[省制]谈国民行政督察专员制的演绎 [复制链接]

　行政督察专员制是20世纪三、四十年代在中国许多省区普遍存在的一种介于省县之间的地方行政制度，尽管学术界过去对该制曾作过一定研究，但关于该制的一些问题仍有继续探讨的余地和必要。笔者拟在前人研究的基础上，对国民政府行政督察专员制的演变及特点作进一步研讨。
　　
　　一、国民政府行政督察专员制的初步确立和早期设置
　　
　　南京国民政府成立后，依据1924年孙中山手订的《建国大纲》及1931年国民政府公布的《训政时期约法》，其地方行政制度采用省、县两级制。国民政府内政部为尊重法令、统一制度起见，曾多次督促各省将过去的道尹、县佐制度及其它类似制度一律废除，切实推行省、县两级制。然而，20世纪30年代初，长江流域各省出于配合“剿共”军事、增进行政效率的需要，纷纷在省县之间增设特种行政组织。先有江西的党政委员分会制，后有安徽的首席县长制、江苏的行政区监督制、浙江的县政督察专员制、江西的行政区长官制等。这些地方行政制度的变革，无疑不符合孙中山的遗制和国民政府的法令，然而又确实出于实际需要。尽管国民政府立法院每以各该制违背当时法令，拒绝通过相关议案；但这些特种行政组织均为应需而设，有其存在的必要性，非立法院拒绝通过就能废止。
　　有鉴于此，曾于20世纪20年代后期在广西主持推行过行政督察委员制、时任国民政府内政部长的黄绍竑，于1932年6月26日，提请行政院准各省在特种地方与特殊情况之下得暂设行政督察专员，并颁定《行政督察专员暂行条例》。8月6日，行政院正式公布了《行政督察专员暂行条例》(以下简称《暂行条例》)。随后，内政部又分咨安徽、江苏、浙江、江西等省政府，查照《暂行条例》第十六条之规定，将所有关于变更地方行政制度而设立固定具有权力机关组织，一律改定或取消。与此同时，豫鄂皖“剿匪”总司令部也于同年8月6日公布了《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》(以下简称《组织条例》)，首先在豫、鄂、皖三省颁行。以上两个条例的公布，标志着国民政府行政督察专员制的初步确立。
　　从这两个条例的具体条文来看，两者相同或相似的规定固然不少，但不同的规定也十分明显。其差异主要表现在以下三个方面：
　　首先，两者对行政督察专员地位的规定有异。《暂行条例》规定：行政督察专员由省政府就本督察区域内各县县长中指定一人兼任，由省政府委员会议决遴派，并咨报内政部转呈行政院备案；专员仍支县长原俸，但于必要时经省政府委员会议决，得支简任初级俸。而《组织条例》规定：行政督察专员由豫鄂皖“剿匪”总司令部委派，简任待遇，并由省政府加委兼任驻在地之县长。可见，前者规定的专员地位低于后者。
　　其次，两者对行政督察专员机构设置的规定有异。《暂行条例》规定：省政府在离省会过远地方因有“剿匪”、清乡等特种事件发生，得指定特种区域临时设置督察专员，于不抵触中央法令范围内，辅助省政府督察该特种区域内地方行政，该专员于某项特种事件办理完竣后即撤废之；行政督察专员之设置，经省政府委员会议决，并由省政府将设置理由及督察区域，咨请内政部转呈行政院决定行之；专员得于原领县政府内附设办事处，该办事处亦得于本督察区域内流动设置。而《组织条例》规定：豫鄂皖“剿匪”总司令部依各省面积、地形、户口、交通、经济状况、人民习惯，酌划一省为若干区，各设行政督察专员公署。该公署直隶豫鄂皖“剿匪”总司令部，并受省政府之指挥、监督，综理辖区内各县、市行政及“剿匪”、清乡事宜。可见，前者在设置行政督察专员机构时，有关规定的受限之处明显多于后者。
　　其三，两者对行政督察专员职权的规定有异。《暂行条例》规定：行政督察专员对于本督察区域内各县、市政府地方行政，有随时考察及督促、指导之权；专员对于本督察区域内各县、市政府行政人员，认为有应行奖惩之必要时，得随时开明事由，密报省政府及主管厅核办；专员因维持治安之需要对于本督察区域内各县、市之警察、保卫团，得节制调遣之。而《组织条例》规定：行政督察专员有随时考核辖区各县、市长及其所属员兵成绩之权，并呈报豫鄂皖“剿匪”总司令部及省政府，知照主管厅、处分别奖惩或其他必要之处分；如遇有紧急处分之必要时，专员得先行派员代理被撤职之县长等；专员对于区内各县县长之命令或处分，认为违法或失当时，得命令停止或撤销之；专员还兼任该区保安司令，承全省保安处长之命，管辖、指挥该区各县之保安队、保卫团、水陆公安警察队及一切武装自卫之民众组织。可见，后者规定的专员职权较前者为重。
　　上述两个条例之所以会出现如此明显的差异，主要原因在于它们的颁布机关对行政督察专员制的态度不同。《组织条例》的颁布机关是以蒋介石为总司令的豫鄂皖“剿匪”总司令部，其背后是蒋介石担任委员长的国民政府军事委员会，其意在于利用该制的推行，力图将军事委员会的权力扩充至更多的省份。而《暂行条例》的颁布机关则是以汪精卫为院长的行政院，其意在于将该制限制在一定的时间和空间内，使该制不能从根本上破坏孙中山关于地方行政制度实行省、县两级制的遗训，并借此限制蒋介石及其军事委员会在各省扩充权力的势头。由此可见，这两个条例的明显差异，在一定程度上反映了国民政府内部蒋、汪两派和军、政两系统之间的权力斗争。
　　这两个条例的差异，进而导致行政督察专员制在推行初期不得不采用双轨制，即《组织条例》主要在“剿匪”区域内各省实施；而《暂行条例》主要在“剿匪”区域以外省份实施。具体情况是：1932年9月，根据《暂行条例》，浙、赣两省率先设置行政督察专员制。同月，奉豫鄂皖“剿匪”总司令部之令，豫、鄂两省同设该制。11月，安徽省将首席县长制取消，按《组织条例》改设行政督察专员制。1933年3月，江苏依据《暂行条例》开始在全省设置该制。9月，河北省亦依据院颁条例首先在滦榆、蓟密两区设置该制。 年1月，军事委员会委员长南昌行营依据《组织条例》，对江西的行政督察专员制进行了改组。6月，奉南昌行营之令，福建省也设置了行政督察专员制，从而使当时的豫、鄂、皖、赣、闽“剿共”五省步调一致。
　　1934年3月，国民政府在南昌召开行政会议。会上，身为蒋介石南昌行营秘书长的杨永泰，对行政督察专员制在各省实施的效果大加称道。他说：“自此项制度实施以来，虽为时不久，然从治安、交通、吏治、财政各方面观察，都有极显著的进步。”各地“因为有了专员兼区保安司令，整理地方团队，确实增助了自卫力量”。同时，“各行政督察区内，多数都修了不少的国道省道或县道，多架了若干电话线。各区内之县政，贪官污吏，比之往年敛迹得多，地方财政整理，亦渐上轨道，苛捐杂税，免除不少。”杨永泰的这番评论，事实上代表了行政督察专员制的倡导者们对该制的充分肯定，这也为该制下一步在全国更多省份的推广提供了依据。到了1935年，随着国民政府实际控制区的扩大，山东、四川、湖南、贵州、陕西、甘肃等省，也相继设置了该制。
　　由此可见，行政督察专员制自1932年初步确立后，至1935年已在部分省份完成了设置工作。然而，实际运行过程中的双轨制，毕竟影响到该制的完善和统一，也不利于该制在全国的进一步推广。1935年11月发生了汪精卫被刺案，汪被迫辞去行政院长一职，由蒋介石接任。国民政府这一重要的人事变动，为行政督察专员制的统一实施和全面推广提供了有利条件。
　　
　　二、国民政府行政督察专员制的全面推广和发展变化
　　
　　1936年3月18日，国民政府军事委员会颁布了《各省行政督察专员及县长兼办军法事务暂行办法》。3月25日，行政院颁布了《行政督察专员公署组织暂行条例》。10月15日，行政院又修正公布了该暂行条例。与此同时，行政院还颁布了《行政院审查行政督察专员人选暂行办法》、《行政督察专员资格审查委员会规则》、《行政督察专员办事成绩考核暂行办法》等法规。这些条例和法规与1932年颁布的有关行政督察专员制的《暂行条例》和《组织条例》相比，主要有以下变化：其一，强调设置行政督察专员制的目的在于“整顿吏治、绥靖地方、增进行政效率”，淡化了设置该制的**、“剿共”色彩。这主要是由于面对日本不断加紧侵华的严峻形势，国民政府不得不适时调整对共政策。其二，取消了行政督察专员制设置时带有临时性质的特别限制，而明确指出专员公署为介于省县之间的“省政府辅助机关”，这就使专员公署由最初的临时机关变为省县间的常设机关。其三，扩充了行政督察专员的一些新的职权，如：审核及统筹辖区内各县、市行政计划或中心工作，审核辖区内各县、市地方预算、决算及单行法规，处理辖区内各县、市争议事项，于不抵触中央及省之法令范围内得订立单行规则或办法，受军事委员会委派兼办军法事务等。其四，改变了过去行政督察专员由省政府委员会议决遴派，或由豫鄂皖“剿匪”总司令部委派等规定，而明确其由行政院长或内政部长提出，呈请国民政府简派，以示隆重。其五，详细规定了行政督察专员人选审查办法、行政督察专员资格审查委员会规则、行政督察专员办事成绩考核办法等，使行政督察专员的选拔、任用及考核有法可依、有规可循。其六，明确宣布1932年颁布的《暂行条例》和《组织条例》均告废止。这就宣告了在国民政府统治下双轨运行长达四年多的行政督察专员制，至此基本实现了统一，并进入全面推广阶段。
　　关于行政督察专员制统一之初的状况，据1937年2月国民党五届三中全会上国民政府内政部的工作报告称：“现在全国各省已分区设置行政督察专员者，计为江苏省十区，先设八区，浙江省九区，安徽省十四区，江西省八区，湖北省八区，河南省十一区，福建省七区，贵州省八区，陕西省七区，甘肃省七区，四川省十八区，广东省九区，湖南省先设四区，山东省先设三区，最近又增设四区，河北省原设二区，现已裁撤。各行政督察区所辖之县，自四五县以至十三四县不等。行政督察专员，对于所辖各县市行政，随时督察指导，自无鞭长莫及之憾。”
　　抗战全面爆发后，为适应战时需要，国民政府对行政督察专员制作了必要的调整。1937年10月，内政部鉴于当时行政督察专员兼任驻在地县长一职，多有“精神未专，收效实鲜”等弊端，特钧请行政院通令各省：在抗战期间，专员一律免兼驻在地县长。次月，行政院又赋予专员一些新的职责，如：协同当地驻军或民团维持安治，训练壮丁，抚辑流亡等。1939年3月，军事委员会颁行了《战区行政督察专员及区保安司令兼任军法执行总监部督察官服务规则》。1941年10月，行政院公布了《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织暂行办法》。以上这些调整一方面扩大了专员职权，增进了行政效率；另一方面适应了战时需要，有利于抗战事业。
　　抗战时期，随着国民政府势力在西南地区和西北地区的扩张，行政督察专员制获得了进一步的推广，西康、绥远、青海、广西、云南、山西、新疆、宁夏等省也陆续推行该制，国民政府治下专员区的数目也日渐增多。据统计，1937年，在16省共设专员区133个；到1942年，在19省共设专员区199个；而至1944年，在21省共设专员区208个。可见，在当时抗战激烈进行、国土大片沦丧的背景下，国民政府推广该制还是颇有成绩的。另外，抗战期间，该制在广大沦陷区也发挥了不小的作用。当时，各沦陷区的行政督察专员均能深入敌伪后方，组织训练民众，开展游击活动。
　　抗战胜利后，除了察哈尔省及海南岛特别行政区新设该制外，该制推广的步伐并未进一步加快。当时，不仅西藏、内蒙地区由于民族问题和历史传统没有实行该制，而且在新光复的东北地区也未实行该制，相反进行了缩省改革。
　　进入1948年，国民党当局为挽救其败局，试图在调整军事部署的同时，对地方行政制度也进行一些调整。在此背景下，其国防部拟定的《剿匪地区军政机构配合方案》，经行政院会议修正通过，并在5月11日的《国民政府公报》中正式公布。此案涉及行政督察专员制的内容主要有两点：其一，为配合绥靖工作，得于各省境内划分若干绥靖区，每区设绥靖公署，而现有各省行政督察专员公署除有特殊情形应予保留者外，均予撤销；其二，绥靖区行政长公署内置行政督察专员及佐治人员若干人，承行政长之命，督察该区内各县行政事宜。因该案仅限在“剿匪”地区实施，故行政督察专员制仍可在全国广大非“剿匪”地区延续。据统计，1948年全国设置行政督察区共209个。
　　那么，国民政府的行政督察专员制究竟何时被废止呢?有学者根据《国民政府公报》和《总统府公报》所刊布的资料统计指出，从1948年5月17日到1949年11月7日，国民党当局任免的行政督察专员公署官员有100余人，涉及17个省的70多个行政督察区。而此后，在国民党当局的公报中再未登布类似任免情况，也未明令废止其创设的行政督察专员制。值得注意的是，国民党当局败退到台湾后，曾指令海南特区各区行政督察专员公署于1949年12月底一律裁撤，似可作为该制不得不废止的标志。
　　
　　三、国民政府行政督察专员制的主要特点
　　
　　从国民政府行政督察专员制的演变过程，可以看出其具有如下三个主要特点：
　　
　　其一，政治目的明显，军事色彩浓厚。
　　南京国民政府设置行政督察专员制的主要原因之一，即是出于**政治目的和“围剿”南方诸省红军的现实需要。1932年行政院颁布的《暂行条例》，除了强调设置该制系出于“剿匪”、“清乡”等**需要外，还规定：“行政督察专员因维持治安之需要，对于本督察区域内各县市之警察、保卫团得节制调遣之。”可见，行政督察专员已不仅是一般的地方行政官员，而且还是具有一定军权的地方首长。与此同时，豫鄂皖“剿匪”总司令部颁布的《组织条例》，更明确规定此制设置的目的在于“整饬吏治、增进行政效率、以便彻底剿匪、清乡及办理善后”。为配合“剿共”，该组织条例赋予豫、鄂、皖等“剿匪”区域各省的行政督察专员更多的军事指挥权。
　　1936年3月18日，国民政府军事委员会颁布的《各省行政督察专员及县长兼办军法事务暂行办法》，使行政督察专员获得了兼办军法事务的权力。10月15日，行政院修正公布的《行政督察专员公署组织暂行条例》，虽根据形势的变化淡化了设置该制的**、“剿共”色彩，但强调设置该制的政治目的在于“整顿吏治、绥靖地方、增进行政效率”。该条例还规定：“在剿匪或其他特种事件尚未办理完竣之省，其提出专员人选，得征求军事委员会意见。”并规定：“行政督察专员除有特殊情形者外，应兼任该区保安司令，对于辖区内各县、市之保安团、队、水陆公安警察及一切武装自卫之民众组织，有指挥、监督之权。”由此可见，行政督察专员制的军事色彩并未因形势的变化而淡化。八年抗战时期及随后的国共内战时期，国民政府为适应战时环境的需要，对行政督察专员制作了某些新的调整，进一步扩大了专员的军事权，更加深了该制的军事色彩。
　　
　　其二，既违背《建国大纲》，又附会《建国大纲》。
　　1924年孙中山手订的《建国大纲》，为国民政府确立了省、县两级制的地方行政制度。然而，自称信奉总理遗教、遵守《建国大纲》的南京国民政府，后来出于**、“剿共”等政治需要，于1932年初步确立了行政督察专员制，自1936年起又试图在全国范围内全面推广该制。该制在省县之间插入行政督察专员公署这一行政层级，形成了类似三级制的地方行政制度。如果说1932年8月行政院颁布的《暂行条例》还以“特种”、“临时”、“不抵触”等字眼对行政督察专员制作出某些羞羞答答的限制，使之不至于明显违背《建国大纲》中有关地方行政制度实行省、县两级制的规定；那么，同年同月豫鄂皖“剿匪”总司令部颁布的《组织条例》，以及1936年10月行政院修正公布的《行政督察专员公署组织暂行条例》，就扯下了附罩在行政督察专员身上的伪装，大肆扩张其职权。特别是1936年的条例不仅明确规定了行政督察专员公署的性质是省政府的辅助机关，而且界定了行政督察专员公署与省政府及所辖县、市政府的关系，从而形成一种事实上的三级制地方行政制度，明显违背了孙中山的遗制和《建国大纲》的规定。
　　国民政府推行行政督察专员制，一方面出于维护自身统治的需要，违背了《建国大纲》的规定；另一方面又为了避免其政权出现合法性危机，千方百计附会《建国大纲》的规定。1932年6月26日，黄绍蚣为设置行政督察专员制而向行政院呈交的提案称：“此种临时增设之督察机关，仍以不破坏省、县两级制为原则，亦所以保持总理遗制及中央法令之尊严也。”几乎与此同时，蒋介石为在“剿匪”区域普遍推行行政督察专员制，特向国民政府递交一件呈文，内称：“确定行政专员之管区为单纯行政区域而非地方自治团体，行政专员所管之职务实如一省中之民政分厅，只系横面之扩张而非纵体之层迭，自与另创一级自治团体者迥不相侔，故虽属暂行政制，然按之省、县自治二级制，固根本不变，即与总理建国大纲之规定，亦依然锲(应为契——引者)合”。可见，行政督察专员制附会《建国大纲》的痕迹十分明显。
　　
　　其三，从未实现全国一体化，实行区与未实行区始终并存。
　　国民政府行政督察专员制在1936年10月以前实际采用的是双轨制，即《组织条例》主要在“剿匪”区域内各省实施，如豫、鄂、皖、赣、闽、川、黔等均按此条例行之；《暂行条例》主要在“剿匪”区域以外省份实施，如苏、浙、鲁、陕、甘、湘、冀、粤等均按此条例行之。而国民政府控制下的西康、绥远、青海、广西、云南、山西、新疆、宁夏、察哈尔等省，以及内蒙、西藏两个少数民族聚居的地方和海南岛特别行政区，尚未推行该制。当然，日本控制下的东北四省更不可能推行该制。1936年10月行政院修正公布的《行政督察专员公署组织暂行条例》，虽然宣告了在国民政府统治下双轨运行长达四年多的行政督察专员制基本实现了统一，但该制在全国实行区与未实行区并存的局面并未改变。
　　抗战全面爆发后，随着国民政府势力在西南地区和西北地区的扩张，行政督察专员制获得了进一步的推广，西康、绥远、青海、广西、云南、山西、新疆、宁夏等省也陆续推行该制。然而，行政督察专员制实行区增多的表象并不能掩盖这样的事实，即日军占领下的东北地区，以及华北、华东、华南大片沦陷区，几乎完全为日伪势力所控制，难以正常推行该制，实行区与未实行区依然并存。
　　抗战胜利后，随着广大沦陷区的收复及和平民主新阶段的到来，国民政府面临着一次使该制实现全国一体化的难得机遇。然而，国民政府推广该制的步伐并未加快，新采该制的只有察哈尔省和海南岛特别行政区；内蒙、西藏地区因民族问题和历史传统仍未实行该制；新光复的东北地区不但未实行该制，反而进行了缩省改革；光复后的台湾省则因辖地较小和情况特殊也未实行该制。当然，中共控制下的广大解放区，早在抗战时期即已广泛推行行政督察专员制，但解放区的行政督察专员制有着自己的一套管理系统，并不受国民政府管辖。到1949年底，国民党统治区在中国大陆已丧失殆尽，其行政督察专员公署在大陆已无可辖之地，最终退出历史舞台。
　　综上所述，我们可以得出结论：行政督察专员制系国民政府因特殊政治和军事需要，在全国部分地区推行的一种介于省县之间的地方行政制度。该制在中华民国38年的历史上，存在时间超过17年，成为民国时期重要的地方行政制度。这一制度虽然随着国民党在中国大陆统治的结束而不复存在，但它对当时中共领导下的各抗日根据地和解放区的地方行政管理制度，以及新中国的地方行政管理制度，均产生了重要的影响。



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