核心提示：“省管县”财政体制改革是我国地方政府治理模式的一次深刻调整，其目的是理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系，减少地方政府行政成本和提升行政效率，增强基层政府提供公共服务的能力。在“省管县”改革的大趋势下，县级政府与地级市政府间由于各自利益诉求不同，又因既有行政体制因素，往往出现各种利益冲突。...
“并县设区”为哪般？
中央党校政法部教授 肖立辉
中央党校2010级硕士生 马国春
【摘 要】“省管县”财政体制改革是我国地方政府治理模式的一次深刻调整，其目的是理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系，减少地方政府行政成本和提升行政效率，增强基层政府提供公共服务的能力。在“省管县”改革的大趋势下，县级政府与地级市政府间由于各自利益诉求不同，又因既有行政体制因素，往往出现各种利益冲突。近年来各地兴起的“撤县设区”热，就是当前县市体制下县市利益矛盾推促的结果。针对这种现象，必须要在科学发展观的指导下，审慎把握我国城市化进程和社会经济发展要求，切不可盲目推进由地级市发起的撤县设区，要切实根据“省管县”财政体制改革的方向，加速推进城乡综合统筹，促进城乡经济社会健康发展。
【关键词】省管县；撤县设区；财政体制改革；城乡统筹
2009年财政部下发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，确立在2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政的改革目标。“省管县”财政体制改革是我国地方行政体制改革中的重要一环，其目的是理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系，减少地方政府行政成本和提升行政效率，增强基层政府提供公共服务能力。正是在这一背景下，作为地方政府利益博弈的结果，当前，县改市辖区（或撤县设区）的改革在各地不断上演。所谓县改市辖区，就是指地级市通过行政手段将县（包括县级市）调整为地级市的城市市区。
从行政等级上来说，县与市辖区都是县级政府单位，但一般意义而言市辖区的人口、产业体系等已经融入城市城市核心部分，市辖区与市高度一体化，市与市辖区之间同此前的市与县之间存在完全不同的权力关系。因而实质上县改市辖区是对地方政府权力关系的一种大调整。在当前背景下，县改市辖区有着怎样的制度背景和动力因素，县改市辖区又具有怎样的影响和后果，同时针对这种现象应该如何对待？这些都是我国“省管县”改革趋势下，应该认真审慎思考的问题。
一、我国现行地方行政管理体制概况
在我国地方行政层级中，存在事实与宪法规定相矛盾的情况。根据宪法规定，我国的地方行政区划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、自治州、县、市）和乡（民族乡、镇）三级制[1]。但与宪法规定不符的是，在我国现行地方行政区划体系中，省、县之间实际上多了一级建制，即地区或者地级市，“市管县”体制成为与宪法规定明显不符的现实地方行政格局。而这是当前我国撤县设区改革热潮背后不得不提的关键背景。
地级市成为一级国家政权，经历了一个长时间的演化过程。建国后，出于管理便利，部分地区出现“省辖市”管理县现象。改革开放后，为发挥中心城市对区域经济发展辐射功能，全国兴起“撤地建市”运动，本来作为省政府派出机构的“地区行署”，逐步转化为县级政府之上的一级政府——“地级市”。从1983年开始地级市正式作为我国的区划术语，取代了以前的“省辖市”称谓。截至2011年9月底，全国共有332个地级行政区划单位，其中地级市有282个，占地级行政区划单位的84.9%[2]。事实表明，“撤地建市”对于加强中央集权，破除体制壁垒，推进城市发展壮大，以带动县域经济，加快我国城市化和工业化步伐，起到了一定的积极作用。然而，随着时代发展，市管县体制所潜藏的行政效率低下、行政开支过大和政府间财政分配不均衡的问题日益明显。
所谓市辖区，是指国家对城市进行行政区域划分的一种类型。具体来说，市辖区就是隶属于市并由市直接领导的一级行政区域单位，其所辖行政区域由所在的上级行政区域单位——市，划分形成，城市分设若干个市辖区，实行分区域层级管理，是市发展到一定阶段的产物，也是城市规模不断扩大的结果，它是大中城市不可分割的有机组成部分，是中等以上的市下面一个不可缺少的管理层级，也是一级城市基层政权。《中华人民共和国各级人民政府组织法》第25条明确规定：“市辖区为县级行政单位。”然而在实际操作中，一般直辖市的辖区相当于地级，或介于县级与地级之间，副省级市的辖区相当于副地级，地级市的辖区相当于县级。
“县”包括一般意义上的县和县级市。县作为我国基本行政区划单位，自从秦朝推行郡县制以来的2000余年里，一直是我国基层行政单位。县级市则是改革开放以后，为适应经济社会发展和城市化快速推进，由县级行政区转变过来的“市”。改革开放以前，我国设市模式以“切块设市”为主，切块设市即以县（自治县、旗、市）的部分行政区域设市。改革开放后，设市模式改为“整县改市”，改市后的行政区域仍然保持县级行政单位。县级市由此而来。
从历史发展沿革来说，县级市及市辖区原本都是县，县级市及市辖区都是在城市化的进程中被赋予不同行政功能的县级行政主体。在现行行政体制中，地级市作为省与县之间的行政单位，是市辖区、县级市与县的上一级政府。但是在权力关系上，市对市辖区的控制远大于其对县和县级市的控制，因而县和县级市往往较市辖区具有更多的自主权。也正是因为如此，县和县级市在撤县设区过程中面临一种两难选择，一方面，撤县设区往往能使本地加入城市发展快车道，为经济社会发展创造更广阔平台，而另一方面，撤县设区也意味着县级政府所掌握的财政、人事等方面的自主权力受到削弱。对于地级市政府来说，撤县设区意味着地级市政府掌握着更多的财政和人事权力，也承担了更多的城市建设方面的职能，但是相比之下，地级市政府是撤县设区的最大获益者，是撤县设区的最大推手。
二、我国撤县设区历史回顾及动力分析
随着我国八十年代撤县设市高潮的褪去，到了九十年代出现了撤县（县级市）设区的热潮，即将县（县级市）直接改设为市辖区。根据2003年民政部出台的《市辖区设置标准》（征求意见稿），改设市辖区的县（市）的非农业人口不得少于10万人，且国内生产总值、财政收入不得低于上一年本市市辖区对应指标的平均水平。1997年冻结县改市后，县改区成为行政区划新的热点。1998年至2004年县改区数量达62个[3]。2005年开始县改区受到限制。实践证明，条件成熟的地区通过撤县设区，有效支持了城市发展，推动了地域经济社会合理转型。县和区虽然仅有一字之差，却内涵变化非常大。从历史角度来看，九十年代后各地兴起的撤县设区主要有以下几个方面的动力：
首先，县改区后意味着一个县域经济单位能够全面接受中心城区辐射。其基础设施建设将纳入整个城市进行通盘考虑，其公共服务和老百姓生活质量必将得到不同程度的提高[4]。县改区后还可以形成新的居住区，环境好、起点高、价格相对比中心低，同时增加就业、创业和发展的岗位和机会，带来更多的财政税收，为城市基础建设和公共、民生等事业发展提供有力的保障，更为老城区减压减负。
其次，区一级政府可按增值税、营业税等总和的7%提取城市建设税（费），而县没有这一税种。对民营企业来说，则意味着更多的政策利好，更大的发展空间，更多的财富机遇。因而，对于县级政府来说，县改市辖区能够增加政府财税收入，对于县域经济发展来说，县改市辖区也能够带来更多的优惠政策，这自然成为撤县设区的积极动力因素。
第三，对于普通老百姓而言，他们除了渴望新政策带来的实惠外，还有一种心态的变化。县改成区，意味着居民都成了城市市民。县和区的不同名称，对投资者和购买者的心理影响很大，人们会感觉区离主城要比县近很多。因而，从这一角度看，撤县设区也能获得不少民众支持与认可。
第四，撤县设区从根本上来说符合市一级政府的利益。对于市来说，撤县设区是一种收权和收钱的过程，包括土地、财政、城市规划和建设、司法等大量权限因为撤县设区而集中到地级市，因而地级市政府能在更大范围内集中财力与资源。
三、盲目撤县设区的危害
撤县设区在2005年以后受到国家的严格限制。然而随着城市化加速和当前“省管县”财政体制改革的推进，不少地方兴起新一轮的撤县设区热。究其原因，除了出于城市发展需要外，更多的是地级市政府出于自身利益考虑，抢先在“省管县”财政体制改革完成之前，将县并入市辖区，从而维持市政府对县级政府财政等方面权力的掌控。从实践经验来看，如果不顾实情，盲目推进撤县设区，则可能导致诸多问题和矛盾。
首先，在条件不成熟的地区强行推进撤县设区，不利于县域经济发展。受职能、资金、土地等要素制约，县改市辖区经济发展常常表现出“先天不足，后天不良”[5]。由于县改市辖区前，经济发展水平落后于市辖区一般水平，缺乏有力支撑，特别是一些地区大量人口还在农村，政府工作重心也在农村，经济发展“先天不足”；另一方面，县改市辖区后，县支柱税源和优质税源上划归市级政府，致使区级财力薄弱，市辖区城市建设举步维艰。而市级政府往往将城市土地出让金、城市基础设施配套费等非税收入集中用于城市主导发展方向上，而不处在城市主导发展方向的县改市辖区，在城市发展上就被边缘化了，不仅如此，县改市辖区后还会失去一些国家对农村经费的补贴，难免陷入无能为力、无所作为的尴尬境地。
其次，盲目推进撤县设区，不利于国家大、中、小城市协调发展的格局规划。出于体制因素，市级政府往往通过利用行政手段调动周边资源都往中心城市聚集，使得中小城市发展空间面临制约。从国家长远发展角度来说，大、中、小城市协调有序发展符合国家未来目标。在目前城市管理体制下，撤县设区实则就是地级市对县的“收编”，严重阻碍了县域中小城市的发展。
再次，盲目撤县设区，容易造成土地等资源浪费和城市“摊大饼”现象。事实上，许多地方撤县设区后出现的假性城市化现象。不仅如此，县改市辖区后，同城的县改市辖区之间争资源、争项目、争市场、争税源矛盾突出，在一定程度上造成资源浪费、重复建设。许多地方因为产业定位和城市功能能分区不明晰，无序的、过度的竞争导致政策成本高昂和区域间产业同构问题日益严重。同时，改区需要很大的成本，所需人员编制和经费都需当地自行解决，就一个小小的更名，必然涉及各个机关和事业单位的公章雕刻、单位牌子等，这些都是一种行政资源浪费。
第四，在当前“省管县”财政体制改革背景下，盲目追求撤县设市，实际上是地方政府利益在作怪。中央出台“省管县”财政体制改革，是基于公共财政的内在需要和理顺地方政府间财政分配关系、推进公共服务均等化的客观需要。地级市政府基于自身利益考虑，试图以撤县设市的方式将县级财政权力囊括进来，不仅违背了中央推进省管县体制改革的意志，也是一种短视行为，将会带来日后行政区划、城乡统筹等一系列复杂问题。
第五，盲目地撤县设区，也将淡化人们对文化名县的历史记忆，弱化数百甚至上千年以来人们世代传承的、已经沉淀在人们骨子里的区域认同感。如前文所述，我国的部分地级市只有区区几十或十几年的历史，与此形成鲜明对照的是，许多即将或已经“被（地级市）区化”的县却具有上百年甚至上千年的历史和文化传承。将这样的历史名县轻率地撤掉或易名区化，实乃缺乏历史责任感和文化使命感之举，只能说明当地主管领导的短视和“无知”。以陕西的情况为例，试想，如果将以出产西凤酒和作为周秦发祥地而著名的历史文化名县——凤翔，并为宝鸡的一个区，原本由“凤翔”二字所承载的久远历史和深厚文化底蕴还能保留和维持几许？
四、对当前撤县设市现象的对策建议
当前各地不断兴起的撤县设区现象是在我国现有省-市-县体制向“省管县”体制改革过程中地方各级政府利益博弈的反映，盲目撤县设区不仅不利于城乡经济统筹发展，不利于国家未来城市发展规划及大、中、小城市的合理格局，对城市自身发展来说也会带来一系列消极影响。因而，针对各地撤县设区，要站在科学发展的角度，遵循地方经济社会科学发展规律，有效遏制盲目撤县设区现象，同时加速改革，进一步破除旧有体制机制，为“省管县”体制积极开辟道路。
从短期来看，对于近期各地盲目撤县设区的改革，相关部门（尤其是主管该项审批的民政部门）必须要加以严格把关。根据中央的统一部署，除了自治区之外所有的省份都在2012年底之前实现“省管县”财政体制改革。各地在“省管县”财政体制改革的大背景下，从理性经济人假设的角度来说，地级市政府出于自身利益考虑必然倾向于积极支持县改市辖区。对于这种违背社会发展要求盲目行为必须要加以严格控制和把关，保证2012年之前中央在除自治区外的所有省份“省管县”财政体制改革顺利推进，防止政策改革在地方“变相”、“走样”。
从中长期角度来看，必须理顺市与区之间关系，依法划分市、区职权，强区扩权，使区级政府具有与发展县域经济、管理社会事务、经营城市、服务农村相匹配的职能。今后“省管县”财政体制改革还需要进一步规范转移支付，使得县改市辖区能够在财政转移支付政策上享受省直管县的待遇，在计算口径和方法上与省管县一样，特别在财政支出、惠农政策和项目资金上，省财政给予适当倾斜，做到行政权项下放、管理重心下移、资源适度下沉。从而逐步消解当前市区体制困境，弱化地级市政府撤县设区动力，强化区域经济发展自主能力。
从长期来看，随着“省管县”财政体制改革的顺行政成本，真正促进我国城乡体制转型，推动城乡经济协调发展的一项有益改革。随着中国城市化水平的提升，直辖市—省辖市—县辖市的三级城市建制模式，越来越多地受到关注和肯定。只要“市”的功能和地位能够理顺，在省管县体制下，县级政府与市级政府脱离管辖关系，县市分立，当前所面临的县市体制问题最终将会得到化解。
参考文献：
[1]参考1982年《中华人民共和国宪法》第三十条。
[2]参考《中华人民共和国行政区划简册2011》,中国社会科学出版社2011年版。
[3]参考浦善新:《县改区热观察》,《决策》2011年第1期。
[4]舒炜:《县改区的诱惑与谋动》,《廉政瞭望》2011年10月。
[5]王玉峰:《县改市辖区行政管理体制改革探究》,《决策》2008年9期。
来源：《理论视野》2012年第5期
