三亚试水“撤镇设区”2014年07月19日 12:24
来源：经济观察报 作者：沈念祖
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原标题：三亚试水“撤镇设区”
沈念祖
近期，国内为数不多的直筒子市将面临减员。“直筒子市”是对既不设市辖区，又不管辖县、县级市、自治县、旗、自治旗的地级市的俗称。目前中国仅有五个直筒子市分别是广东省的东莞市和中山市、海南省的三亚市、三沙市、甘肃省的嘉峪关市，这些地级市下面直接辖乡、镇、街道。
随着《三亚市行政区划调整工作实施方案》的即将出炉，三亚很快将离开直筒子市的队列。
近年来，五个直筒子市中东莞、中山也都曾试图脱离队伍，加入设区市的大家庭，但是目前来看只有三亚取得了成功。《三亚市行政区划调整工作实施方案》（下称《实施方案》）已于近日上报省政府。等到方案获省政府批准之后，三亚“撤镇设区”工作将全面进入实质性操作阶段。
按照原定计划，三亚撤镇设区本应于7月1日进入实施阶段。但是由于是首次吃螃蟹，需要平衡各个利益相关方，撤镇设区至今尚未进入实施阶段。
离队
1987年9月26日，国务院批准三亚市升格为地级市。同年12月30日，三亚地级市正式成立，挂牌办公。三亚市下设2个虚拟管理区（河东管理区、河西管理区），辖6个镇（海棠湾镇、吉阳镇、凤凰镇、崖城镇、天涯镇、育才镇）。
中国各地方行政架构一般为省、市(地区)、县、镇(乡)的四级地方行政架构,三亚在由县升格为地级市后,没有县(区)这一级地方行政架构,而是由地级市直管镇，形成两级地方行政架构。
今年1月份，国务院批复同意三亚市撤六镇设四区的请示，同意撤销三亚现有的海棠湾镇、吉阳镇、凤凰镇、天涯镇、育才镇、崖城镇六个镇，设立海棠区、吉阳区、天涯区、崖州区等四个区。
当年直筒子市曾经给这些地方经济发展带来利好。广东省副省长、原任东莞市委书记刘志庚曾表示，东莞由市直管32个镇街，这种特殊的行政架构有利于提高行政效率，降低行政成本。
但好景不长。五个直筒子市先后有三个试图丢掉这一帽子。2011年，广东省机构编制委员会印发《关于进一步深化简政强镇事权改革的意见》，提出东莞、中山撤镇或并镇建区。后来由于东莞、中山的设镇众多、牵涉利益关系复杂等原因没有成功。“三亚产生告别直筒子市的萌芽也就是这两年的事情。这一次撤镇设区获批，让跟在东莞后面学习的三亚走到了东莞、中山前面。当时，东莞有32个镇，中山有18个镇，将近800名副科级以上干部，庞大的干部群构成了既得利益阶层，令多年以来的区划改革显得格外艰难。而三沙、嘉峪关都只有三个镇，体量太小，没有改的冲动。相比之下，三亚原本有六镇两个管理区，相对而言，人员机构少一些，阻力少一些，同时面临发展的具体困难，也有改革的动力。”三亚市编办一位官员指出，国家很多法规政策都是到县一级，由于三亚没有设县，这就带来另外一个难题———镇一级政府没有行政执法权，这给三亚发展带来不少麻烦。
“今后要想撤镇设区就不容易了。”据三亚市民政局一位官员介绍，三亚市撤四镇设六区是为了抢在国务院出台新的设区标准之前完成改革，因为若按照新标准三亚很多镇的人口、经济体量都达不到设区要求。
方案
《实施方案》已于6月底上报省政府，并多次商定修改方案。《实施方案》包括指导思想、基本原则、领导小组、机构设置、编制配备、实施进度和工作要求七大部分。其中重点是机构设置、编制配备、实施进度。
撤镇设区后，海棠区管辖原海棠湾镇行政区域，并在海棠湾设立三亚市现代服务业产业园；吉阳区管辖原河东管委会行政区域，吉阳镇行政区域；天涯区管辖原河西管委会行政区域，凤凰镇、天涯镇、育才镇行政区域，并在北部山区设立育才生态保护区;崖州区管辖原崖城镇行政区域。
同时，区以下将不设置街道办事处和镇建制，由新设各区直接管辖到社区（村），推行“一居一社区”和“多村一社区”的基层架构模式。
三亚在区级党政机构设置上力求做到精简，并不要求上下对口，允许区级一个部门对口市级几个部门，数额拟定为21个。区级不设政协机关，且不按区设置基层法院和检察院，维持只设一个基层院的现状。
同时，为了区两办与市两办的对接，三亚还将在区两办设置副科级内设机构，为了精简机构，在其他区级部门不设置副科级内设机构。“这与省编办提出的区一级工作部门不宜内设副科级机构并不一致，可能还需要协调。”一位参与区划调整的官员透露。
按照规定，各个级别官员数量是有一定限制的，那么那些被合并的镇的官员就必定会从一把手降为二把手。这样一来，无论是哪个镇的官员从自身利益出发，都不愿意自己所在的镇被合并，从而导致间接被“贬”。
三亚开出的药方是，行政区划由六个镇变成四个区，但编制的需求需要扩大。据悉，三亚内部对编制进行调整，目前算出三亚还存在行政编制缺口433个和事业编制缺口688个。“这是一个向上要编制的好时机。对于编制的需求是越算越大，最初报上去的这两个数是200多和500多。
《三亚市行政区划调整工作专题汇报》中这样解释三亚向省里要编制的原因：三亚升级到地级市以来，行政编制一直维持着县级市的规模，总量较小，目前海南省下达三亚的行政编制为3464名，远小于海口市近9000名的规模。
此外，涉及各类管委会存废的问题也较为复杂。比如三亚决定撤销海棠湾工作委员会和管理委员会，但是亚龙湾国家旅游渡假区、创意产业园等工委、管委维持现状，暂不作调整。
“最终省里是不是按照这套方案来，会经过哪些微调我们也不清楚。”多位参与方案制定的官员说。只有等到方案获省政府批准之后，三亚“撤镇设区”工作才将全面进入实质性操作阶段。
困惑
“三亚的前面没有可以直接学习的对象，什么都是第一次摸索。不过还是到区镇进行了扎实的调研，同时对海口等城市的区划调整工作进行了研究借鉴，并赴湖北黄石、山东诸城进行学习考察。”三亚市政府研究室工作人员介绍说。“三亚在发展中遭遇的一系列问题，很多是由于城市管理不到位甚至缺位引起的，已经严重制约了三亚经济的发展。整合资源，统一规划，非常必要。撤镇设区后，三亚将作为一个整体的城市来规划建设和管理，对于提高城市管理效率和水平非常有利。”三亚市历史文化名镇管理委员会顾问张远来表示。“撤镇后，每个区首先做规划，根据资源、人口就近就地划分区域，进行民居改造，改善农民的居住水平。”市长王勇在今年全国两会为三亚的撤镇设区描绘了美好图景。
撤镇设区看上去很美，但是具体操作起来却不乏困惑。
关于撤镇设区与扩权强镇关系的讨论一直存在。中山大学教授、东莞市政府智囊团成员林江当时就对东莞撤镇设区的尝试提出过质疑，他认为，“撤镇设区的行政改革与扩权强镇的放权背道而驰。”
三亚市民政局一位负责行政区划的负责人则认为撤镇设区与扩权强镇一脉相承，都是强调权力下放。
然而，根据宪法的规定，中国的建制是实行五级制：镇、县、市、省、国家。镇是属于五级建制中的一级，其作用是为公共基础服务，是掌握实权的。而区属于低级政府的派出机构，不属于中国建制的一级，没有宪法的地位，也就没有了实权。“区的事权是由市委市政府授权的，而非本身法定具有的，撤镇设区表面上看这样的改革思路是扩权强镇的继续，但是实质上，从长远的角度看，却是权力向市里的上移。”三亚市编办的一位官员说。
同时，由于撤镇设区的进展缓慢，人事问题也让大家提心吊胆。“不少干部担心自己的工作安排，持观望态度，干劲不足”——在三亚《市委常委问题台帐》如是提到。“虽然合并对三亚来说其长远利益不可估量，但是却直接损害了那些既得利益的阶层。”上述三亚市政府研究室工作人员表示。
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