人口外流与产业发展不振，一直是岛屿所面临的基础课题，天然资源不足，环境回复能力较弱，都是岛屿大规模发展的限制，或者说大规模的发展势将付出更高的环境代价。
有关于振兴离岛产业大抵上有两种极端看法：一种认为离岛环境敏感度高，过度发展产业将耗用岛屿生态无法负荷的资源，造成难以回复的环境灾难；另一种看法则认为离岛产业基础，产业关连性不高，人口因此长期外流，应该振兴地方产业，带动地方繁荣。除了这两种极端看法，有没有符合离岛永续产业的第三条路？
如何在既有条件下，发展符合岛屿特色与不伤害岛屿环境的产业发展模式，遂成为推动离岛产业发展的重要课题，本文以台湾邻近韩国济州特别自治道为对象做初步探讨。
一、 韩国济州特别自治道
韩国的一级行政区域由八个道、一个特别自治道、一个特别市和六个广域市组成。人口约55万7千人的济州特别自治道地处最南，位于朝鲜半岛西南海上，面积1,848平方公里。东面与日本对马岛及长崎县、西面与中国上海、北面与朝鲜半岛隔海相望。济州岛相对于韩国、中国、日本等国家而言，地处远东地区中心位置。因此从古至今在地理上一直占有重要位置。因气候宜人和丰富自然景观及完备旅游景区设施成为著名观光地。
（一）自然条件
济州岛是因火山爆发而形成的岛屿，地质独特，气候温暖。整个济州岛以海拔1950公尺的死火山汉拿山为中心，垂直分布亚热带和温带的动植物。全岛地形倾斜，但为缓坡。
济州岛属于典型的熔岩洞窟地形，迄今已发现熔洞60余处。地质是由堆积岩层、玄武岩、火山暗流及因火山活动而形成的火山碎屑岩等构成。
气候根据季节的变化可以明显地分为大陆性和海洋性气候。冬季温差大、干燥，夏季潮湿多雨。年平均气温摄氏16度，夏季最高气温摄氏33.5度，冬季最冷的一月份也只不过摄氏1度，气候宜人，因此济州岛有「韩国的夏威夷」之称。
（二）行政组织沿革
济州特别自治道原为济州道，最高行政长官为民选道知事，负责观光、文化、财政、社福、环保等行政事务。另设道议会，作为居民意见代表、自治立法、行政审核等功能。
韩国政府在面临亚洲金融危机之后积极寻找振兴经济的方法。济州道因环境及地理位置特殊，希望由其引进地方自治体制，在自律与创意的基础上构筑自由市场经济体制，成为如新加坡、香港式的，具有竞争力的亲环境型国际自由城市。因此在2001年将济州道开发列为国家重点项目。
2002年1月底，国会公布「济州国际自由城市特别法」；4月登记成立「济州国际自由城市发展中心」，确立济州岛特区是与首尔市一同获得特殊法定地位。5月依特别法第72条，由建设交通部捐助，设立兼具公共性和事业性的特殊法人「济州国际自由城市发展中心」（JEJU DEVELOPMENT CENTER, JDC）。
2003年2月，韩国政府依据特别法公告「济州国际城市综合计画」。2005年11月，为促进济州特别自治道之实施，制订相关法案，12月国会通过济州特别自治道相关法案。2006年颁布「济州特别自治道设置为建设国际自由城市特别法」及发表「济州特别自治道详细实施计画」。至2006年7月特别自治道正式上路。
特别法案赋予地方高度自治权，包括地方自治法改定，并扩大自治权，亦不会丧失以前为济州道时所享受在行政与财政上的权益。且扩大居民参政、提高居民参政的积极性，实施财政居民投票制，放宽条例设定及改废条件。
二、济州国际自由城市发展计画及济州国际自由城市发展中心
济州正好位于东亚五大都会：汉城、北京、上海、台北、东京的中心，在济州周边两小时飞机航程的范围内，总共有十八个人口五百万以上的城市，7.5亿人的市场。韩国政府期望将之发展为东亚区域中心，让济州的地理优势充分发挥，于2002年通过的国际自由城市特别法划定济州为免签证、免关税的特区，降低人流、金流及物流进出的障碍。
（一）济州国际自由城市发展计画
经大韩民国国务总理室济州国际自由城市推进企划团与相关行政机构及济州道等单位透过协商，济州自由城市发展最高计画为把济州道发展成「人、商品、资本自由流动，保障便利企业活动环境的东北亚中心城市」，除提高济州道居民收入及福利外，进而贡献国家经济发展。
自由城市以香港、新加坡与杜拜为范例，将发展旅游产业与不破坏自然环境景观之产业为主要战略，并注重济州岛之教育发展，以期济州成为「知识之岛」。为在传统文化和无污染的环境基础上把济州道建设成为教育、旅游、科学及技术的中心，提出以下计画期程。
基础建立阶段2003-2005年、集中开发阶段2006-2008年、发展阶段2009-2011年。依据济州国际自由城市特别法第76条，济州自由城市开发中心（JDC）应根据综合计划拟定执行计划，并得到建设交通部长官的批准后执行。并依特别法执行令第六条，对与尖端科学技术工业区及投资振兴地区的组成管理有关的推进计划、筹资计划、引资、营销宣传、法令及制度改善进行相关研究。
（二）「济州国际自由城市发展中心」（JDC）
「济州国际自由城市发展中心」（JDC）的主要任务即为济州国际自由城市开发实行计画的制订与执行及开发所需的资金筹措。依特别法76条进行土地的取得、开发、储备、管理与租赁；建设管理科学技术区与投资振兴区；制订并推动项目计画；对国内外投资者招商及进行咨询与辅导。
目前开发资金来源为:中央政府及济州道补助、先导计画用地的出售与租金收入、国民免税店营运收入、济州道室外广告收入，以及借贷（发行债券、向金融机关与国外借贷）等。
（三）七大先导项目
JDC已投入新台币一千两百亿元，推动2001年9月在国务总理室设置的「济州国际自由城市推进委员会」所提出的七项先导工程计画，包括：尖端科技园区、度假型居住区、兴建生态‧神话‧历史公园、建立大型购物城、在南部西归浦市建立游艇港湾区。济州道政府则负责扩建济州机场成为自由贸易区、韩国观光公社负责扩建中文观光园区。
预估到2010年，包括民间、政府及外资，投资总额将达新台币一兆元。开发遵循“将旅游资源与环境及消费者为中心的服务联系在一起”的开发策略，重点开发旅游、教育和高新技术三大产业。
(注1)其投资运作方式是由「济州国际自由城市发展中心」（JDC）这个半官方公司先行出资进行收购土地及基础建设，同时与有兴趣的外资洽谈，最后JDC会与雀屏中选的业者组成合资公司，JDC用土地及其它资产作嫁，取得合资公司的股份，共同承担投资的风险，当然也共享投资的获益。这种方式与台湾重大公共建设几乎采BOT方式承作，有很大不同。
JDC目前大规模进行建设，实际引起岛内居民反弹，特别是赌场。以澳门的经验来看，认为博弈是吸引观光客最佳的武器，然而，济州居民早期生活虽清苦，但民风纯朴，以「三无」 —「无小偷、无乞丐、无大门」著名，对「赌」相当反感。目前济州八个赌场都隐身大饭店，规模不大，而且只准外国人进入，就是与当地居民妥协的结果。也因此，在规划国际自由城市时，才会推出七个不同面向但不含博弈的计画，希望在环境及民风保护下，仍能得到发展。
三、济州案例的启示
（一）特殊法人JDC主导开发计画的作法，值得研究学习
济州自2001年12月起已是免签证免关税的国际自由城市，尔后大韩民国建设交通部依「国际自由城市特别法」所成立的半官方公司组织「济州国际自由城市发展中心」（JDC）主导济州七个先导计画中的五个，辅以中央政府的政策配合，积极使济州成为东北亚最佳投资环境。
由JDC购地、开发、规划五个先导计画，完成先期作业后再与有兴趣之投资集团签约。以投资者的立场来看，是与韩国政府共同开发济州，透过中间的半官方单位JDC协助协调，对于确保投资项目的稳定发展可谓吃了一剂定心丸。以大韩民国政府立场来看，透过JDC可确保先导计画之发展方向及规模不悖离中央政策。有了政府的支持与金援，又不完全具备公部门的角色，JDC可以更超然及更有效率的角色发展济州自由贸易城市。
（二）针对重点发展产业给予租税优惠
旅游业是济州的重点发展产业之一，为促进济州岛旅游相关领域的投资，JDC在「投资振兴区」针对国内外投资者感兴趣的，具有一定规模以上的投资项目进行指定，并提供租税及各种负担的减免税等优惠政策。
（三）强化投资咨询专业服务之功能
另外为了避免投资人与济州道发展政策及地方民众意见相左所造成之不便，JDC设计一咨询服务体制。分别在首尔本社和济州分社和网络线上提供投资洽谈服务。为投资人对于投资对象地区、设施及投资规模、投资流程、法令诠释等方面，作详实的说明。
（四）健全基础建设，积极培育人才
韩国政府对于济州的发展推动亦是不遗余力，世界各离岛皆面临人才缺乏与断层之问题，韩国政府的方式是在济州设有六所大学约两万七千名在学生，每年培育出六千名毕业生新血。2005年一月更指定济州为世界平和之岛，确立济州政经稳定，各项满足游客需求的住宿和服务设施陆续推出，可同时容纳4300人的大型国际会议中心、48家旅馆、24家饭店与32家别墅型饭店，配合韩国政府与观光公社的大力宣传，2006年至9月到访济州之外国人已达30万人，其中日人超过二分之一为最大宗，不过中国人因地利与投资环境及观光人次提升，有快速成长趋势。
◎借镜济州岛发展经验模式，发展台湾离岛特色产业
济州特别自治道为韩国第一大岛，面积是台湾国土面积的二十分之一，和台湾面积最大的离岛金门相比，却是金门县的十二倍。韩国政府着眼济州位于东北亚中心以及广大腹地的地理优势，颁布特别法并成立隶属建设交通部的特殊法人JDC发展济州国际自由城市。
相较于韩国针对岛屿而成立的「济州国际自由城市发展中心」（JDC），统整济州特别自治道的整体发展，分配中央资源与对外招商，辅助使先导计画达足以支撑之经济规模。台湾政府的类似作法，是由行政院下设立离岛建设指导委员会。
由行政院长兼任的离岛建设指导委员会主任委员，负责审议监督离岛建设推动办理情形、指导离岛政策、拟定重大计划。其相关组织与工作执掌。
离岛发展受到环境、气候等先天条件的限制，因此韩国济州特别自治道和台湾对于离岛发展政策与方向，都期望在生态环境永续和凸显地方文化特色的大前题下进行。台湾的离岛面积不若济州，一经工程开发需要更长时间的休养生息，甚至生态、自然景观难以回复，如何在发展产业与生态间取得平衡，考量统筹离岛发展单位的智能。
济州因具国际自由城市之特殊定位，半官方组织JDC除协助推动相关发展外，还须扮演招商、引资甚至发展免税事业增加财政来源。在以「发展自由贸易贸易城市」及「观光」等定位下，JDC这样的中介团体有其存在的必要，然而2002年才上路的JDC至今执行五年，七大先导计画中仅有尖端科学园区于2005年6月动工，其它的计画尚在规划调整中，建设经费、投资者是否如期到位都是JDC可预期的问题及隐忧。
台湾对于离岛虽无JDC这样的专责推动组织，但行政院下有「离岛建设指导委员会」负责沟通协调与监督审议离岛相关建设发展。在离岛建设基金补助下各离岛县市政府近期陆续完成四年一期的第二期综合建设实施方案，各自订出如观光休闲、永续生态、休闲学习等主题发展方向，离岛建设指导委员会统筹下岛屿兼顾的愿景生态永续的发展愿景已逐渐成型。
无论是韩国的积极招商引资促进发展；还是台湾的稳健评估，协调中央政府各主管部会协助离岛发展。吾人无法断定何种方式最适合离岛，或许台湾政府只能在离岛永续发展方针的最高前题指导下，不断借镜世界各国离岛的发展经验，以积极但审慎的态度推动离岛开发，健全产业并维护自然生态，保存离岛这全民的共同资产。
http://www.ippi.org.tw/Realestate/result/ResultIndex_1.aspx?ID=5019
