就表明在雍正七年江南并未分省呢？ 事实上，江南分省是复杂的，其中存在着一种“实”的转变过程。在康熙六年之后，这种“实”的转变已经开始。这一点在这篇上谕中也能够得到体现，当时江南上下江之间已经与“隔省无异”。上谕中的“江南”、“安庆”正是指后来所谓的江苏和安徽。关于江南分省的“名”“实”问题，本文将在后面进行进一步的阐述。
至于乾隆二十五年的上谕（注：中国第一历史档案馆编《乾隆朝上谕档》乾隆二十五年八月二十六日，档案出版社，第三册，第487页。），笔者认为也不能够反映乾隆皇帝明确表示从二十五年八月二十六日之后完全分省。相反，这条上谕只是基于江南特殊的经济地位作出的一个职官制度的调整。而且，这时候巡抚已经完全取代布政使来作为省级行政单位的最高代表，在乾隆年间也不可能以布政使为依据来划分行省了。
乾隆二十五年说所存在的问题大致在于缺乏对江南分省过程的“名”“实”演变的具体把握，从而导致其认为江南分省是一个“一刀两断”的过程，而忽视了其中的延续性和渐进性。
二 分省建省考议
要弄清楚江南分省的真正过程并得出正确的结论，首先有必要了解“省”的概念。“至于省之为名，始于元之中书省及行中书省。明于两京之外，分置十三布政使司，而亦得称为十三省者，以省为官司之署，其名原可以通用。皇清抚有区宇，仍各布政使司之名，惟改南直隶为江南布政使司”（注：《清朝文献通考》卷269《舆地一》。）。 “国家鼎建，两京之外分省一十有四，而江南最为重地”（注：《江南通志·序》，康熙二十三年版。）。由此可知，在清朝建立之初是沿用明朝的制度，以布政使作为一省的代表的。
但是，随着时间的推移，情况发生了改变。“其实，本朝设官分职，因时变通，有未可与前代同论者……明之巡抚者，有事则设，无事则罢，但为持节奉使之臣。我朝巡抚各有定员，分寄以守土之责，以京朝官之衔，兼辖民事，略如古之行台省及元之行中书省。其有专设总督者，亦必以督臣兼巡抚之事（注：笔者按：如直隶总督、四川总督。）。至于布政使司，但与按察使司分理钱谷、刑名，自不应专书于各省之首。且江苏一省，以两布政使司（注：笔者按：江宁布政使司和江苏布政使司。）总吏于一巡抚（注：笔者按：即江苏巡抚。），势不得更将两布政使司分列也。国家创制显崇，务崇实政，凡诏谕所颁，文移所用，并称各省”（注：《清朝文献通考》卷269《舆地一》。）。
《清朝文献通考》中虽然没有明确解释，但是显然可以推测出来，在清代，曾经有一个由布政使代表一省向巡抚代表一省的转变过程。通过对其他史料的分析，可以证明事实正是如此。后文将对这一问题进行详悉论述，这里不赘。
在明白清代“省”的概念之后，有必要再看一看江南分省的原因。
江南的建省和分省从某种程度上讲是明代遗留下来的问题。清朝入关之初，基本沿用了明代的行政区划和建制。明代十三省全部沿用。但是清王朝却面临着一个过于庞大的南直隶。由于南直隶对明王朝的地位是特殊的，因此清朝的统治者也对这个问题很敏感。摄政王多尔衮郑重地召开过御前会议，令“九卿、科道会议江南设官因革裁并事宜”（注：《清世祖实录》卷18，顺治二年闰六月乙巳。）。会上出现七种主张，全部主张建置高于行省规格，但是都被多尔衮否定了，他下令以明南京的辖区为范围，设省一级地方政权建置。“本朝定江南，改应天府为江宁府，罢南直隶。改设江南布政使司、按察使司，驻江宁府。设江南巡抚，驻苏州，领江宁、苏州、松江、常州、镇江五府。别设凤庐巡抚，驻淮安，领淮安、扬州、及凤阳、庐州四府，徐州一州。至安徽等五府三州，则又以操江兼巡抚事领之”（注：《清朝文献通考》卷275 《舆地考七》江苏省条。）。但是毕竟明代的南直隶太过臃大，作为省级的地方行政单位并不便于管理。所以之后的分省也就成为一种历史的必然。
此外不难发现，江南省在清朝一代的国家政治经济生活中占有极其重要的地位，“江南田赋之供当天下之事，漕糈当天下十之五，又益以江淮之监荚关河之征榷，是以一省当九州之半未几也”（注：《江南通志·序》，康熙二十三年版。）。随着清朝统治得到巩固，社会政治秩序日趋稳定，国家的经济，尤其是江南的经济得到了长足的发展。康乾盛世的来临决定了江南的事务更加繁杂，江南作为一个省就更显得臃肿，而不便于行政管理和政令的推行。于是以主管财政的布政使作为主要依据划分而治就很合理了。
在清朝统治得到稳固之后，更加完善的官僚体系也随之建立起来。其中对于分省建省影响最大的就是督抚设置的规范化和权力的加强，巡抚逐渐转变为名副其实的一省最高行政长官，而建国初期巡抚所具有的浓重的军事作用已经逐渐淡化，过去（主要是在建国初期）担负一省主官的布政使则逐渐演变成为督抚的属官。“以督抚专制地方，以布、按二司为之属，以佐其政治。大小相维，名实始为允称”（注：《历代职官制》卷50。）。
在弄清楚分省的原因之后，最后是要明确什么是分省，分省的开始和完成到底应该有那些标志。对于这一问题，王社教先生认为“是否有了自己固定的名称，是否有了自己完整的政府机构，是否有了自己固定的疆域，是否有了自己固定的政府驻地”是衡量安徽建省是否完成的四个标志（注：王社教：《再论安徽称省时间与建省标志》，《安徽史学》1993年第2期。）。笔者同意王社教先生提出的这一标准。 至于季士家先生提出的应该“具备了系统的立法文件”（注：季士家：《江苏建省纪实》，《江苏地方志》1988年第1期。）这一条，笔者也是同意的。
但需要指出的是，这些标准都是后人为了研究方便所提出的，虽然具有它的合理性，然而历史的发展往往是一个延续渐进的过程，而不是立竿见影，一蹴而就的，真正满足这些标准也许经过了漫长的时间。比如名称的使用就延续了上百年，而为分省颁布的诏书、上谕也很多。
在弄清初以上的一系列问题之后，就可以来探讨江南分省和江苏、安徽建省到底是怎么一回事了。
要弄明白这一必然的分省，根本问题是解决分省的依据是什么。笔者认为，这种分省的依据应该是清朝日趋稳定和完善的职官制度。因此，只要明确到底谁是一省的代表和最高长官以及以谁的辖区作为一省的地域范围，就应该能够解决分省和建省的时间问题了。
“总督，直隶一人，江南江西一人，福建浙江一人，湖北湖南一人，四川一人，陕西甘肃一人，广东广西一人，云南贵州一人。掌总治军民，统辖文武，考覆官吏，休饬封疆”。
“两江总督，初兼辖河南，后定为两江总督，辖江苏、安徽、江西”。
“巡抚，直隶一人，山东一人，山西一人，河南一人，江苏一人，安徽一人，江西一人，福建一人，浙江一人，湖北一人，湖南一人，陕西一人，甘肃一人，广东一人，广西一人，云南一人，贵州一人。掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考群吏之治”（注：《清朝通典》卷33《职官十一》。）。
“巡抚掌考察布、按、诸道及府、州、县官吏之称职。不称职者以举劾而黜陟之。用兵则督理粮饷。三岁大比则为监临合省之秀士升于礼部，于一省文职无所不统”（注：《清朝文献通考》卷85《职官九》直省官员条。）。
“承宣布政使司布政使，直隶、山东、山西、河南、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州各一人，江苏二人”（注：《清朝文献通考》卷79《职官三》。其中布政使与经历、理问、照磨等属官同列，说明在编写《清朝文献通考》的时候，布政使已经被视为督抚的属官。《清国史》卷10《职官志》同。）。
“承宣布政使司布政使掌一省之政，司钱谷出纳”（注：《清朝文献通考》卷85《职官九》直省官员条。）。“朝廷有德泽、禁令，承流宣布以达于有司，阖省僚属以时颁其俸禄满秩，廉其称职，不称职报督抚以达于吏部。十年会户版，均税役，登民数、田数以达于户部。凡诸政务与督抚会议经画而行之”（注：《清朝通典》卷34《职官十二》。《清国史》卷10《职官志》，“府州县一下官，廉其称职与不称职者，上下其考，报督抚以达于吏部。十年会户版，均税役，登民数、田数以达于户部。三年大比，兴提调考试事，升贤能以达于礼部，凡诸政务与督抚会议经画而后行之”。这都说明虽然布政使有自己的职分，但是在行施政令的时候他往往要受到督抚的控制的。）。
以上的史料都反映出督抚作为封疆大吏的巨大权力，同时反映出布政使在清朝是作为督抚的属官而存在的。但是上面的史料都出自乾隆年间御敕编写的《清朝会典》、《清朝通志》和《清朝文献通考》这三套政书，所记载的督抚、布政使的设置和职责只能反映清朝政治稳定之后（大致是康熙中叶之后）的情况。在清朝建国初期，督抚的设置尚未成型，尤其是巡抚的设置相当混乱，并不是与省的设置相配套的，因而巡抚并不能作为建省或者分省的凭证。
首先来看总督，顺治四年（1647年）设江南江西河南三省总督，首任马柱国。顺治六年（1649年）改设江南江西两省总督。顺治十八年（1661年）改设江南总督。康熙四年（1665年）改江南总督为两江总督，一直到清末。
接下来看巡抚，顺治二年乙酉（1645年）江南省（包括安徽、江苏）境内设有三个巡抚：安庐池太巡抚，首任刘应宾；江宁巡抚，首任土国宾；凤阳巡抚，首任赵福星。顺治三年丙戌（1646年）又设安徽巡抚，首任刘应宾，废安庐池太巡抚。顺治六年己丑（1649年）凤阳、安徽巡抚守缺，裁。只留江宁巡抚，实操总督之政。顺治十七年庚子（1660年）操江改安徽巡抚。首任宣永贵。增设凤阳巡抚，首任林起龙。康熙四年十一月（1665年）裁缺凤阳巡抚。康熙二十五年（1686年）改江宁巡抚为江苏巡抚，一直延续到清末。
最后看布政使，顺治元年甲申（1644年），设江南布政使司，下设左右布政使，左布政使首任张士第，右布政使首任申朝纪。康熙六年丁未改左右布政使为江苏、安徽布政使。江苏布政使首任法若真，安徽布政使首任佟彭年（注：钱实甫：《清代职官年表》。）。
综上可以看出，清朝前期在职官制度上完成了这样一种转化，那就是从清朝建国时在总督的统辖下（注：笔者按：总督所辖范围太广，事实上无法对各省进行实际有效的控制，在江南、陕西、湖广，总督对省级单位的控制是通过布政使（前期）和巡抚（后期）来实现的。），以布政使作为一省行政首脑，转变为康熙中叶之后（注：笔者按：也许这种转变会再晚一些。）以巡抚作为一省的行政首脑，而布政使“实际上已成为督、抚手下专管一省财政的属官”（注：王社教：《安徽称省时间与建省标志》，《中国历史地理论丛》1991年第1期。）。 乾隆九年撰修的《大清一统志》上仍然可以看出这种转变的痕迹。“本朝改置江南承宣布政使司，治江宁府。顺治十八年为左布政使司，领府九（安庆、徽州、宁国、池州、太平、庐州、凤阳、淮安、扬州），州四（徐、滁、和、广德）。分右布政使司，治苏州府，领府五（江宁、苏州、松江、常州、镇江）”。“江南布政使司：江宁府为省会。在京师南二千四百里，……”（注：《大清一统志》，乾隆九年版，江南统部。）这在《清国史》中也得到了体现。“江宁布政司，本禹贡扬州之域。……国初，改为江南省，置两江总督，设江苏布政使司，领府十四，江宁、苏州、松江、常州、镇江、淮安、扬州、安庆、徽州、宁国、池州、太平、庐州、凤阳；直隶州四，徐、滁、和、广德”（注：《清国史》卷24《地理志》江苏省条。）。可见，在清初，布政使是作为一省的代表。布政使驻地就是省会。
