宪法事例20：开发区法院是违宪违法设立的审判机关
刘松山
【事件概要】
2005年4月13日，《扬子晚报》以《省内首家开发区法院在南通组建》为题报道：“最高人民法院近日正式批复，同意组建南通经济技术开发区人民法院。”[①]这则消息着实有些惊人：南通市经济开发区是一级行政区划吗？它有人大及其常委会吗？最高法院有权以一纸公文即批复组建开发区人民法院吗？
但惊人的还不止于此，笔者带着好奇打开网页，想看看最高法院还批复了哪些开发区设立了人民法院，不料，仅在网页上露脸的就有北京、天津、广州、武汉、成都、大连、烟台、秦皇岛、淄博、廊坊等二十多个城市的开发区法院。那么，这些开发区法院有多少是最高法院批复设立的？有多少是由其他组织或者机构批准设立的？
值得注意的是，在这些法院中，廊坊市经济开发区法院专门为自己设置了宣传主页，从这个主页不难看到该法院带有几份自豪的宣传：“廊坊经济技术开发区人民法院于2001年4月份挂牌成立，属基层人民法院，行政级别为副处级。内设办公室、立案庭、刑事审判庭、民事审判庭、行政庭、执行局、政治处、司法警察大队等九个部门。现有工作人员21人，其中法官9人（四级高级法官3人，一级法官2人，二级法官1人，三级法官1人，四级法官2人）。”不仅如此，而且，“最高法院肖扬院长、姜兴长副院长、省委赵世居副书记、省法院李玉成院长……都莅临过我院视察指导工作或进行调查研究……。”[②]由此可见，廊坊经济技术开发区法院不仅五脏俱全，有副处级的行政级别，有实力不菲的法官队伍，而且有最高法院领导、省委领导、省高级法院领导莅临视察的骄人历史！
不仅如此，开发区法院的联谊研讨活动似乎也搞得如火如茶。就拿刚刚过去的2004年来说，就有这样的活动盛况：“开发区法院工作研讨会理事会2004年3月9日在海南博鳌召开，会议回顾了去年无锡会议各项任务的落实情况，研究了今年即将在海南省举办的第十届全国开发区法院工作研讨会主题等相关问题，并就本届会议的具体筹备工作作了部署。”[③]这则消息说明，开发区法院不仅数量多，而且有类似行业协会或者联谊会性质的东西，不仅形成彼此固定的联系，而且已联系研讨至少有10年的历史了。这从另一个侧面反映，开发区法院至少在十多年前就已在全国遍地开花、雨后春笋般地设立了！
【评析】
经济开发区法院的设立将引发严重的宪法问题。在没有法律依据的情况下，任何国家机构或者组织单独或者共同批准在开发区设立法院的做法，都是对宪法和法律的严重挑衅！在实施依法治国、强调宪法和法律权威的新的历史形势下，居然出现这样的问题，值得我们高度重视和严肃对待。为此，建议全国人大常委会乃至全国人民代表大会依据宪法赋予的监督宪法和法律实施的职权，对各地设立开发区法院的情况进行认真调查，并依法作出严肃处理。
一、游离于行政区划和政权体制之外的开发区法院
1、开发区不是一级行政区划
人民法院是我国人民代表大会制度下国家机构的重要组成部分。而国家机构的设置是以行政区划为依托的，只有在一定的行政区划内才可以设置相应的国家机构。没有行政区划，就没有一级国家机构。
那么，“开发区”是一级行政区划吗？不是。1984年，国务院批准设立14个国家级经济开发区。其后迄今，各地方纷纷设立了名目繁多的经济技术开发区或者高新技术产业开发区。但是，这类开发区仅仅是实行对外开放、引进技术、发展经济的特殊“据点”或者区域，从来就不是一级行政区划。2001年，民政部在发布的行政区划代码编制规则中明确提出，鉴于各种“开发区”（或工业园区）不是实际的行政区划，因此均不编制县及县以上的行政区划代码。
根据《宪法》第30条的规定，中华人民共和国的行政区划中不包括“开发区”。随着我国行政区域的发展变化，实践中出现了地级市和经济特区所在地的市，根据《宪法》第89条第十五项的规定，地级市和经济特区所在地的市是否设区由国务院决定。但这类“市”下设的“区”也仅仅是指一级行政区划，而不是指开发区。
2、开发区法院是与人民代表大会制度政权体制背道而驰的东西
开发区不是一级行政区划，就不能设立人民代表大会制度的政权体制。开发区不能设置政权体制，首先是不能设置人民代表大会。在人民代表大会不能设立的情况下，即设置人民法院，不是典型的“皮之不存，毛将焉附”吗？它所带来一系列难以解决的问题是：
第一，开发区法院的组成人员由哪个机构产生？根据《人民法院组织法》的有关规定，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人大会常委会任免；地方各级人民法院审判委员会委员，由院长提请本级人大常委会任免。但是，由于开发区不能设立一级人大及其常委会，那么，开发区法院的院长、副院长等组成人员由哪一级人大及其常委会任免？是由开发区所在行政区划的人大及其常委会来选举或者任免，还是由它所在行政区划的党委任免，甚至是由它所在行政区划的一级人民法院任免？选择其中任何一种方式都是违背法律规定的。
有的观点也许会认为，开发区法院的组成人员可以由它所在行政区划内的一级人大及其常委会选举或者任免，但这也是没有任何法律依据的。对于地方的上一级人大及其常委会选举任免下级人民法院组成人员的情况，《人民法院组织法》第35条已作出明确规定：“在省内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、直辖市人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由省、直辖市人民代表大会常务委员会任免。”这一规定是专门为不设相应一级人大及其常委会的中级人民法院的院长、副院长等组成人员而设置的特殊的选举或者任免方式，它完全不适用于开发区人民法院。
第二，根据《人民法院组织法》第36条的规定，各级人民法院院长的任期与本届人民代表大会每届任期相同。但是，开发区法院院长连赖以依法产生的同级人民代表大会都没有，它又哪来的法定任期？它又与哪个国家机构的任期相同？
第三，根据宪法和有关法律的规定，县级以上的各级人民法院对本级人大负责并报告工作，受本级人大及其常委会监督，各级人大有权罢免由它选出的法院院长，那么，开发区法院由于没有产生它的同级人大及其常委会，它向谁负责并报告工作？受谁监督？一旦开发区法院院长有违法犯罪行为而需要罢免，开发区不设人民代表大会，又由谁来罢免他？
现在，一些地方在开发区设立人大常委会的派出机构，负责联系监督开发区法院的工作。但在一级政权体制外设立派出机构是涉及国家机构的组织和职权的重大问题，属于全国人大及其常委会的专属立法权限，必须有法律的明确规定方可为之。现在，没有一部法律允许在开发区设立人大常委会的派出机构，一些地方在开发区设立人大常委会派出机构的做法完全是一种违法行为，这个违法产生的派出机构又如何有权对开发区法院的审判工作实行监督呢？
上述情况充分表明，在没有同级人民代表大会的情况下，在开发区设立的人民法院，是没有法定的产生基础，没有法定的任期，没有法定的监督主体的完全可以为所欲为而不承担任何责任的东西，是与人民代表大会制度背道而驰的怪胎。
3、开发区法院也不是我国人民法院法院组织体系的一部分
根据《宪法》第124条、《人民法院组织法》第2条和第20条的规定，国家设立“地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”，地方各级人民法院分为“基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院。”那么，开发区法院属于“地方各级人民法院”吗？不属于。因为：第一，这里的“地方各级人民法院”是在《宪法》第30条规定的地方行政区划内设立的人民法院，而不包括开发区法院；第二，《人民法院组织法》第18条规定，基层人民法院包括“县人民法院和市人民法院”、“自治县人民法院”、“市辖区人民法院”，这里没有开发区法院的份额；第三，《人民法院组织法》第20条规定，中级人民法院包括“在省、自治区内按地区设立的中级人民法院”、“在直辖市内设立的中级人民法院”、“省、自治区辖市的中级人民法院”和“自治州中级人民法院”四级人民法院，这里也没有开发区法院的份额。那么，开发区法院属于“专门人民法院”的一员吗？也不属于。因为它与军事法院等专门人民法院相比，没有什么专门性可言，全国人大常委会也从未宣布要成立什么开发区专门人民法院。
所以，开发区法院根本不是我国宪法和法律规定范围内的人民法院组织体系的一部分，基于此，完全可以说，它所从事的一切审判活动从根本上说都是非法的。
二、最高法院批复组建开发区法院是严重的违宪违法行为
最高法院批复其他开发区组建法院的消息笔者未曾见到，但是，如果它批复南通市经济技术开发区组建人民法院的报道属实，如果在此之前它就已经批复了其他不属于一级行政区划的开发区组建了人民法院的话，那么，这样的批复就是严重的违宪违法行为。
1、批复侵犯了全国人大及其常委会的专属立法权限
根据《宪法》和《立法法》的有关规定，人民法院的产生、组织和职权属于全国人大及其常委会的专属立法权限，只能由法律予以规定。最高法院一纸批复就可以在经济开发区组建人民法院的做法严重侵犯了全国人大及其常委会的专属立法权限。其实，决定设立某一国家机构并对该国家机构的组织和职权予以规定的权力，从来就是一项十分重要的国家立法权，不仅在中国决不可以由最高人民法院行使，恐怕无论在哪一个国家，也都不会允许最高审判机关来行使的。
2、批复超越了宪法和法律赋予最高法院的审判权和具体应用法律的解释权
最高法院的职权究竟是什么？根据《宪法》第123条、第126条、第127条和《人民法院组织法》第28条的规定，最高人民法院的职责是不折不扣地依照法律规定通过对具体案件的处理行使国家最高审判权，而不是去制定规则，更不可以去干最高立法机关才可以干的事情，它怎么可以擅自行使决定一级人民法院的产生、组织和职权的重大立法权呢？
最高法院在行使审判权的同时，还可以对具体应用法律的问题进行解释。1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》规定：“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。”据此，最高法院可以对审判工作中具体案件应用法律的问题进行解释，但这种解释必须仅仅扣住具体案件的审判，而不能脱离审判工作进行解释，更不能离开审判工作对其他事项作出立法性规定。实践中，最高法院的一些司法解释已经不全然是具体应用法律的解释，而有变向立法甚至架空立法的倾向了，这一做法损害了国家法律的统一和权威。而最高法院批复组建开发区法院的行为，不仅不是审判工作中具体应用法律的问题，而且背离了全国人大常委会赋予其解释法律权力的初衷。这是完全错误的。
3、批复扭曲了宪法和法律确立的最高法院与下级法院之间的关系
最高法院与它的下级法院究竟是什么关系？根据宪法和法律的规定，最高法院与下级法院之间的关系是审判业务上的监督与被监督、指导与被指导的关系，而不是制定规则与执行规则的关系，更不是一个机关产生另一个机关、一个机关领导另一个机关的关系。
但是，最高法院如果有权通过批复的形式产生开发区法院，就会使最高法院与所谓的开发区法院之间监督与被监督的关系从根本上变质。这个时候，最高法院不仅充当了全国人大或者它的常委会的角色，而且实际上充当了产生开发区法院的人大或者它的常委会的角色，使自己既成为开发区法院的立法机关，也成为开发区法院的产生机关、领导机关和监督机关。在此情形下，开发区法院成了最高法院名副其实的“腿”了，法律哪里还会成为它独立行使审判权的唯一依据呢？哪里还能成为最高法院监督开发区法院的根本纽带呢？
4、批复违反了法律关于人民法院地域审判管辖的规定
根据宪法和法律规定设立的地方各级人民法院，其案件的地域管辖范围法律已有明确规定。比如，根据《行政诉讼法》第17条、《民事诉讼法》第20条和《刑事诉讼法》第24条的规定，一级法院应当对本行政区划内发生的案件行使管辖权，基层人民法院通常应当依法对县一级行政区划的案件行使管辖权，而开发区法院基本是被视为基层人民法院的，因而它所管辖的案件必然与依据宪法和法律规定设立的普通基层人民法院发生冲突，这个时候，不是开发区法院违法侵犯了普通基层人民法院的管辖权，就是普通基层人民法院违法不履行法律规定的管辖职权，将自己的案件管辖权交由开发区法院行使。一旦管辖权发生争议，当事人完全可以以法律为依据，控告开发区法院违法抢夺管辖权，或者基层人民法院玩忽职守，对该管辖的案件违法不予管辖！
也许有人会说，最高法院可以通过指定管辖的方式，将法律规定的普通基层人民法院管辖的案件交由开发区法院管辖。但是，法律规定的指定管辖是特定案件中的指定管辖，而不是普遍性的指定管辖。根据《行政诉讼法》第22条、《民事诉讼法》第37条和《刑事诉讼法》第26条的规定，指定管辖的条件仅仅适用于那些有特殊情况的具体案件而决不是普遍性的指定管辖。最高法院将依照法律规定应当由基层人民法院管辖的案件，普遍性地一揽子指定由开发区法院管辖，不仅直接违背了三个诉讼法的明确规定，也实际行使了对诉讼制度的立法权，是对全国人大及其常委会立法权的侵犯。
5、设立开发区法院或者类似法院的要求由于没有法律依据已经被否定
其实，早在上个世纪九十年代，一些地方就曾向全人大常委会法工委提出在宪法和法律规定之外再设人民法院的请示。但是，这些请示被一向十分慎重的法制工作委员会明确否定了。这里就有两个例子：
(1)对在江西共青城设立人民法院的否定。1993年7月，江西省人大常委会向全国人大常委会来函请示：江西共青城是开放开发区，归九江市管辖，已先后设立了银行、保险、商检、海防、海关等部门，市公安、司法部门也在筹建县级机构。现九江市人大常委会根据最高人民法院在八届全国人大一次会议的报告中提出的完善法院体制，改进审判方式，在技术开发区和保税区试设法院的精神，提出准予成立江西省共青城人民法院，作为九江市中级人民法院的派出机构，行使县级法院的审判职权。这样做是否可以？
这是一个明确提出要在开发区设立基层人民法院的法律询问，而且它的重要理由之一是，贯彻最高法院在八届人大一次会议上提出的在技术开发区和保税区试设法院的精神。但即使这样，这个法律询问的请示还是被法制工作委员会明确否定了：关于在江西省共青城设置人民法院的问题，按照现行法律规定，没有法律依据，这是改革开放新形势下提出的问题。鉴于法院组织法的修改工作正在进行中，建议这一问题通过修改法院组织法一并研究。[④]
(2)对在郑州矿区设立人民法院的否定。1994年9月，河南省人大常委会向全国人大常委会法工委提出法律询问：“今年4月，我们收到了河南省高级法院‘关于成立郑州矿区人民法院的请示’。请示称郑州矿区涉及三县一区，东西150多公里，矿区人口近十二万。现在，郑州矿区已建立了矿区管理委员会，作为郑州市政府的派出机构，行使区级政府职能，并设有人民检察院、公安分局、司法局，唯独没有法院，要求设立矿区人民法院。”“我们认为，从郑州矿区的实际工作需要出发，成立郑州矿区法院是必要的。据了解，兄弟省市已有类似情况。但是，由于郑州矿区不是按行政建置成立的，矿区管委会也不是一级政府，所以郑州矿区法院只能作为专门法院，不能是基层法院。人民《法院组织法》第29条规定：‘专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。’因此，郑州矿区应成立专门法院还是基层法院，请予答复。”
这是一个明确提出要在矿区成立基层人民法院或者专门人民法院的法律询问，而且其重要理由之一是，成立这样的法院“兄弟省市已有类似情况”发生了！但即使是这样，这个法律询问的请示还是被法工委明确地否定了：“在河南省郑州矿区设立郑州矿区人民法院，没有法律依据。鉴于《人民法院组织法》的修改工作正在进行，建议这一问题在修改《人民法院组织法》时一并研究。”[⑤]
应当说，全国人大常委会法工委对法律询问的处理是十分慎重的，没有绝对的把握，就不会明确地给予肯定或者否定的答复。但是，对于上述两个地方关于设立开发区法院和矿区法院的法律询问，法工委的答复是明确的、一贯的：第一，由于没有法律依据，在任何开发区或者矿区都不得设立一级人民法院。第二，无论开发区或者矿区的情况有多特殊，在设立人民法院这个重大问题上，是不能超越法律规定自行其是的。第三，即使最高法院在全国人大会议上提出了设立开发区法院或者保税区法院的法院改革思路和精神，但是，没有法律的明确规定，任何地方不得擅自设立法院；在设立法院这个问题上，没有法律规定，最高法院的任何文件、报告和要求都没有效力。第四，要设立开发区法院或者矿区法院之类的法院，必须在《人民法院组织法》经修改后有明确的法律依据，才可以依法进行。由此可见，是否有法律依据是设立开发区法院或者矿区法院的核心问题，在这个问题上是没有任何讨论、回旋乃至规避余地的。
而实际上，在此后的时间里，最高法院也并非没有就开发区能否设立人民法院向法工委提出法律询问，法工委也并非没有对它的询问作出明确的否定，为什么在涉及设立一级国家政权机构的重大问题上，最高法院不愿意等待法律作出明确规定而自行其是呢？真是匪夷所思。
三、设立开发区法院的可能性和必要性大可怀疑
1、开发区成为一级行政区划的可能性微乎其微
开发区是否有必要设立一级人民法院，根本的取决于开发区能否成为一级行政区划。（注：当然，还必须是县级以上的行政区划，因为根据法律规定，乡镇一级的行政区划不能设立人民法院。）开发区是在改革开放初期的特殊的历史背景下设立的，经过多年的实践，开发区在经济发展、土地开发、城市建设、增加出口、容纳就业、引进外资、技术和管理经验等方面都发挥了积极作用。但这是否意味着开发区就应当成为一级行政区划呢？还远不是。因为行政区划是国家结构形式的重要内容，对行政区划的划分需要考虑人民参加国家管理、经济发展、民族团结以及自然条件和历史状况等诸多重要和复杂的因素，必须十分慎重。而国家最初设立开发区的目的主要在于实行对外开放，发展经济，与行政区划并没有因果联系，可以说，设立开发区主要地是改革开放初期国家用以发展经济的临时性和过渡性的措施。
更重要的是，随着改革开放的不断推进，开发区的发展也已经面临一些新的情况，出现一些新的问题。比如，最初在开发区实行的一些优惠政策和措施，其他的区域现在已经同样可以享受了，开发区的优势和特点将越发不明显，开发区和同一行政区划内其他的区域相比已没有什么特殊性。而当前开发区建设和发展中出现的突出问题是：一些地方有滥设开发区的倾向，不仅省市一级地方设开发区，不少乡镇也热衷于设开发区；开发区的低水平重复建设、环境污染、侵占农田的现象已越来越越严重。诸多情况表明，开发区的负面影响已经日益凸显，开发区的发展方向和前景有待于进一步观察。在此形势下，要将开发区上升为一级行政区划，几乎不存在可能性。开发区不能变为一级行政区划，又妄谈设立什么开发区法院呢？
2、设立开发区法院将会带来一系列问题
第一，从目前情况看，我国的人民法院无论从法律规定的组织体系上看，还是从法院已有的工作人员队伍来看，都已经是一个相当庞大的组织，在这个基础上再设立一级开发区法院，既非这个法院组织体系所必须，也不符合国家精简机构、节约财政的基本要求。
第二，在开发区设立法院不仅会使开发区法院变多变滥，而且会导致横向的互相攀比，最终使法院组织体系限于混乱。设立开发区不需要法律依据，也没有什么法律依据，地方政府完全可以根据当地的情况和自身的判断，决定是否设立开发区，设立什么领域的开发区，以及什么行政级别的开发区。那么，什么样的开发区才可以设立法院呢？也没有任何法律规定。既然这样，任何领域、任何行政级别的开发区就都有权要求设立法院。问题还不仅止于此，既然开发区能设立法院，为什么保税区、工业园区、风景名胜区、林区、矿区、工厂乃至公司等就不可以设立法院呢？既然能设开发区这一地方基层人民法院，为什么就不能设立各类专门人民法院呢？而且这些名目繁多的法院都可以获得副处级、正处级、副局级乃至正局级的名位。如果这样，我国人民法院的组织体系是会出问题，并且会出很大问题的。
第三，抛开全国人大常委会的立法，最高法院或者地方一级党委或者权力机构或者地方的上级法院的一纸批文就可以设立开发区法院，就必然会使设立开发区法院的批准权演变为一种稀缺的权力资源。由此，人们有理由对批准设立开发区法院过程中的廉洁性产生足够的怀疑，因为一个机构或者组织可以通过批复或者批准的形式组建开发区法院，就意味着这种权力类似于一种审批或者许可，而这种类似审批或者许可的权力是没有任何外来力量监督的，开发区需要具备什么样的条件才能组建法院，完全取决于这个机构或者组织乃至它们的内设机构的判断，而这个时候，开发区“努力”的程度对于审批机构的判断无疑具有重要影响，在一个腐败现象比较严重的社会里，这样一种权力行使过程中可能出现的各种问题难道不应当引起足够重视吗？
第四，开发区法院即使设立了，也不是一个稳定的审判机构。因为开发区没有一级权力机关和行政机关，也不应当设立一级权力机关和行政机关的派出机构。如前所述，一些地方人大常委会虽然在开发区设立了派出机构，但这些机构的设立由于没有任何法律依据，因而随时可能被撤销。而现在一种普遍性的状况是，很多地方政府在开发区设立了被称为开发区管委会的派出机构，这些机构实际上行使了一级政府的管理职能。但是，地方人民政府设立派出机构同样涉及国家机构的组织和职权问题，属于法律的专属权限，但法律从未规定地方政府可以在开发区设立“管委会”这一派出机构，所以，任何地方政府在开发区擅自设立管委会的行为也完全是非法的，[⑥]这些非法设立的行政机构也随时可能被撤销。地方人民检察院依据法律规定可以在开发区设立检察机关的派出机构，但人民检察院要在开发区依法设立派出机构，不仅相当困难，[⑦]而且这种派出机构也是随时可能被撤回的。所以，在人大常委会和政府设立派出机构纯属违法行为，检察机关设立派出机构条件严格、即使设立了又随时可能被撤回的情况下，开发区法院实际不就成了政权机构体系中一个无依无靠、四面楚歌的光脚司令吗？
而更重要的是，开发区只是一个历史性的产物，不可能永久性地存在下去，一旦开发区被撤销或者恢复为本行政区划内的普通区域，这个时候连“开发区”的名称都不存在了，开发区法院还有什么理由存在呢？
3、人民法院在开发区设立派出法庭即可解决开发区的案件审判问题
从正常的立法途径看，设立开发区法院属于全国人大常委会的专属立法权限，最高法院、全国人大的内务司法委员会或者其他的议案提出主体，可以就设立开发区法院向全国人大常委会提出立法议案，但是，有关部门未曾提过相关议案，这本身就说明设立开发区法院的立法条件尚未成熟，说明在开发区尚不能设立一级人民法院。
但需要承认，随着开发区的不断发展，一些开发区的人口大量增加，案件数量不断上升，由开发区所在行政区划内的人民法院直接受理案件，困难越来越多。那么，在此情况下除了设立开发区法院，在法律规定的范围内是否就别无选择了呢？恰恰不是。《人民法院组织法》第20条规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”据此规定，开发区所在行政区划内的人民法院完全可以在开发区内设立人民法庭，并充实人民法庭的审判人员和其他工作人员，如此不就解决问题了吗？为什么要舍近求远放弃已有的法律规定不用，而去违背法律另外组建一级法院呢？
其实，早在1986年，山东省人大常委会就曾向全国人大常委会法工委提出法律询问：企业设立人民法庭，是否有法律依据？当时法工委就明确答复：“同意山东省人大常委会政法委员会意见。根据《人民法院组织法》第20条和第35条的规定，在工矿区设立的人民法庭是当地基层人民法院的组成部分，法庭庭长、副庭长和审判员应当由当地人大常委会任免，企业无权自设法庭。”[⑧]这个答复也表明，根据法律的规定，基层人民法院根据地区、人口和案件情况，完全可以从审判实践的需要出发，在特定的区域设立若干人民法庭。这个特定的区域不仅可以是企业和工矿区，也可以是开发区和其他的区域。所以，法律为开发区内案件的解决已经提供了足够空间，开发区所在地的人民法院应当通过设立和充实开发区人民法庭，以解决那里的案件数量增加问题，抛开法律的已有规定不顾而另设一级开发区法院的做法，实有纯属多此一举、好大喜功之嫌。
四、人民法院不可以做“改革”的法院
为什么要在开发区设立法院呢？根本的是受司法体制“改革”的影响，这里有必要以设立开发区法院为由头对人民法院的“改革”问题作一些讨论，因为如果对法院的“改革”问题没有正确的认识，不仅会出现设立开发区法院这样违宪违法的事，而且完全可能出现更多更严重的违宪违法之事。笔者的观点是，由法院自身倡导并实施司法体制的改革存在严重问题。“改革”这个词是不能随意由人民法院喊出口的，人民法院更不可以充当改革的前卫和急先锋。总结在开发区设立人民法院的教训，可以得出的启示是：人民法院应当做“保守”的法院而决不是“改革”的法院！如果它要选择以“改革”为“使命”，就无异于选择站在宪法和法律的对立面！因为：
第一，人民法院不可以成为司法体制改革的主体。人民法院的审判体制属于全国人大及其常委会十分重要的立法权，这是宪法和法律的明确规定，人民法院怎么可以自己为自己制定改革的计划和纲领呢？怎么可以由自己的法官乃至以法院的名义倡导和推动改革呢？人民法院如果发现司法体制中出了问题，需要改革，应当将这些问题向全国人大及其常委会提出来，并可以同时提出改革的建议，交最高立法机关讨论并作出决定，而不是抛开立法机关自己制定改革纲要和改革计划，自己奔走呼号、发号施令，自己“开拓创新”，产生类似开发区法院这样的“毒树之果”。
第二，人民法院自己没有什么可以改革的内容。现在，“改革”这一语词有被滥用的倾向。实际上，凡被诉诸“改革”的问题应当是涉及某一领域体制方面的重大问题，比如，经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制改革、金融体制改革等等，都是体制改革的重大问题。有关组织和部门在这些方面进行体制改革和创新，要么属于党的领导问题，要么属于行使宪法和法律范围的行政管理职权，是完全合宪合法的。但是，人民法院的审判体制有什么需要改革的？它的审判体制无非就是法院的产生、组织、职权，是它与党委、人民代表大会、行政机关和检察机关之间的关系，以及人民法院组织体系内部上下级之间的关系，无非就是国家的几项诉讼制度和法官制度，而所有这些体制性问题都是宪法和法律早已作出明确规定的，人民法院难道要自己通过改革来对这些宪法和法律的规定进行修改、“创新”乃至否定？这实在不可思议。
人民法院的职责是去不折不扣地执行和落实宪法和法律的已有规定，但在执行和落实中，可能需要建立健全相关的内部工作制度和采取具体的工作方法，可能会出现偏差甚至会犯错误，也可能会发现宪法和法律规定的不完善之处。其中，法院建立健全内部的工作制度和采取具体的工作方法，就是对法律的执行和落实，何以要戴上“改革”的皇冠？在执法过程中出现偏差和犯了错误即去认真纠正，根本不叫什么改革，确切地说应当叫“改错”。如果发现宪法和法律的规定有问题，应当向有关立法机关提出修改的理由和建议，而不是自己去擅自以“改革”的手段突破和否定宪法和法律的规定。所以，在审判体制中，人民法院是没有什么可以自己进行“改革”的内容的，如果一定要搞“改革”，那不是“鸡蛋里挑骨头”，就是倚天屠龙。
第三，人民法院自己搞改革直接违背《宪法》第126条的规定。根据《宪法》第126条的规定，人民法院除了将法律奉为神圣，将对具体案件的审判作为一切工作的出发点和归宿，在其他方面都应当“无所作为”。“依照法律规定”本身就是反对改革的，要搞改革，哪里还能老老实实“依照法律规定”呢？“行使审判权”本身也是反对搞改革的，审判工作就是将已有的法律规定运用于具体案件的裁判中，热衷于搞改革，哪里还能全神贯注、一丝不苟地依照法律规定独立行使审判权呢？所以，人民法院的本职是把审判工作精心做好，搞改革实际上是一种“不务正业”的行为。况且，在当前审判工作还存在不少消极腐败现象的情况下，法院消除自身腐败现象的任务很繁重，哪里还有精力和心思搞什么改革呢！
第四，人民法院要改革必然要违背宪法和法律，从根本上挑战和破坏宪法和法律的权威。宪法和法律要求人民法院在审理案件中服从法律，不允许人民法院搞改革，人民法院偏要搞改革，结果无非有二：一个结果如前所述，那些被称之为改革的措施，实质上是对法律规定的具体落实或者自我纠错，不是真正的改革。另一种结果只能表现为对宪法和法律的公然违背：一是对属于法律权限的事项，宪法和法律没有规定，法院擅自规定并执行之；二是对属于法律权限的事项，宪法和法律有规定，但规定不够具体，法院不等宪法和法律作出具体规定而擅自以解释法律的形式实施“改革”；三是宪法和法律的规定需要修改，法院不是去积极提出修改宪法和法律的意见和议案，而是直接以“改革”的名义采取突破宪法和法律规定的种种措施；四是宪法和法律的规定本身没有问题，法院却看着不顺眼，另搞一套。
这些违背宪法和法律的措施如果也可以称得上“改革”的话，那么，这种“改革”恐怕会出很大的问题。现在，人民法院的具体工作违背宪法和法律的情况并不少见。有的具体应用法律的解释已经演变为实际上的立法了。一些地方在没有任何法律依据的情况下，据说已经在热火潮天地筹建少年法院了。有的法院违背法律的规定早已擅自改变了法院内部的组织机构和庭审制度。有的法院居然创造性搞起“电脑量刑”了。有的基层法院据说要还建立起对法官的“弹劾”制度。死刑复核权的收与放完全是法律规定的权限，一些媒体却不断在报道说，最高法院要收回死刑复核权。凡此种种，不一而足。其中，设立开发区法院只是违宪违法的典型个案而已。
而值得严重关注的是，这些违反宪法和法律的做法，非但没有受到应有的批评监督，并由有关部门及时予以纠正，相反却被当作“改革”或者“制度创新”的典范予以推崇。一项违法的“改革”措施刚刚出台，常常就有媒体以正面报道的形式对其加以渲染，令人混淆认识，忽视甚至淡忘了在“改革”和“制度创新”的热情之外，尚有更重要的宪法和法律的权威所在。这些都是值得我们高度重视的问题。
任何改革者都不会否认宪法和法律要有权威。但他们也许会说，只有科学的符合规律的宪法和法律才应当有权威，不符合实际的规定不应当有权威，因此，对于不符合实际需要的宪法和法律，法院有权予以突破和改革。但我们更要强调，作为全体人民意志体现的宪法和法律，不管是否符合实际需要，只要没有被修改和废止，人民法院都必须自觉地维护它的权威，这是维护国家统一和法制统一，维护我们的政权体制健康运行所必须的。如果法院认为宪法和法律的规定不符合实际就可以自主改革，那就意味着法院可以用自己的主观标准来衡量和取舍宪法和法律的规定，认为符合自己需要的就遵守和执行，认为不符合自己胃口的就可以不执行或者变相不执行或者另搞一套，动辄擅自“改革”，擅自搞试点，擅自搞突破，那么宪法和法律就完全可能沦为一些法院乃至个别人为我所用、随意捏拿乃至玩于股掌的工具。如果连以服从宪法和法律为天职的法院都敢于“改革”宪法和法律，那宪法和法律哪里还有什么权威性和稳定性可言！全体人民哪里还需要认真守法？哪里还能够认真守法？依法治国、依宪治国还不全然泡汤！
法的不适应性是维护法的权威所必须付出的代价。法所能规范的是成熟的已经被认为是规律性的社会关系，正是基于此它才具有稳定性和权威性。这种情况就使得法在一定程度上总是滞后于社会发展的，总是保守的。人民法院选择了以服从法律为天职，就意味着选择了“保守”而不是“改革”。即使法的规定有这样那样的不足，那么与维护法的权威的极大重要性相比，法院也应当谨慎地维护和承认这样的不足，而不可以用违法的改革来逞部门之强和个人之强。尤其是在我们国家，法制建设的历史还不长，法的权威性和稳定性还相对脆弱，精心呵护法，忠实地执行法，用顾全大局、放眼长远的精神来正确看待法的不足，就更应当成为任何一级人民法院特别是最高人民法院义不容辞的职责。
但愿人民法院能够收住“改革”的满腔热情和匆匆脚步，甘当守护法律的低调的“保守派”，但愿设立开发区法院是法院最后的“改革”。[⑨]
【相关法律条文】
《中华人民共和国宪法》
第123条：
中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。
第124条：
中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。
最高人民法院院长每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。
人民法院的组织由法律规定。
第125条：
人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。
第126条：
人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
第127条：
最高人民法院是最高审判机关。
最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。
第128条：
最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。
《人民法院组织法》：
第18条：
基层人民法院包括：
（一）县人民法院和市人民法院；
（二）自治县人民法院；
（三）市辖区人民法院。
第30条：
最高人民法院是国家最高审判机关。
最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。
第33条：
最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。
第35条：
地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。
在省内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、直辖市人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由省、直辖市人民代表大会常务委员会任免。
在民族自治地方设立的地方各级人民法院的院长，由民族自治地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由民族自治地方各级人民代表大会常务委员会任免。
最高人民法院院长由全国人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长、审判员由全国人民代表大会常务委员会任免。
（编辑：杨坤峰）
【注释】
[①] 2005年4月13日《扬子晚报》“省内首家开发区法院在南通组建”的全文是：本报讯 最高人民法院近日正式批复，同意组建南通经济技术开发区人民法院，这在全省开发区还是第一家。该开发区是国务院1984年批准的我国首批14个国家级开发区之一。20多年来该开发区的案件曾经由崇川区法院和港闸区法院管辖。而许多涉外案件则由省高院指定南京市中级人民法院管辖，目前组建该开发区人民法院的筹备工作正在顺利进行之中，开发区内其他司法机关和行政机关已相继成立，亟待法院与之配套。
[②]
http://lfkfq.chinacourt.org/.[③]
www.layee.net/OT-Data/Trail-Consult-Disply.asp[④] 乔晓阳、张春生主编：《选举法和地方组织法释义与解答》，法律出版社1997年版，第480页。
[⑤] 齐晓阳、张春生主编：《选举法和地方组织法释义与解答》，法律出版社1997年版，第479～480页。
[⑥] 《地方政府组织法》第68条规定：“省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”“县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。”“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”据此，地方人民政府设立派出讥关的条件和范围是相当明确、严格的，未经法律规定，任何一级地方人民政府都不可以在开发区擅自设立派出机关。
[⑦] 《人民检察院组织法》第2条的规定勉强可以被理解为，省和县一级人民检察院可以在开发区设置派出机构，但是，设置这样的检察院的派出机构，还需要提请本级人大常委会的批准。
[⑧] 参见乔晓阳、张春生主编：《选举法和地方组织法释义与解答》，法律出版社1997年版，第480页。
[⑨] 编者注：《开发区法院是违宪违法设立的审判机关》发表于《法学》2005年第5期，时间为2005年5月。《扬子晚报》2005年10月31日报道：日前，南通经济技术开发区人民法院举行了隆重的揭牌仪式。省高院副院长叶兆伟，南通市委副书记曹能新，市委常委、政法委书记陈斌，市人大、市政府以及开发区有关领导出席了仪式。南通市中级法院陆国甫院长宣读了省高院转发的最高院关于成立南通经济技术开发区法院的批复。11月2日报道：南通开发区法院审结首起涉外纠纷案。
