【旧志整理】 江宁自治实验县设置原因初探
江宁作为县一级行政单位名称，在历史上断断续续存在1719年，其中封建帝王统治了1620年。在这期间，江宁县虽然曾是六朝“京畿”，隋唐“首县”，南宋“留都”和明初“京师”的“南畿”，但多半置于建康府或金陵府或应天府或江宁府的管辖之下，惟独到了中华民国二年（1913年），不但有上元县并入，而且开始“属江苏省行政公署”。尤其在1927年国民政府定都南京后，江宁县的位置日显重要，而江宁自治实验县的设立就是其反映之一。本文将结合已有的研究成果，从以下四个方面探讨民国设置江宁自治实验县的原因。
一、是国民政府实施“训政”的实践和产物
1927年南京国民政府刚成立时，曾宣布进入所谓“军政时期”。1928年7月，宣告军政时期结束，又进入所谓“训政时期”。什么是“训政”呢？同年10月，国民党中常委通过《训政纲领》六条，主要内容是：（一）在这一时期，由国民党全国代表大会“代表国民大会领导国民行使政权”；（二）大会闭会期间，将政权“付托中国国民党中央执行委员会执行之”；（三）由国民党训练国民逐渐推行选举、罢免、创制、复决四种政权（以下简称“四权”）；（四）国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五种治权等等。第二年3月，国民党召开第二次全国代表大会，通过《确定训政时党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》，其中特别规定了“中华民国人民，须服从拥护中国国民党，誓行三民主义，接收四权使用之训练，努力地方自治之完成”。1931年5月，国民党又召开国民会议，通过《训政时期约法》，将上述中常委通过的《训政纲领》又进一步具体化。（以上引文均摘自中国第二历史档案馆馆藏档案）xml:namespace prefix = o />
上述过程，既道出了“地方自治”的由来，又说明“训政”就是在实施“地方自治”时训练国民行使“四权”，江宁县正是从事这项实验的全国第一个试点县。
关于为什么称为“全国第一县”或“模范县”，笔者初步作了考证：（1）在已出版的民国史著述或有关文章中没有别的县有更早的“自治实验”记载；（2）1934年江宁自治实验县政府编印的《江宁县政概况》（以下简称《概况》）中已说得很清楚：“县为国家最低级行政机关，亦为地方自治单位，既欲改革下层政治，自应从县做起；惟全国县份，数近两千，将欲一一实行改革，既恐人力财力之不足，且慄乎所依据之原则未尽相同，实施之办法或多歧异，驯致制度参差，步骤凌乱。”在这里，“慄”者，担心或害怕也，国民政府担心全国近两千个县一起“改制”，会受到人力、物力的限制，另一方面又缺少统一的“依据之原则”和妥善的“实施之办法”，这就必须先搞试点，“典型引路”，而后逐步推行。这才不会导致“制度参差，步骤凌乱”。所以，才有“第一县”之设；（3）中华民国建立后，按照孙中山的设想，各地应实施地方自治。民国十六年（1927）江苏省颁布《暂订江苏省各县村制组织大纲草案》和《江苏省市乡行政组织大纲》，通令各县遵办。20世纪20年代末，江宁曾请设立中央模范县，但未被批准。到了30年初，国民政府认为条件成熟了，故江苏省政府以“江宁地近首都，国际观瞻所系”为由，在江宁县设自治实验县，作为全国乡村改良运动的模范。
二、是民族危机日益深重时的应急举措
1931年，日本侵略者悍然发动了“九一八”事变，1932年1月28日，又发动了对上海的进攻。上海、南京、武汉、天津等城市，工人、学生纷纷罢工、罢课，要求国民政府停止内战，一致抗日；一些民族资产阶级，也是强烈要求国民党“改弦更张”，团结抗日；国民政府内部，也发生激烈分化，致使蒋介石在1931年12月宣告“下野”；第二年初还发生首都北迁洛阳之事；等等。所以《概况》开篇就说：“自严重之国难发生以来，国人咸警惕于救亡图存之政治改革，非就下层着手不可。”可见，“国难”——亡国灭种，危在眼前；要救亡图存，执政党就必须改革政治。而且，必须从国家的基层着手，可见这一主导思想，还是相当明确的。
三、江宁县的前身——清朝末年的上、江两县都曾经是“自治”改革的试点县
《南洋官报》1907年第97册、1908年104册和1910年的91册记载，光绪三十三年（1907年）八月，帝奉慈禧懿旨，下诏宣布“宪政”（即实施以宪法为核心的民主政治）。清政府认为“地方自治”是宪政之基础，“自治法理，必先由本地人民，从下级办起”，“江苏民智发达最早，士大夫之热心公益，克尽义务者，颇不乏人”。所以决定“于上元、江宁两邑，先行试办”。同年十一月，上江两县考试试办地方自治，清政府调兵遣将，由官绅倡导，委派“道员”数人，同时有江宁知府许星璧、上元知县田宝荣、江宁知县龙曜枢、补用知县罗良鉴等组成一套班子，以许星璧为自治局局长，于十一月二十六日开局筹办。当年即制定了《地方自治总局开办简章》数则。该简章第一章第二条明文规定：上元、江宁两县筹办地方自治，“以为模范，兼为府属之各县先行预备，以便逐渐推行。”后进入宣统年间（1909～1911年），上江两县遵照上述简章设立研究所、研究会、调查处探讨行政改革，清理公产，编造户册，了解国税种类、数目、征收方法及地方负担情形，用“漕忙带征”所得税收资助城、镇、乡实行自治，划分区段，设立区自治公所（应为县与乡镇之间设区的由来——笔者注）等等，直到宣统三年（1911年）辛亥革命爆发。可见其时兴办地方自治、探讨行政之改良，已成为两县施政的一大亮点。
当然，不触动皇权政体的“宪政”不可能成为新的历史起点，辛亥革命的浪潮终于埋葬了绵延两千多年的封建帝制。但上江两县的“自治”毕竟搞了四年。从清末到1933年才20多年，这个客观影响肯定存在，故于江宁设自治实验县，也是与这样的历史渊源分不开的。
四、与江宁县所处的特殊的地理位置密切相关
在杨吴天祐以后的一千多年里，江宁县境原只有今南京地区内秦淮以南和外秦淮以西的一隅土地，民国二年（1913年）重设江宁县后，民国政府将上元县并入，这就形成了江宁县从东、南、西三面紧紧环抱城区的新形势。所以在《概况》绪言首段的最后，有这样几句：“以江宁地近首都，中外观瞻所系，各种制度方法易得各方之协助和指导，于是设自治试验县于此。”从强化京城的屏障地位来说，于此设“天下”第一自治县，自然也是顺理成章的。
综上所述，以上四点应是国民政府在江宁设自治实验县的基本原因。从1933年到日军大举侵华的1937年，迄今已过去70余载。历史早已翻过这沉重而又苍凉的一页。对于当代江宁人来说，当年令人瞩目的往事已变得相当模糊和陌生，故全面地认识这些原因，应该是我们一起走近江宁自治试验县的重要前提。
（傅景贤）
参考文献：
（1）、江宁自治实验县县政府编辑：《江宁县政概况》，大陆印书馆出版，民国二十三年八月。
（2）、徐秀丽主编：《中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例》，社会科学文献出版社，2004年版。
（3）、陈鸣钟：《国民党政府统治时期的江宁自治实验县》，江宁县政协文史资料委员会编印《江宁春秋》，第1辑，1984年10月版，第32页。
