2014年11月24日13:45 《决策》杂志
面对城镇一体化的世纪课题，沉寂了17年之久的“县改市”再一次走上历史前台。当下，县域新一轮的申报所产生的“百县争名分”等种种热潮，也再一次激起了人们对这一行政体制改革的热议。
“县集而郡，郡集而天下。郡县治，天下无不治。”迄今有2200多年历史的县制，是我国行政区划序列中历史最久、最稳定的一个层级。透过“县域社会”的场域，可以洞察到急剧转型时期中国社会所蕴藏的关键脉动。
“县改市”再次提速
改革开放之初，为尽快扭转1959年以来由实施粮食统购统销政策和居民户口管理条例而形成的城乡长期分隔的局面，国务院在1981年的政府工作报告中提出，“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”，是“我国经济体制改革的基本方向”。顺延这一基本方向而展开的地区体制改革，是“县改市”的必然结果。1983年，拉开了“撤县改市”的序幕，仅在这一年中，便有31个县域改为县级市，并新设了7个县级市。同年，内蒙古赤峰县、山东福山县、潍县、济宁县作为全国首批全方位“县改区”的四个县域，分别改为为赤峰市郊区、烟台市福山区、潍坊市寒亭区、济宁市市郊区。1993年国务院出台撤县改市的标准，明确了财政、人口等一系列的指标。由此，县改市正式进入井喷期，一时地方行政体制改革高歌猛进，风起云涌。截至1998年底，我国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。
1997年，这一改革被国务院叫停，明确提出“暂停审批县改市”。究其原因，首先是“假性城市化”的问题。各地为了搭上“升级”的便车，多数县域未从实际出发而盲目跟风。致使转型为县级市之后，存在诸如市区的农村人口仍然占据主要的比重、基础设施和规范仍然围绕农业进行、市郊的发展与城区的发展失衡等一系列的“泡沫”现象。盛名之下，其实难副。
与此同时，县改市之后，市一级的经济发展相比于县一级的发展，自身发展的空间更大，可配套的资金项目也更完善，同时这也给权力带来了寻租机会。各种行政审批权把服务职能变成了谋利的手段，每个权力部门都在想方设法地介入生产和投资的赢利活动中，造成权力市场化甚至土地私有化。
此外，县改市在各地实践中甚至出现了一些阻碍城市化发展的现象。以当时的江苏省为例，无锡、武进等县在80年代的经济实力并不雄厚，在县改市之后，需要撤销原县政府驻地镇并改设为办事处，同时谋求新城区的筹划建设。这一系列的举动首先要占用少则千亩的耕地数，其次要耗资的市政建设费用更是巨大，人多地少、经济压力等一系列的矛盾一触即发，县改市陷入了体制悖论的泥潭。除此之外，在改革的过程中，还出现了一系列的吊诡现象：一些县级捏造相关的指标数据进行申报，导致审批的结果不公平，其他县域由此产生不满情绪；富县改革之后更加富有，拉大与穷县的距离，导致“马太效应”的产生……种种现象引发了当时全国上下就是否应回归县域的热议，并有很多群众明确希望由县级市再转回为县级。
可以说，“县改市”初期一定程度上兑现了设计初衷，克服了切块设市模式的弊端，与80年代的中国经济社会达成了契合。但伴随着改革的深入，各地的盲目跟风引发了一系列的负面效应。最终，这一改革在1997年如马被拉缰绳，车被急刹车。撤县改市，由此步入了长达17年的沉寂。
1997年之后，撤县设市进入了严格管控阶段。据不完全统计，自1997年至2013年，仅有110个地方有了新“名分”，其中还包括县改区的数量，16年内的县改市总数未达到政策冻结之前的一年量。
进入到21世纪之后，伴随着市场经济的发展，我国处于工业化、城市化、全球化的加速时期。而此时的县改市改革，大有卷土重来之势。2010年初，国家发改委领导在全国人大常委会上表示，将积极研究完善设立县级市的标准、把达到一定规模和标准的县(镇)适度改设为市。2013年，国家发改委、财政部、国土部、住建部等11个部委联合下发国家新型城镇化综合试点通知。其中，镇改市工作被认为是中国新型城镇化破题的重要一环。2014年，国家发改委向国务院上报城镇化改革方案，明确提出“推进行政区划创新，完善城市行政区划设置和布局”。至此，改革设市工作的闸门又一次被打开。
这次改革态势，与80年代相比，有过之而无不及。全国数百个县域挟城镇化之名义，积极编制规划、咨询专家、成立课题组、上报省级，争先恐后的想脱掉“县”的帽子，戴上“市”的名号。据不完全统计，有130多个县正在谋求改市。其中，在中部、西部的欠发达地区更为显著，如云南、贵州、广西、安徽，甚至最西边的新疆。单就陕西省而言，近两年就有20多个县欲改市。
一股名为“县改市”的浪潮，再一次汹涌席卷了中国的大江南北。
目前来看，县改市的重启是与当前现实社会经济相吻合的，有重启的需求和必要。
“县改市”的含金量
县改市到底有何诱惑？各地何以争破头？我们先从“县改市”为何在17年后得以重启谈起。
我国工业化的快速发展是县改市被重启的最大背景。推进信息化与工业化融合，走新型工业化道路，是当前在我国工业化加速发展的关键时期作出的重大战略决策。
城镇化与工业化被誉为在经济社会发展过程中重要且又密不可分的两种表现形式。实际上，我国在适应城镇化发展的历史进程中几乎从未间断。但在具体的实践层面上，发展重心一直偏向大城市和中等城市，对小城镇的关怀远远不够。2012年11月，李克强表示，推进新型城镇化将是拉动内需增长的强大动力，也是未来中国社会发展的战略方向。新型城镇化即以人为核心的城镇化，也是大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，城市空间结构和管理格局优化，城市综合承载能力不断增强的城镇化。诸如县改市等行政体制改革作为进一步推动城镇化的重要举措，在新型城镇化改革方案里明确提出，将推进行政区划创新，改革设市模式，启动设市工作。
总之，工业化和城镇化的深入推进，是使“县改市”又一次步入人们视野的宏观背景。
“市管县”体制是“县改市”改革的助推器。市管县体制从计划经济时代开始实行，伴随着市场经济的发展，因管理层级繁复引发了诸多问题的凸显，现多为人诟病。“县改市”的改革迎合了行政层级“少层次、大幅度”的扁平化改革逻辑，在一定程度上是对市管县体制的补充与修复。
撤县改市，是一场逐利的博弈。透视这场博弈的主体以及愿景，有利于对这场改革的含金量进行称重。
首先，对于县一级来说，撤县改市意味着行政权力的扩张和经济发展空间的增强。有学者表示，撤县建市后，其行政权力有所加强，特别是城市建设的自主权空间比较大，还可征收更多的城市建设费。同时，县级市较于县一级，更有利于招商引资。尽管行政级别不变，但是县级市的这张名片显然比县更有吸引力，让企业觉得更有经济实力，也更愿意投资。此外，当前我国的资源配置是针对市一级及其以上的，县一级则不享有相关待遇。因此，改为县级市意味着享有更多的政策倾斜、项目争取、下拨资金等优惠。
其次，对于县一级干部而言，撤县改市意味着官阶的上升和提拔的空间。通过改革，地方的领导官员在无形中自动提升，官位纷纷被提拔了一个层级的高度，由此达成官场捷径。同时，官阶的上升不仅意味着名利的收获，更意味着更大的提拔空间。“在县里，就算你做得再好，省里都看不到，进到省厅是这辈子都不敢想的。但是改成市就不同了，由于省市是直接对接的，晋升空间一下子就开阔了。”安徽某县一位官员如是说。从只言片语中，不难窥见当地政府对县改市的巨大热情的根源。
最后，对于县级百姓而言，撤县改市意味着生活水平的提高和基础设施的完善。伴随改市的步伐，越来越多的企业和资本的引入，有利于税收的增多以及当地的经济发展，民众皆可分一杯羹。同时，借助更有利获得大城市的辐射，县级市的基础设施可以进一步提高，城市功能逐级完善，社会福利、社会保障等公共服务上一个新台阶，从而受惠于民众。此外，由县到市的转变也会让民众的脸上更有面子，进而激发家乡自豪感。
如何突破阻力
改革，牵一发而动全身。透视县改市，可以说，撤县改市绝不是名称的转变，是涉及多方利益主体、牵涉多地发展、紧联国家权力分配的大过程。如何突破现行的阻力？县改市的出路在哪里？这些都是亟待解决的重要问题。
当下，除了县改市，还存在“县改区”、“省直管县”等行政体制改革。在实际的过程中，三种改革模式都取得一定的成绩，也存在不尽如人意的地方。每一种改革模式，都值得我们去思考和比较。对这三个改革体制的研究，也有利于我们从宏观上加深对县改市的理解。
县改市，本质上是县一级的权力扩张。县改区是市一级把县纳入自身的范畴内，把县改为自身的区，本质上是市一级的权力扩张。省直管县是将原来“市管县”的“省-市-县-乡(镇)”的地方政府管理层级结构基本模式，改变为“省-县-乡(镇)”地方政府管理结构模式，本质上是省一级的权力扩张。
这三种不同的改革的核心皆是权力的再分配，同时也都是出于现实的需要产生，是针对我国行政体制的不同探讨范式。不只是设施完善，更是体制创新。有学者指出，无论“撤县设区”，“县改市”还是“省直管县”，其根本目的都是为了更好地发挥当地的比较优势，城市最核心的竞争力体现在城市的软实力上，理念、机制和政府服务意识才是丈量城市走向现代化的重要标尺。
目前，这三种模式在我国并存，不同的地域对改革模式和实施的流程都各异。谁优谁劣，不是当前可以得出的结论。因地制宜的选择，循序渐进的实行，实践与理论不断相结合，是三个改革方向的最终路径，也是我国行政改革实施的稳定步伐。
本次重启是否会成功，未来在哪里？目前下结论为时尚早。目前来看，县改市的重启是与当前现实社会经济相吻合的，有重启的需求和必要。但在改革中，避免再一次陷入历史悲剧，需要对历史经验进行总结和消化，需要社会各多元治理主体相互协调，需要政策上对城镇化规划进行优化。
(作者单位：华东理工大学中国城乡发展中心)
