清政府裁并州县：如何重新分配资源？如何促进地域融合？胡恒
2015-12-27
康熙、乾隆时期裁并州县最多政区地理研究较多注意新县设置与地区开发之间的紧密联系，然而，县的裁撤这一地方
行政制度史上屡见不鲜的现象却少人关注。诚然，
一县之裁废对于整个国家行政而言无关宏旨，时至今日，几乎每年都有类似分分合合的故事在上演，然而对于世世代代生于斯、长于斯的居民而言，县的裁撤直接关系当地居民的切身利益，无异于一场悲欢离合的大戏。
县制自春秋始创，一直是中国最稳定的基层行政区划，其“建置之始，或以版籍之蕃庶，或以讼诉之浩穰，或以防寇盗之变，或以示形势之重，皆有意谓，不徒置也”。故就全国视域观之，县级政区变动最小，历代调整的重点在于统县政区与高层政区，清代亦然。清代对于州县的政区调整，主要是新置，裁并的并不多。这类撤并的州县可以分为两类，一类是裁并后直至清末再未恢复的，共有41个；一类是裁并后不久就加以复置者，共有26个。
先说第一类情况。41处撤并州县中，39处是整县撤并，这种情况并不需要重新对县界、学额、田赋等进行划分，也是清代裁并州县最常用的模式。还有两例分县裁并的情况，一是魏县并入元城、大名两县，一是平顺并入潞城、壶关、黎城三县。以地域而言，共有11省曾裁并，以云南、直隶、四川三省最多，分别达8、6、5处；以时间计之，多发生于康熙、乾隆年间，均有13处，充分证明康熙、乾隆时期乃政区变革时代。
第二类情况中，以四川为多，共21处，这主要是因为经过明末清初长时期战乱，四川
人口大量减少，明代所设置的县份因人口稀少，不得不合并州县，以节民费，以纾民困。待到康熙、雍正年间，
经济恢复、人口增长，加上移民因素的影响，因此陆陆续续加以恢复。从时间上而言，这26处中，除了乾隆年间撤并罗江外，废于顺治年间的7处，康熙年间的18处，顺治年间即复置的1处，康熙年间的8处，雍正年间的16处。废置时间50年以上的有18处，10年以下的5处。对于那些因战乱造成的裁并，废置时间的长短正反映出经济、人口恢复的快慢。
以清代撤并州县而论，大致有以下几个主要原因：
1、人口稀少，以四川表现得最为明显。清末民初，经过连年战乱，四川人口大量死亡。康熙时四川巡抚张德地奏报四川保宁府“民人凋耗，城郭倾颓，……重属为督臣驻节之地，哀鸿稍集，然不过数百家。此外州县，非数十家或十数家，更有止一二家者。寥寥孑遗，俨成空谷”。明代后期四川人口约五百万，到了清朝初年，仅剩下五十万左右。因“地广人稀、政事简少”，顺治、康熙年间，清政府裁并了大量州县。如康熙元年“四川巡抚佟凤彩疏言：川省初定，土满人稀，请将岳池县归并南充、江油县归并平武。”
而随着清初招抚移民，四川人口逐步恢复元气，对清初撤并的州县又陆续恢复，如雍正七年，一次性恢复双流、崇宁、彭、彰明、罗江、大足、璧山、定远、大宁、新宁、安岳、彭山、青神、威远等十四县。再如直隶的漷县，元朝时本为漷州，明朝因其居民减少，已将其降为县，顾梦圭《疣赘录》中有一首长诗《漷县行》，生动逼真地描写了这个小县的贫困情景：“入城半里无人语，枯木寒鸦几茆宇。萧萧酒肆谁当垆？武清西来断行旅。县令老羸犹出迎，头上乌纱半尘土。问之不答攒双眉，但诉公私苦复苦。雨雹飞蝗两伤稼，春来况遭连月雨。县城之西多草场，中官放马来旁午。中官占田动阡陌，不出官租地无主。县中里甲死诛求，请看荒坟遍村坞。”到了顺治十六年，漷县被撤并入通州。河南南召县并入南阳县，初亦是因经明末战乱，“人丁仅有六百，熟地仅存百顷，民稀粮少”，到了雍正十二年人口增长、经济恢复后又复置县。
2、自然灾害尤其是水患。如直隶魏县，乾隆二十二年卫河水溢，浸损城垣而魏县城郭于是年被漳水冲塌，经前督臣方观承奏准将魏县裁汰，分归大名、元城二县管辖；安徽临淮县，乾隆十九年因频遭水患、城署冲坍，归并凤阳县辖。也有因地震灾害而裁县的，宁夏府宝丰、新渠二县就与乾隆三年发生于宁夏府的特大地震有关。
3、地域狭小。如清源县“界仅三十里，徐沟县地方不过三十余里，请将清源县裁汰，统归徐沟县
管理”。河南河阴县，“开封府属河阴县，东西仅广二十八里，南北袤二十二里”。福泉县本系雍正时因江南赋重而自青浦分出，至乾隆八年，又因“地狭事简”重新合并。
4、同城二县的合并。直隶蔚州与蔚县，虽为两个县级政区，但实质上州县同治一城，且地域犬牙交错，故加以合并。贵州贵筑县与新贵县亦是因同城而治，且为
贵阳府附郭县，以事务较简之贵州分设两附郭县，“虽征收地丁、承办驿站，似各有职掌，并行而不相碍，然此外如编甲捕盗，通行案缉等件，奉文转发，不得不两县互行，往往朝奉新编，夕承筑缉，一事而受两番之约束，恒多未便”，反而导致互相推诿，于行政并无便宜，故加以合并。
5、迁界令。此类调整具有临时性，故而三年后就得以复置。
四川南部县辖政区示意图裁并后的管理：重划政区、管理旧县、学额分配通常而言，县的设置均在一县紧要之地。虽由种种原因，需要在行政管理中加以调整，但仍不会放松对该地的控制。清代对旧县的裁撤有了新的管理方式，这既是因地制宜而采取的新举措，也是清代行政管理体制下的必然选择。
1、重划行政区域。县的划割当有
历史依据，否则便不易维持，且启地方争端。县的裁撤，涉及两种情况：第一、整县并入他县，不涉及行政区域的重新划割；第二、一县分入多县，清代仅有两例：平顺、魏县。
平顺于明代嘉靖八年设治时是从潞城、壶关、黎城分别划拨，撤县后各归原属，处置较为简易，“所有平顺一县应请裁汰。……所辖编户三十一里及应征钱粮各归原拨之潞城、壶关、黎城三县经管征收”。平顺虽分为三，然而，此三处仍被整编为“平顺乡”，不仅乡学学额依旧，而且在捐资、摊派等事项中，旧平顺之地仍有协同之举。如
平顺废县后重修文庙，潞城知县黎宗干“申请府宪行檄壶、黎二邑，合原辖三十一里，按钱粮多寡分别捐项，轻重一律均摊”。
另外一例是直隶魏县。直隶总督方观承所奏是：“魏县裁汰，归并大名、元城管辖，应办各事宜。查魏县既裁，其原属三百三十七村额赋及杂项银两，划分大名、元城二县征收。大名县治准其移驻府城，与元城同为附邑，员缺改为繁难，在外调补。至魏县教谕、训导、典史亦裁，所支官俸役食，亦宜裁存报部。魏县县丞准驻扎旧制，改为大名县管理漳河县丞。大名县县丞仍驻大名旧治，管理卫河一切工程”。《实录》中所载方观承所奏主要还是对治所、钱粮、官俸的善后处置，而对如何划分魏县县境一事含糊不清，只言魏县原属“三百三十七村”。
在同治《元城县志》中，这次切分县境以稍微明晰的方式加以呈现，“乾隆二十三年戊寅春裁魏县，其地十之九归大名，一归元城。”其中归并元城者为“柏村地方、王儿庄地方、马儿庄地方、魏现屯地方，以上四处均系乾隆二十三年裁汰魏县新并地方，共计三十一庄村”，归并大名者有三百零六庄村。之所以归并大名者，远过于元城，其主要原因是此次划分辖区是依照漳河走向划分所致，据直隶总督方观承奏请的划分原则：“查魏县漳河以南二百八十八村，河以北十八村共计三百六村，均与大名县地界切近，应划归大名管辖。又东北三十一村与元城县地界毗连，应拨归元城管辖”，主要依照里距和地形而划。
2、旧县之地的控制。旧县之地虽然裁撤，然而原有县治均当一县之要，且筑有城墙，商贾辐辏，若不加以控制，恐成盗贼之渊薮，故往往移县佐治之。此为清代处置废县问题的一般做法，亦为清代佐杂分防的一种形式。
如山西省，清代共裁撤四县：清源、平顺、乐平、马邑。早在
徐沟知县秘密筹划裁撤清源时，便已“洞见”对旧县之地的处置问题，议设巡检一员驻扎清源旧城。废县之初，并未立即实施，直到乾隆三十二年才将太原府阳曲县天门关巡检司移驻清源，“就近稽查”。马邑和乐平裁撤后，随即各设巡检与州判，嘉庆元年“移平定州州判驻乐平城内，添设巡检一员驻马邑城内。从巡抚蒋兆奎请也”。平顺的情况与此稍异。平顺被裁撤后，县治之地划拨潞城，“县城仅止里许，城内居民不满百户”，故撤县之后并未移设佐贰分防。然而，清代对这一地区的控制丝毫没有削弱。原平顺县治东北有石城里、虹梯关两处要隘，处直隶、山西交界。虹梯关原设巡检司，乾隆九年曾移驻长治县西火镇驻扎。平顺裁县时，西火镇巡检司重新移驻虹梯关，另将黎城县吾儿峪巡检司移驻石城里。两巡检司互成掎角之势，这是朝廷力图维持原有控制力度的举措。
可以看出，
裁县以后在原县之地设置佐杂进行管理，是清代裁县过程中常常采用的应对管理方式之一。这其中既有直接驻扎于原县址者，也有原县不适宜设置而改置县境别处者。
另外一种形式是新县治的迁徙。
裁县之后，该县治并未废置不用，而是将临近县治移设于此。如安徽泗州，本治于淮河与洪泽交汇处，受明代“束水攻沙”治黄策略的影响，洪泽湖水位不断抬升，康熙十九年泗州城湮没于洪泽湖底。自旧治沉没，“泗无城池者数十年”，先后提出几种
方案：一是移驻五河县，但五河县治也是紧邻淮河，“汇聚众流”，非一劳永逸之计。二是移设双沟，以该地处于泗州之中，但该地亦紧邻洪泽湖，且无高阜可供建城，双沟地方居民不及万户，不足以成方州重镇；三是移设盱眙。乾隆二十四年建署于盱山之麓，更以盱眙为附郭首邑。但泗州全境地形以淮河为界，北较南为广，自泗州治湮没于洪泽湖下，盱眙位于洪泽湖及淮河之南，原渡淮渡口尽毁，北渡不易，故亦非最佳选项。四是移设虹县，虹县原离淮水、洪泽湖，可免水灾，且该县邑小事简，裁置较便。故乾隆四十二年时裁撤虹县，并将泗州迁治于此。四川威州与保县的裁并类似于此。雍正五年裁威州，移保县治此。
然而，控制效果并非如制度所设计的那样有效，尤其是地处山西、直隶交界“两不管”区域的平顺、乐平二县更是如此。平顺、乐平均处于太行山脉区域之中，群山错处，地形复杂，本身就难于控制。平顺所设虹梯关巡检“畏东匪之吓，避居潞城”，以致控扼不力，史载“乾隆二十九年裁汰平顺县，延及道光年间，不逞之徒孟姚、秦戒、马鸣、候三等又复稍稍群聚，乘机劫掠”，即是撤县后控制力度有所松弛的明证。尤其是咸同以降，临近的河南林县因“人稠地窄，乏田可耕”，入平顺境耕地置业，以致冲突不断，地方控制形势更加严峻。乐平乡于同治七年发生“二字会”等“盗匪”事件，访知此事的御史郭从矩也承认“乐平地方南近河南武安，东界直隶赞皇，道路丛杂，易为盗薮”，皇帝慨叹乐平“平日之捕务废弛已可概见”，这与县治被裁有很大关系。
3、学额分配。学额是一种有限的教育资源。县被裁撤之后，如何对旧有学额作出适当安排，极大关系到当地居民情绪。清源县民京控时就曾忧虑，“县治一并，合两邑之儒士，只入学十二名，士子欲步青云，不亦难乎？”事实上，清代早已有一套具体的变通之计，即是将旧县之地单独设置乡学，学额不变。
早在康熙十一年，江苏海门县裁归通州，原县学统改为海门乡学。乾隆十九年裁撤安徽凤阳府临淮县即援引施行并著为例，据两江总督鄂容安奏，以“临淮县频遭水患，城署冲坍，请归并凤阳县辖”，而“凤阳额取二十五名，临淮十六名，若归一学取进，于额制未协。应将原隶临邑生童，另编为临淮乡学字样，照数取进。其廪、增出贡，悉依旧例。武童一体办理。并将凤邑训导，分拨临淮”。
所谓的“额制”，是指清朝规定的学额数量。以临淮县归并凤阳县计之，凤阳额取二十五名，临淮十六名，合计四十一名，而归并之后合为凤阳县，按照额制，县学最多二十五名，这势必会损害两县学子的利益。故
裁县后另编乡学，并设乡学训导、教谕等治之，保持了原有学额的稳定。
因两县同城而合并的案例中，将被裁之县的学额编为乡学，亦属清代律例所定。不仅学额保留，与科举有关的费用仍然照旧留支，如直隶新安县归并安州后，“学额仍循其旧，自应将带办二年一次之贡生花红、旗□，三年一次之乡会试盘费、牌坊等银照旧留支。至春秋两祭暨修理学宫以及行香、纸烛并应用吹手、斋膳夫、门斗等项均按款支给”。
在一县分隶多县的例子中，学额处理呈现出不同的方式。其中山西省平顺县分隶潞城、黎城、壶关三县，但原县学额并未划割三县，而是整编为“平顺乡学”，附于潞城县学之下，“凡平顺所属地面，胥赴潞城应童子试，榜发则另标曰平顺乡学。其系之以平顺者，从其初也。其别之以乡者，统于县也”。
将旧县之地学额另建乡学，是清代的创举。然而，就新县与旧县的融合而言，这一政策的弊端显而易见。旧县之地即是乡学所统之地，旧县虽裁，其区域范围并未打破。
直隶魏县裁入大名、元城后，地方意识长期存在，其原因正始于乡学。“查魏县系于乾隆二十三年裁并入大，当时因学额仍旧，故独留学宫、教官于旧城，名曰乡学，以别于大名固有之县学，讵此端一开，百事踵仿，凡钱粮、差徭、词讼、胥吏等项，原属大者曰县，亦曰本邑。原属魏者曰乡，亦曰新并，界限截然，百余年来，牢不可破”。
在山西四县中，类似议论亦有可见。同治三年，清源创立梗阳书院，徐继畬（
徐向前族祖，假平凹自注）在碑记中就称“清源，故太原大县也。乾隆中移县治于徐沟驿，因以徐沟名县而改清源为乡，仍有学宫，两地界画判然，风气亦迥异”。各废县乡绅对学宫抱有的特殊感情，一方面是对教育的重视，另一方面也在于学宫成为旧县“硕果仅存”所具有的特殊象征意义。清源建梗阳书院，乡绅“踊跃输将，集银一万五千余两”，在地瘠民贫的清源，乡民之踊跃令徐沟知县甚感意外。乐平重修乡学学宫，原拟募款三百缗，乡人“奔走相告，不数月，民之乐助以钱者，数及两千缗”。学宫成为维系地方认同的纽带，而乡学也成为官方办学体系中自成一体的学区。河阴裁并入荥泽后，“于文庙、学舍、县署卒不少改，以示每岁礼神、校士、饮射、读法诸仪，官斯土者，仍当于旧治行之”。
当然，也并非所有裁县之地都建立了乡学之制。如宝丰、新渠二县，因地震之灾而满目疮痍，不具备设治之条件。而且因该地系新开发之地，多外来移民，故裁县后令各童生各依本籍参加科考，并将该二县原有学额分配到临近州县，宁夏府学拨增八名、灵州中卫二县各增四名、宁夏宁朔二县各增三名、平罗加赠二名，共计二十四名。
山西行政区划图
“复县思潮”与新旧县的地域融合撤县不仅是行政运作的结果，更是地域融合的过程。
裁县是否成功，不仅在于裁撤过程是否顺利，更在于新、旧二县能否融为一体，从而构建出新的地域认同。然而，清代撤县之后特殊的学额政策和管理模式强化了地域隔阂，“虽合实分”，
复县思潮时时萌动。而佐杂的分防在一定程度上承担起原知县所应尽的各类职责，正如直隶新安县被裁后，民人杨溥等人在京控的状纸上所写，“向有旧章，安州兼管新安，新安士民自应以事父母者事之。而州判驻新安，亦新安之父母也，民亦应事父母者事之”。虽在品级上位于知县以下，而有的实际上职任与知县并无太大差别。从史料来看，在
裁县后，分驻佐杂的辖区及其职责有一定程度的差异。
第一种是将刑名钱粮完全交割佐杂管理。如庄浪县，乾隆四十二年归并隆德县，但“距县较远村落，凡遇完粮诉讼等事，往返维艰”，故并未“全归隆德”，该原县丞头衔为“庄浪分县兼理粮捕事务”。民国二年复县时，其理由即是“向征钱粮，且词讼繁多”。
第二种是佐杂仅负责治安，刑名钱粮归新并之县经理。如直隶新安县归并安州，“自道光十二年奉旨裁汰新安归并安州，将知县、县丞、典史、教谕、训导尽行撤回，归部另选，以安州州判移驻新安，总管河道堤工并弹压地方街道，以安州训导移驻新安为安州乡学，所有入学、出贡、补廪人数仍依旧额，至于赋税讼狱俱归知州办理”。如河南河阴县，裁入荥泽，“至该地稽查保甲、缉拏盗匪等事，照集镇分员弹压例，添设巡检一员管理，给与印信，以专职守。俸廉役食，照例于裁存项下支给。仓廒谷石仍贮本城，便民借籴完纳，责成巡检守看，仍听知县经理。”
第三种是仅管河道等专项事务。魏县初裁入大名、元城时，所设魏县县丞其职责是“魏县县丞，准驻扎旧制，改为大名县管理漳河县丞。”这实际上是试图将旧县之地与新并之县融合管理的尝试，而将驻扎旧县之佐贰职责严格限制在专项事务上。但这一设置职官的方式并未能持久，乾隆五十九年就将“大名县管理漳河县丞”改为分防县丞，将除命盗、田土、词讼以外的轻微案件交予魏县县丞办理。
清代裁并的不少县份，赋税和学额基本上仍然维持了旧有格局而未稍加重置，虽有益于裁县过程的顺利推行，然亦使得原有区域认同不断以学额等形式得以强化，遂有“本邑”与“新并”之分。前如魏县裁入大名，“自清乾隆二十一年县城汜于漳水，当其时，炎余黎民，无力恢复现状，裁并大名（大名指旧县而言）名义上分大名为本邑，魏县为新并，共隶一县，公署之下，而实际上一切政务如征收钱粮、契税及入学名额、书院膏火、奖赏，下至各科、各班书役等仍均系各自为政，毫不牵混”，其畛域分明至此。其中，所谓“入学名额”自然是指由分驻的乡学训导所统领的学区，而其他政务如“征收钱粮、契税”乃至“各科书役”仍各自为政，其隐含之意是分驻于原魏县的县丞承担起了该地域范围内的几乎全部行政职务。
山西亦如是，
清源虽并入徐沟，然“学额仍旧，疆域虽合而赋税、词讼、士习、民俗界画判然，风气亦异，官斯地者，顺人之情，因地之宜，一切政事遂有东、西之分，吏役亦分设焉”，所谓政事之东即是指“徐沟县”而言，而政事之西即指由清源乡巡检构成的分辖区。行政管理上的分头而治导致了地域上的“貌合神离”，以至于光绪年间修志，“集绅耆公议，而徐沟人不知清源之事，清源人亦不知徐沟之事，众论纷如”，只好分修《徐沟县志》与《清源乡志》，所谓“清源之宜为志，非敢求异，亦势之不得不然者也”。清源与徐沟难以融合，有谓“清源襟山带水，士秀而文，民勤而朴，自隋置县，历千有余年，循良接迹，教化之所成，政令之所道，有不能强而同者”，但根本原因在于清代特殊的并县政策并未打破反而是强化了地域隔阂。地方志修撰中，俱可见此畛域分明的地域格局。
“本邑”与“新并”的称呼本身就包含着一种地域差别，如于裁县之后，推进地域融合，不分彼此，则此种关于地域差别的微妙感觉当逐渐消失。然而，清代特殊政策造成的地域隔阂，强化了被裁之县的不公之感。《马邑县志》序言即称“洎乎晚清专治恶啖愈演愈激，地方兴革要政，马邑以乡之名义不克自专，种种受人支配，动涉牵掣，无异周末之附庸小邦，东西各国之保护属土。官民俯首听从，坐视成败，无可如何。其情殊可伤也”，直言朔州有“近水楼台”之利，又云“裁县为乡，我以乡人自居，人即以乡人待我”。
平顺县原有常平仓谷一万二百四十九石有奇，社仓一千八百一十八石，义仓二百九十八石九斗有奇，自光绪初年移送潞城县管理，“某年潞属崇道等村荒，借食一次，某年平阳府饥，又借食一次”，而“事非经平顺人手借食，是否归还则不可知”，亦引发潞城、平顺间的相互猜忌。而遇有摊派事宜，本邑与新并之地更是你争我夺，唯恐多增赋税，相争的结果往往是只能依照废县前旧例办理，这无疑仍在强化各自的区域意识。
复县思潮无时无刻不积郁于新并之地，最典型者莫如平顺石璜。石璜系平顺乡人，少有才名。清末厉行新政，废科举，设学堂，平顺风气锢蔽，就学山西大学堂者仅有石璜一人。每至放假往返途经潞城，平顺士绅原攀瀛尝问其新政梗概，并嘱曰“吾平分隶三县，不平待遇之苦，吾尝之久，观汝少年英俊，颇有可为，嗣后遇有复县机会，幸勿交臂失之，谨志吾言”。
清朝覆亡后，政治形势的改变，使得废县之后一直萌动的复县思潮得到付诸实践的时机。其时被选为临时省议会议员的石璜立即发表了《恢复县治通告书》：“土地若不能独立，
人民即不能平等。人民即不能平等，其权利义务之关系又曷能平等乎。故乡之附于县为最不平等之制也久矣。同此人也而仆隶焉，同此地也而附属焉。受绅民歧视，任胥吏之重索，种种现状，笔难罄书”。此文生动揭示了乡人为附庸之苦，与马邑乡人将县、乡关系比喻为“周末之附庸小邦，东西各国之保护属土”是同一道理。同样，在甘肃漳县、贵州锦屏县早在清代就不断有恢复旧制的呼声，但由于种种原因，并未实现。这不仅是由于该地地域意识脱离于现实行政区划而长期延续的结果，也与佐杂进驻和乡学保留有关。
政区变化与基层社会变动之间存在着复杂的关系，无论是政区边界的调整等相对微小之时，还是政区的归并等，都会引发基层社会的反弹。而清代尤其是雍正时期，基层政区的大规模调整中，民间社会的反应如何，如何处理政区调整后的地方关系，正是目前研究中缺失的地方。本质上而言，这主要归因于目前的研究取向主要是一种中央的视角而缺少地方关怀，更多是从上而下的眼光去看待地方政区调整的合理性，或者说是“大一统”观念下地方对中央政策的绝对服从，但居民地域意识以及由此引发的对政区调整的对抗性因素则尚少人关注。
周振鹤在《建构中国历史政治地理学的设想》一文中，曾提出历史政治地理研究在行政区划方面三个步骤的内容：第一是复原疆域政区变迁的全过程；第二是就疆域政区本身的要素进行分解式及政治学角度的研究；第三是研究政治过程对地理区域的变迁过程。要之，在行政区划研究中将政治过程与地理因素结合起来，是历史政治地理学研究的基本趋向。发掘政区变革中隐藏于官方叙事之下底层民众的声音，将政区变动与政治运作、地方社会史结合起来，将进一步丰富我们对行政区划变革的认识。
(本文节选自胡恒，《皇权不下县？清代县辖政区与基层社会治理》，北京师范大学出版社，2015年5月。澎湃新闻经授权发表，有删节，标题为编者所拟。)
