联邦制结构下中央与地方权力的运作模式研究
摘要：对联邦制的研究是当今宪法学一项热门课题，其研究关键在于中央与地方政府的分权。本文试图从立法、行政、司法三个层面研究联邦制下中央与地方权力的运作模式，并对联邦区的法律地位进行了简要阐述。
关键词：联邦制 中央政府 地方政府 分权
联邦制是由两个或两个以上的政治实体（共和国、州、邦）结合而成的一种国家结构形式，在当今世界193个主权国家中，只有二十多个国家采用联邦制，但这二十多个国家却占去了世界大约二分之一的土地和三分之一的人口[1]，由此可见联邦制在世界政局上扮演的重要地位。新型国家关系的出现使得联邦制得到进一步推广，如欧洲联盟，其政治地位与政治走向（联邦抑或邦联）在学界与欧盟内部仍然争执不下[2]。所以对联邦制的研究历来是宪法学界的热门话题。
联邦制的特点有：
1.联邦制国家由各个联邦成员组成，各成员单位先于联邦国家存在。
2.联邦成员国在联邦国家成立之前，是单独的享有主权的政治实体；加入联邦之后，虽然不再有完全独立的主权，但在联邦宪法规定的范围内，联邦成员的主权仍受到法律的保护，联邦成员有自己的宪法和法律。
3.在组成联邦制国家时，联邦成员单位把各自的部分权力让渡给联邦政府，同时又保留了部分管理内部事务的权力。[3]
由此可见，联邦制国家在实际运行过程中，不可避免的面临中央与地方（联邦政府与成员国政府）的分权问题，自美国1787年宪法首次[4]以法律（宪法）的形式规定联邦政府与州政府间的分权后，世界各联邦制国家纷纷仿效，在宪法规定的运行体制下进行权力的分配与运作。
由于目前绝大多数学者普遍认为国家权力的要素分为立法、行政、司法三个方面，所以本文将从这三方面分别论述联邦制体制下国家权力的运行模式。
一、 联邦制下的立法权
立法权即制定、修改和废止法律的权力，一般情况下掌握在由人民直选或间接选举的出的议会（或称国会、立法院、代表大会等）。在联邦制下，议会一般分为联邦议会（国会）和地方议会（州议会）两部分，关于其立法权的行使，可以从如下两个方面予以研究：
1. 立法权限的划分：
在联邦制下，宪法对立法权的划分有三种基本方式：第一种是宪法列举联邦权力，对州的权力作保留权力的概括规定；第二种是宪法将联邦和州的权力分为几个层次，对涉及联邦的权力均加以列举，宪法未涉及的权力归属州；第三种是宪法对联邦的权力范围和州的权力范围均加以列举，再规定剩余权力的归属。[5]
一般情况下，联邦议会（国会）拥有的普遍立法权有：外交、国防、税收（联邦税）、货币、经济政策等，而地方议会则对民事、刑事、社会治安、科教文卫等具有立法权。这种体制保证了联邦政府可以集中力量管理全社会的宏观事务，而地方政府也可充分发挥地域特色，就本地区人民普遍关心的日常生活作出符合其生活习惯的规定。
2. 联邦议会的构成
大部分联邦制国家实行两院制，议会上院（参议院）大多数由各联邦组成部分分配相等名额，由各联邦自行产生，有的是直接选举如美国，还有间接选举的如德国。上院由于其由联邦成员产生、代表各邦利益，而在联邦体制下，各邦地位完全平等，所以在表决时，每一邦拥有的表决权并不与其人口比例严格对应，如美国每州在参议院均拥有两名代表，德国虽依各州大小不同分配三至六名代表，但其比例同各州人口的比例具有极大差异。在表决时，有些国家的议员具有独立地位（如美国），其可以根据个人意志自由投票；而另一些国家（如德国），则由各州作出决定，各议员秉承联邦意志进行投票。
联邦制国家的议会下院通常由人口比例产生，是更为直接的民意代表，所享有的权力或高于上院，或与上院平等。
联邦制国家采取两院制、且两院以不同方式产生的主要原因是，避免人口多的州份凭借其在下院的多数代表，做出损害小州利益的决议，同时也避免人口少的数个小州联合起来，凭借其上院的优势地位，侵犯大州（多数人）的利益。
二、 联邦制下的行政权
行政权，是依照法律规定，组织和管理公共事务以及提供公共服务的权力。在联邦制下，中央与地方的行政首脑没有隶属关系，中央不得以命令的形式要求地方政府履行某些职责。由此产生出一系列问题：
1. 行政权的划分：
宪法对联邦与地区性政府行政权的划分，总体上有两种模式：第一种模式是联邦的法律由联邦自身执行，地区性政府的法律由地区性政府执行；第二种模式是联邦的法律部分由联邦执行，部分由地区性政府执行；地区性政府的法律由地区性政府自身执行。[6]
由于联邦制下行政权的权限划分源于立法权的划分，在此不加赘述，但值得注意的是在联邦制下地方政府享有部分的外交权，可以在联邦宪法允许的范围内享有一定的外交独立性，可以与其他外交主体签订一些协议，有些联邦国家成员单位也可以参加国际组织。
2.行政首脑的产生
联邦制下的中央政府首脑选举同单一制没有本质上的不同，即：议会制的国家由在下议院选举中取得优势地位的政党领袖出任政府首脑；总统制的国家一般通过全民的直接选举决定总统人选，唯一例外的是美国。美国总统由形式意义上的间接选举（选举人团）产生，而非全民直选，虽然在实际操作中，获胜者往往是大多数选民的支持者，但在2000年的美国总统选举中，获胜者的选民票却处于下风，造成总统的民意基础出现漏洞，所以近些年改革总统选举制的呼声日益高涨。[7]
至于地方政府首脑，一般情况下由各成员国自行制定选举规则，联邦政府不得干预。
三、 联邦制下的司法权
司法权是指特定的国家机关通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力。为适应联邦制的司法体制，中央政府与地方政府之间不可避免地形成了两套平行的法院系统，即联邦法院与地方法院。如美国具有两套发达的平行法院体系。一套是由94个地区法院、13个巡回上诉法院和1个联邦最高法院组成的联邦法院系统；另一套是由治安法官，市、郡法院，中级上诉法院和州最高法院组成的州法院系统，每个州的法院系统以该州的最高法院为结束点。[8]
由于联邦最高法院在整个国家机构中具有较为特殊的地位，下文将单独予以论述。
1. 两套法院系统的分权
在联邦体制下，联邦法院系统的司法管辖权主要集中在以下两个方面，一是所争议案件的性质，如果此案是由联邦宪法、法律、行政立法所引起的，那么联邦法院系统享有当然管辖权；或者由于当事人涉及外国大使等外交人员、或当事人一方为州政府、或当事人双方分属不同州，在此情况下联邦法院同样享有管辖权。而州法院的管辖权则主要集中在民事、刑事，且不涉及跨地区争议的案件。
2. 联邦最高法院
联邦最高法院虽然冠以“联邦”之名，但其作出的判决（判例法国家）或对宪法作出的解释（最高法院拥有宪法解释权的国家）对中央与地方两级政府均具有普遍约束力。且在三权分立的体制下，最高法院享有“最终立法权”，即最高法院的判例与解释，国会和总统均无法通过立法的方式予以推翻，而只能采取修宪的方式予以废除。
由于最高法院独立于联邦政府与地方政府，能不带倾向性地保护两级政府各自的权能与职责，对维护一个稳定的联邦体制具有重要意义。
四、 联邦区的法律地位
由于联邦制下，各州主权地位平等，将首都设于其中任何一州境内都有“僭越”之嫌，所以联邦制国家往往将首都周边的一些区域单独建制，成为联邦直辖的地区（德国首都柏林以城市州的身份加入联邦）。这些地区普遍不享有同州一般的主权地位，其归属与治理或由国会负责（如美国），或由国家首都局管理（如澳大利亚），或由国家首都委员会负责（如加拿大）。其享有的权限普遍小于州政府，如地方立法权、选举权等。
参考文献：
[1] 参见：王丽萍：《联邦制与世界秩序》[M]，北京大学出版社，2000年，23页
[2] 参见：刘文秀：《欧盟的超国家治理》[M]，社会科学文献出版社，2009年，22~23页
[3] 参见：孙关宏，《政治学概论》[M]，复旦大学出版社，2003年，119-120页
[4] 参见：沈宗灵：《八国宪法首先实行的制度和特征》[D]，中国民商法律网，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=20310
[5] 参见：杨利敏：《关于联邦制分权结构的比较研究》[D]，载《北京大学法律评论》第5卷，第1辑，法律出版社2003年，第54页
[6] 参见：杨利敏：《关于联邦制分权结构的比较研究》[D]，载《北京大学法律评论》第5卷，第1辑，法律出版社2003年，第54页
[7] 参见：王希《2000年美国大选述评》[EB]，中国选举与治理网，http://www.chinaelections.org/PrintNews.asp?NewsID=73901
[8] 参见：宋冰编：《读本：美国与德国的司法制度及司法程序》[M]，北京：中国政法大学出版社，1998年, 页97—107。
