海南：十年反思
作者：蔡慎坤
※连载之五十
十九、让城市崛起
县 市 合 并
在过去的十年里，无论是海南的“小政府”改革目标，还是培育经济增长级的发展战略，都未能达到预期的效果。其实，要让“小政府”变成真正意义上的小政府，要让海南的经济出现质的飞跃并不是没有一点办法。这个办法就是县市合并，即在尊重历史、地理的前提下，按照资源、经济、产业等优势和劣势互补的原则，将部分经济实力较弱的县市撤销，合并到其它经济实力较强的县市，被撤销的县市改为镇一级建制。合并后，各市根据省政府机构设置和精干效能的原则来进行机构设置。进行这样的调整至少有以下几大好处：
一、精简了行政机构和人员，使海南实现真正意义上的小政府。海南县一级机构改革过去并未真正进行，虽然省一级政府缩减了一些部门，但整体而言，海南的政府机构仍然十分的庞大，考虑到海南大多数县市人口并不多（有一半以上的县市人口只有20-40万，工农业总产值才几个亿。而在内地省份，一个县的人口一般都在60-100万），海南的政府不是小而是太大。如果进行县市合并（按照初步设想，合并后，海南只需保留7个市。海南的行政机构和人员将减掉2/3，从而实现真正意义上的小政府。
二、能较好地实现资源的优化配置，使海南的开发从无序走向有序。过去，各市县的干部为了做出成绩来（当然不排除其发展本地区经济的良好愿望），往往不顾本地区的实际情况（资源、经济基础和能力），也不顾全省经济发展这个大局，盲目地搞开发，甚至出现了与兄弟市县分争项目，相互攀比的现象。至于什么规划、投资导向、产业结构比例等，根本没人去理会，似乎只要争取到项目，争取到投资者，经济就可以搞上去。分散布局必然造成基础设施的分散与低效率，造成自然资源、资金以及人力资源的严重浪费，生态环境也遭到极大的破坏，后患无穷。海南的生态不允许破坏，只有采取集中布局，集中治理的办法，以最少的投入，换取最多的综合产出。实行县市合并后，原来19个县市只余下7个，哪些被撤销的县市已无可能再去参与这种游戏，合并后的7个市完全可以对辖区内的各种资源进行统一规划和合理布局，从而使各种资源得到优化配置。
三、有利于资金等各种经济资源的集中，大大促进海南的城市化进程。海南各市县原有的基础相当差，除海口外，其它城镇都不象那么回事：城市破旧不堪，没有几个象样的企业，很多县城无论从外表还是从经济实力都不如内地的一些乡镇。在这样的基础下，采用增长极的理论很不切实际。通过县市合并，今后用心培育7个中心城市就实际多了。合并后，7个城市的人口增加了，一般都能达到70-130万，市区人口发展到15-20万就很容易了。而15-20万的规模正是一般小城市应该具备的最低水平，否则，就算不上一个城市。如果让海南现有的县市自然发展，不通过县市合并这种人为的方式，海南的19个市县除海口、三亚外，其它市县（城镇）要在短期内发展到15-20万是不可能的。建省10年，由于办大特区，外部资金大举入岛，使海南得到了空前的发展，虽然这样，海南的城市，除海口外，并没有出现大的飞跃。这可以从下面的数字看出来：三亚市市区人口1987年为5.4万，1997年是8万，儋州市市区（那大）人口1987年为6.6万，1997年是9 万，东方市市区（八所镇）人口1987年为4.2万，1997年是6 万，琼海市市区（加积镇）人口4.59万，1997年是7 万。要知道，上面所列举的还是海南省内发展相对较快的几个县市。实行撤并后，各种资源包括资金、人口、企业、机构、项目等将很自然地会向这7个城市集中，从而使这些城市在短期内得以迅速发展起来。
四、将形成海南新的经济增长点，刺激海南经济的发展。目前，海南省政府可以说是想尽了一切办法，希望能够改变经济不景气的现状，然而效果甚微，特别是房地产市场更成为压在政府身上的一个沉重负担。大家都知道，房地产（包括旅游开发）的问题一天不解决，海南的经济就难以走上良性循环的轨道。县市撤并将为海南经济的发展提供了一个很好的契机。县市合并后，随着一些机构和人口的转移，必然会拉动被保留下来的几个市的房地产业。合并后，各市可以对现有的各类开发区特别是工业和旅游开发区进行清理压缩，在清理的过程中，可与开发商协商，将那些已卖给开发商的土地或落实的项目，属于清理范围或开发商没有能力开发的，可调换成新市区的土地或项目。由于机构和人员被大量精简了，很大一批过去用来发工资的钱，现在可以用来进行城市基础设施建设和扶持企业。实际上，既使政府不动员、不限制，除了7个中心城市外，投资者也不大可能再将资金投在这7个城市（指市区）之外的什么地方。总之，全省开发建设的战线将因此大大缩短，资金将得以相对集中，新的经济增长点也就应运而生。
按照海南目前的实际情况，全省19个县市可做以下撤并：
撤销琼山市，将其府城、灵山、美兰、东山、永兴等乡镇以及桂林洋农场并入海口市，将澄 迈县并入海口市。合并后，海口将设新华、振东、秀英、府城和 澄 迈五个区，人口140万，其中市区人口80万。海口市将是海南省最大的城市和全省的政治、文化、信息、金融中心，是全省的商业贸易中心和岛内外商品的集散地。海口市将重点发展纺织、电子、食品加工、制药、机械等高附加值、高科技、无污染的工业。目前 ，该市已有了一批知名的企业如椰树集团、椰风集团、新大洲等。农业将主要是城郊型农业，提供城市消费所必须的农产品。海口市的长远发展目标为第三产业发达（金融、商贸、旅游、信息）、高新技术产业占有相当比重，能有效带动全岛产业结构和技术结构不断升级，参与国际市场角 ，带动全省经济腾飞的国际性都市。力争在较短的时间内，实现全市国内生产总值200亿元，财政收入20亿元的目标。
将琼山市的大部分并到文昌市。文昌市现有总人口52万，市政府所在地文城镇人口6万左右。文昌为海南省著名的侨乡，有120多万海外乡亲侨居世界50多个国家和地区。1997年，文昌市的国内生产总产值达24亿元，其中工业产值10亿元，拥有 食品、饮料、轻工等骨干企业，电线、电缆厂是海南规模较大的工业企业之一。农业在文昌经济中占有重要地位，1997年，农业产值达9亿元，主要作物有椰子、粮食、海淡水养殖品（年产量为2万吨）以及文昌鸡等。琼山市也是海南有名的侨乡，旅居海外的侨胞达32万之众。琼山的工农业在海南是相对发达的，1997年，国内生产总值33.7亿多元，其中，工业产值近20亿，农业产值超过10亿，财政收入2.6亿元。琼山的工业主要集中在海口附近，在撤并时主要并入海口。琼山的农业表现为“一高一优”，一高是指高产水稻，一优是指水产养殖。目前，琼山的水稻种植面积达30万亩，海淡水养殖面积接近8万亩。合并后的文昌人口达到80万，工农业总产值超过50亿，财政收入超过4亿，其经济将以种植业、多种养殖业、旅游业及工业为支柱。由清澜-文城组成的新市区，目前已拥有全国县级最长的街道，拥有国家一级渔港的清澜港，拥有投资1.3亿美元的清澜电厂等基本完善的基础设施，投资20亿元的海口──文昌高速公路也开工在即，新市区将成为海南省东部重要的城市。
撤销陵水、通什和保亭三个县市，将其并入三亚市。陵水、通什、保亭三个市县有很多共同点：紧邻三亚，距三亚最近的只有三四十公里，最远的也不过七十公里；人口都很少，陵水县是30万，通什市是10万，保亭是15万；经济都是以农业为主，几乎没有什么工业，工农业总产值均不高，陵水8亿不到，保亭大约4个亿，通什仅5个亿；财政收入不高，三个市县的年财政收入一般在2000-3000万之间。规模小、经济不发达、财政收入少，却要维持一个与其它县市比较一点也不小的政府机构和官员队伍。可以想象，这三个县市未来的发展境况。不过，三个县市也有值得一提的地方：陵水同三亚一样，是海南发展热带高效农业条件最好的地区，反季节瓜菜、香蕉和槟榔等热带水果、海水养殖非常出名并且有很好的基础，潜力很大；三个县市的旅游资源价值都很高且各有特色，通什有黎族风情、五指山，陵水有南湾猴岛，保亭有七指岭温泉，这些与三亚的亚龙湾、大东海、天涯海角等热带滨海旅游资源相结合，将形成一个集热带滨海旅游、黎苗风情旅游、温泉旅游、热带动植物观赏于一体的内容丰富、品位极高的旅游系统。三亚以海景为主，通什以山景和少数民族风情为主，保亭以温泉疗养为主，陵水以旅游工艺品（珍珠）及动物观赏为主，通什夏季凉爽宜人恰恰可以弥补三亚酷暑之不足，保亭的温泉疗养则可以克服三亚、通什、陵水只宜观光不能久留的短处，从而使三亚市的旅游业一年四季常盛不衰。虽然通什距三亚尚有80多公里，但拟建中的三亚──保亭──通什高等级公路完成后，三亚至通什也不过一小时车程，对旅游者来说，这将不是什么问题。撤并后，三亚市总人口约为100万，国内生产总值接近40亿，财政收入4亿左右，主导产业是旅游和热带农业，重点开发旅游、旅游工艺品、热带名优水果、反季节瓜菜、海水产品。三亚凤凰国际机场、东线高速公路以及目前已经形成的旅游接待能力、热带高效农业和海水养殖良好的基础，为三亚市开展国际旅游和发展热带高效农业创下了很好的条件，三亚的高速发展将指日可待。
