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欧盟区域政策对西班牙整体和区域发展的影响及其启示
来源：中国论文下载中心    [ 08-10-02 10:25:00 ]    作者：侯永志    编辑：studa0714

内容摘要：西班牙是欧盟中相对贫穷的国家，也是一个发展不平衡的国家。在欧盟政策的支持下，西班牙不仅缩小了与欧盟先进国家的发展差距，而且也缩小了国内不同地区的发展差距。欧盟区域政策在西班牙的实践表明，区域政策宜重在解决发展不平衡和问题区域的问题，要重视区域政策在区域发展中的杠杆作用，要把区域政策的着力点放在营造良好的发展环境上，要让省以下政府参与国家区域发展管理，要增强区域发展规划的可执行性。




（二）区域政策的实施，缩小了西班牙国内区域之间的发展差距
西班牙不同区域在经济资源、人口总量等方面存在差距，在收入和财富方面也存在不平衡，这种差距和不平衡甚至大于欧盟不同国家之间的差距。2004年，西班牙安德鲁西亚（Andalusia）、凯特鲁尼亚（ Catalonia）、马德里和瓦伦西亚（Valencia）居住着西班牙58%的人口，创造着西班牙近60%的增加值；只有阿耿（Aragon）、巴勒瑞斯（Baleares）、凯特鲁尼亚、马德里、奈沃瑞（Navarre）、巴斯克（Basque）和瑞欧加（Rioja）的人均GDP（按购买力平价换算）超过了欧盟的平均水平。?
欧盟和西班牙国内区域政策的实施，降低了西班牙区域差距的总体水平。从图2可以看出，西班牙地区差距整体上呈下降之势：在1985-1990年间保持平稳，基尼系数略有上升，最富地区的人均GDP与最穷地区的人均GDP之比略有下降；在1990年之后，地区差距迅速缩小。1985-2004年，基尼系数由0.119下降到0.076，年均下降1.9%。同期，最富地区的人均GDP与最穷地区的人均GDP之比由2.28下降到1.33，年均下降2.2%(为使之与1964-1985年的数据具有可比性，此处对基尼系数和最大最小比值进行了平移处理。)。显然，与入盟前相比，总体上说，西班牙区域差距缩小的速度要快一些。


四、欧盟区域政策在西班牙实践的启示
西班牙区域差距变动的历程表明，区域政策在缩小收入差距、创造发展机会方面有着显著的作用。区域政策对于区域发展，有直接的影响，也有间接的影响。其影响的大小，既与区域政策本身的力度、中央政府推动区域政策落实的意志有关，又与区域政策实施的机制体制有关。通过实地考察和文献分析，我们认为欧盟区域政策在西班牙的实践至少有五个重要启示。?
（一）区域政策宜重在解决发展不平衡和问题区域的问题
区域政策有着重要的作用，但是，区域政策作用范围也不是无限的。欧盟区域政策的制订和实施，主要着眼于解决发展不平衡问题和问题区域的结构转型问题：一方面，欧盟区域政策目标区域的划定主要依据经济发展水平及经济转型所面临的困难；另一方面，欧盟资金大多用于援助经济落后地区和结构转型困难地区。2000-2006年，有2/3以上的结构资金用来支持目标1地区的发展。至于区域发展过程中出现的其他问题，如资源、环境问题等，则通过资源环境政策等来解决。?
现阶段，中国区域政策较为零乱，目标不够集中。未来，要根据“十一五”规划和党的十七大的要求，以欧盟经验为镜鉴，明确区域政策的作用范围，集中区域政策的作用对象。?
（二）必须重视区域政策在区域发展中的杠杆作用
所谓区域政策的杠杆作用，就是相关投资带来的私人和公共部门投资的增加。欧盟委员会只拥有每年总税收的3%，其余的税收都归各成员国所有，欧盟不可能单独实施区域政策。鉴此，欧盟要求受援国必须提供相关项目的配套资金，必须吸收公私部门参与相关项目的建设和运行。这样的政策安排，放大了区域政策的效应。据测算，2000-2006年，在目标1地区，每一欧元欧盟的结构性资金投资可以带动公私部门的0.9欧元的额外投资（也可称为“引致投资”）。在目标2地区，引致投资能够达到初始投资的3倍。?
中国是单一制国家，1994年税制改革以来，中央财政集中的收入每年都超过50%，中央政府有条件安排更多的资金用于平衡区域发展。然而，由于中国是个大国，欠发达地区地广人多，中央用于支持欠发达地区发展的资金即使总量很大，分配到各欠发达地区的资金也不会很多。要促进欠发达地区更快发展，必须像欧盟那样，通过合理的制度设计，鼓励地方政府和各类所有制企业参与到区域发展之中，以充分发挥中央资金的杠杆作用。?
（三）区域政策的着力点应在于营造良好的发展环境
是否存在有效的交通系统、高速的通信网络和稳定的能源供给决定着发展环境的优劣。鉴此，欧盟非常重视欠发达国家和地区的交通、通信和能源基础设施建设，通过直接投资或鼓励社会其他方面的投资，改善欠发达国家和地区的基础设施状况，以提高它们吸收商业投资的能力。2000-2006年，在目标1地区，投资于基础设施（交通、通信和能源）的资金占结构基金总投入的24.4%。见图3。?


相关分析表明，投资于基础设施，无论在国家层面上，还是在区域层面上，对于促进GDP增长，都有显著的直接效应。在西班牙，跨界交通基础设施的建设，直接推动了西班牙产品和服务向欧盟其他地区的出口。?
另外，投资于基础设施，也有不可忽视的间接效应。比如，交通基础设施的建设，拉近了地区之间的距离，增强了地区之间的产业竞争和劳动力市场上的竞争，从而为提高区域经济运行效率创造了可能。?
在当代中国，随着改革的推进，从相对意义上说，市场配置的经济资源将越来越多，政府掌控的经济资源将越来越少。借鉴欧盟的经验，中国也应把基础设施建设作为支持欠发达地区发展的优先领域之一，将有限的资源用在最能带来发展绩效的地方。?
（四）要创造条件，让省以下政府参与国家区域发展管理
在欧盟的区域政策中，有一条非常重要的原则，即辅助性原则。它要求：将权力下放到更低层次的政府，变等级式区域管理为参与式区域管理（见图4），以使区域政策能够得到更有效的执行。?
为适应欧盟的要求，西班牙政府的组织结构也发生了变化，包括：（1）创立了次国家级管理部门，以推动区域经济发展；（2）创立了国家层次和地方层次上的协调机构，以指导争取欧盟的援助并监督欧盟资金的使用；（3）创立了包括专家和社会各界代表在内的政策咨询机构。?

所有的非国家层次的机构都在某种程度上参与了欧盟区域政策的实施。在某些领域，如在环境和农业领域，它们要直接接受欧盟总部布鲁塞尔的指令。在一些领域，它们要管理欧盟转移来的资金。2000-2006年，在西班牙的目标1地区，相关地方政府管理的欧盟结构基金平均占其总额的37.6%，最高的达69.3%。
目前，中国实行的是等级式区域发展管理体制，省以下政府不参与国家区域政策的制定，国家区域政策只有通过省级政府才能得到落实。然而，由于中国人口众多，大多数省区的人口都在2000万以上（超过了欧盟所谓大国的人口），甚至有些地级市的人口也超过了1000万；还由于中国地域广阔，有的省区的面积在百万平方公里以上，这种等级式区域发展管理体制显然难以制定切合实际的区域政策，也不利于区域政策的有效执行。因此，中国的区域发展管理应借鉴欧盟的模式，要由等级式管理转向参与式管理，让省以下政府更多地参与区域政策的制定和实施。?
（五）要增强区域发展规划的可执行性
发展规划是结构基金运作必需的基础性文件。无论是欧盟，还是成员国各层次政府，都依据发展规划做出相关的决策或决定。规划的内容包括：（1）目前的现状；（2）适宜采取的战略；（3）欧盟资金的使用计划。成员国政府在各地提供的发展规划的基础上，按照欧盟一般的指导原则，向欧盟委员会提交官方的规划文件。?
在过去的20年中，西班牙制定了四个区域发展规划，分别覆盖1986-1989年、1989-1993年、1994-1999年和2000-2006年四个时期。第一个规划，是由中央政府起草的，由于过于政治化和缺乏实施策略而归于失败。后面三个规划，由于吸纳了地方的参与，也由于是在各地区规划的基础上形成的，有效地促进了整体和区域经济的发展。这种失败或成功可以从1985年以后西班牙地区差距的变化中得到相当程度的验证。?
作为有着计划经济传统的国家，中国向来重视发展规划在区域经济发展中的作用。上个世纪末以来，中国制定了一系列区域发展规划。由于这些规划的制定参与面不广，开放度不高，其可执行性不够强。中国需要进一步扩大规划制定的参与面，在各层次地方政府编制的规划的基础上，制定更具可操作性的规划。

参考文献?
〔1〕〔英〕哈维·阿姆斯特朗和吉姆·泰勒著，刘乃全等译：《区域经济学和区域政策》，上海人民出版社，2007年4月第一版。?
〔2〕世界银行，《世界发展指标2006》，中国财政经济出版社，2006年10月第一版。?
〔3〕 European Commission，2007，Growing Regions， growing Europe：Fourth report on economic and social cohesion.?
〔4〕 Andrea Noferini，and Fabiola Mota Consejero，EU MEMBERSHIP， COHESION POLICY AND REGIONAL POLICY IN SPAIN.?
〔5〕Gerson Javier Pérez V.，and Peter Rowland，Regional Economic Policies: Four Country Cases.?
〔6〕European Communities， 2004，Working for the regions.

区域政策影响到区划。
我国的区域政策呢？

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第九期）
栏目名称：海外动向
　　  日期：2002年09月25日

欧盟区域政策对中国的政策启示


　　应当看到，无论是欧盟的区域政策，还是西班牙和葡萄牙的区域政策，所针对的落后地区都是相对于该地区、该国家高度发达的城市化、工业化和市场化水平而言的。与西班牙和葡萄牙相比，我国的经济发展水平还比较落后，城乡差距十分明显，二元经济结构矛盾非常突出，城市化、工业化和市场化水平都很低，地区差距之大在世界上是罕见的，我国缩小地区差距的任务要复杂得多、繁重得多。值得借鉴的有以下几点：
　　1.在缩小地区差距方面，中央和地方政府要形成合理分工、协调运转的机制。中央政府负有促进地区协调发展的主要责任，一般是通过制定总体开发原则和开发计划、提供资金支持以及进行适当干预，来行使好这种职责。同时，充分发挥地方政府的主动性和积极性。欧盟把对落后地区的开发和援助纳入其总体规划，并制定阶段性目标；每一个具体开发计划的制定和组织实施，都经过先自下而上、再自上而下两道程序，以使开发计划既符合地方实际、具有针对性，又做到点面兼顾，综合发展。西班牙中央政府不仅设立高层次的促进地区经济领导委员会以及专门的地方补偿基金和鼓励基金，而且在1978年实行民主制度以后，将原属中央政府的部分权限分散到地方，由各个地区自主决定经济政策和发展模式，因而形成了有特色、有活力的多样化经济。我国各地区发展极不平衡，尤其是中西部落后地区急需中央政府给予支持，同时各地区也要进一步发挥积极性，自主发展特色经济，将潜在的比较优势转化为现实的经济优势。在西部大开发战略实施过程中，要注意形成上下协调、重点突出的开发规划和政策，避免盲目开发、重复建设和资金浪费。中部地区的战略定位和开发计划也需要逐步明确，以使中部落后地区加快发展步伐。?
　　2.在经济自由化和全球化日益加深的条件下，中央政府的地区政策应当以改善地区发展的基础条件为着力点。在二十世纪六七十年代，西班牙主要以计划经济的调控方式缩小地区差距，例如通过财政补贴、优惠贷款和税收政策，对国有企业、私有企业和特定产业进行直接干预，曾经起到重要作用。加入欧盟后，由于欧盟禁止成员国用国有资金帮助某一地区或产业发展，以防破坏自由竞争原则，西班牙不得不对原有的干预方式进行调整。新型的地区发展政策的核心，主要是分散管理，通过中间机构，支持有利于地区经济结构调整的投资计划，为企业提供融资等服务，增强其竞争力。现在，欧盟以直接财政补贴为主的区域政策组合正在转向以维护公平竞争为主的政策组合。欧盟新的发展规划更多地强调改善基础设施条件、促进人力资源开发和保护生态环境等，显著减少对产业或企业的直接支持，并对财政补贴加强监督。WTO规则要求一国政府着重创造良好的竞争环境，尽量采取普适性的一般性政策，而不采取部门倾斜性的产业政策（对发展中国家虽有一定例外，但限制也越来越多）。我国已加入WTO，在促进落后地区发展和维护公平竞争方面，将面临新的情况和问题。看来，政府宜将政策重点放在改善落后地区的基础设施、人力资源、生态环境和社会保障上，而不宜直接帮助落后地区的企业和产业。同时，也要尽量利用好WTO过渡期和有关例外条款，为落后地区和落后产业的发展提供引导和服务。
　　3.大量的资金投入必须同严格的监督机制紧密结合。这是促进落后地区开发缺一不可的重要条件。西班牙和葡萄牙落后地区的开发，从国家设立的基金和欧盟财政补贴中获益匪浅。但是这些资金并非无偿赠与，而是要落实到具体项目，由项目法人承担责任和风险，中央政府和欧盟要进行调研和审批，欧盟并派专家组对项目进行独立的监督，以防资金被挪用或浪费。一旦发现违规行为，立即停止拨款，并追究责任。我们访问的葡萄牙阿连特茹省EDIA开发公司及其负责的水坝工程，资金的投入就有这样一套程序和监督机制。这种做法保证了欧盟和该两国的地区发展政策取得实效。我国在落后地区的开发过程中，不仅存在资金紧缺、难以落实的情况，而且资金被挤占、挪用、截留或浪费的现象也相当严重。因此，一方面需要拓宽落后地区开发资金的筹集渠道（特别是中央政府设立专门基金，增加公共投资的比重），保证资金落实到位；另一方面要建立健全严格的检查监督和责任追究机制，坚决杜绝资金的挤占、挪用、截留和浪费。
　　4.加强人力资源开发和实现人口流动，对于改变落后地区面貌具有重大意义。在开发落后地区的人力资源方面，欧盟主要是投资培训各种层次的专业人才。1989～1993年，欧盟援款占葡萄牙职业培训公共开支的56%，从中受益的有25万人；1994～1999年上升为35万人。欧盟人力资源开发政策的成效是明显的：在西班牙和葡萄牙，未受过初中教育的25～59岁的人口比例分别下降到65%和75%，未受过初中教育的25～34岁的人口比例分别下降到50%和65%。1989～1996年，欧盟申请的专利整体上升了12%，其中葡萄牙上升了46%，西班牙上升了100%。欧盟的实践证明，人力资源是一个地区总体资源中最关键的因素，只有人口素质提高了，才能增强吸引和消化外来投资的能力，也才能适应发达地区就业岗位的需要，为落后地区带来汇款收入。人口从落后地区大量流向发达地区，也是改变落后地区面貌的重要因素。二十世纪六七十年代，是西班牙的地区差距明显缩小的时期，其间有400万人左右（约占总人口的10%）流向发达地区和国外，可以说对此起到不可低估的作用。我国目前在人口流动特别是农村人口向非农产业转移方面，还存在不少障碍；落后地区急需的基础教育和职业教育也十分薄弱。今后，应当加快这些领域的改革和发展，以促进我国区域差距逐步缩小。