北洋政府时期的市制
1917年，浙江省曾呈请北洋政府举办城镇与乡村的自治，段祺瑞内阁未予批准。
1921年5月，内政部草拟了《市自治制》交地方行政会议审查，同年7月大总统徐世
昌以教令公布，9月又制定《市自治制施行细则》。
市自治制规定市分为特别市和普通市两种。特别市由内务部呈请中央政府以命令定
之，其余的均为普通市。特别市的地位相当于县，和县同受省行政长官的直接监督
（京都则受国务院内务总长监督）。普通市隶属于县，受县知事的直接监督。北洋
政府时期实际确定为特别市的为数并不多，主要有京都（北京）、津沽（天津）、
淞沪（上海）、青岛、哈尔滨等。除京都系依照《市自治制》及《市自治制施行细
则》实施的以外，其余各特别市均有各自的组织法规。淞沪为《淞沪市自治制》（
1925年5月）。津沽为《直隶津沽市政公署编制草案》（1927年11月）。青岛为《
青岛市施行市自治制令》（1923年11月）。哈尔滨为《哈尔滨特别市自治试办章程
》（1927年12月）。
上述组织法规关于市组织机构的名称虽各不相同，但结构形式基本相同，均规定设
立议事机关（称市自治会或市议会）、执行机关（称市自治公所或市政公署）、行
政辅佐机关（称市参事会或董事会）等三个部分，设市长一名为市的自治代表。市
的自治活动受中央政府所委派的行政长官监督，在民选的市长未产生前，市长职权
由行政长官代行。
这些制度施行日期较短暂，即因北洋政府的灭亡而结束。
