职能部门委托街道办事处行使职权，必须经区政府审核，以此减少街道事务过多的压力；同时，要求街道办事处提升基层群众性自治组织的自治能力 【财新网】（记者 葛明宁）强化街道办事处职权曾是上海首创，如今这类安排也暴露出“上面千条线，下面一根针”的弊病。作为上级政府派出机构，街道办事处责任过多，事务繁杂，却缺少明确的法律赋权，给基层治理造成困扰。 近日，上海市人大常委会通过新版《上海市街道办事处条例》。财新记者注意到，修订之后的《条例》对市、区政府职能部门委托街道办事处代行职权的行为进行了限制。委托行为必须经过区政府审核，并且听取街道办事处的意见。 对比此前公布的草案，《条例》语气更为强烈：政府职能部门派出机构及其工作人员擅自将职权范围内的行政事务委托、交由街道办事处的，由同级人民政府予以纠正、通报批评。 《条例》将街道办事处的工作重点定为“辖区内的公共服务、公共管理、公共安全”。此外，《条例》特别提出，街道办事处应当通过社区代表会议、社区委员会等形式，组织辖区内的组织和居民开展民主协商。 据了解，我国目前没有针对街道办事处职能定位的法律细则。各个地方对此的规定各不相同，多数的相关文件并非法规，而是由市一级政府颁布的“工作规定”。 街道办事处的起始是1954年底颁布的《城市街道办事处组织条例》，确定“十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处”。2009年6月27日，全国人大常委会宣布该法规废止。 目前，对街道办事处进行授权的法律条文仅有《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的第68条第3款：市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。 街道办事处虽是上级政府的派出机构，却承担有一定的一级政府职能，包括组织、维护辖区内的公共服务。 实际操作中，街道办事处、各个政府职能部门及当地居委会等居民自治组织如何安排工作，亦长期处于较为模糊的状态。 尴尬的“准一级政府” 同一件行政事务，区政府的职能部门可以操作，街道办事处也可以操作。由《条例》的修订情况来看，在此之前，责任在两者之间过度地向街道办事处倾斜。 复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师浦兴祖对财新记者表示，虽然街道办事处与各职能部门的派出机构之间的分工常不确定，但是，目前基层事务繁多，民众也不一定清楚各个职能部门派出机构分别的职能，需要有人员对其办事进行引导。 对照新版《条例》，其中有类似“首问负责制”的条款：对于责任部门不明确的业务，街道办事处应当统筹协调区级职能部门及其派出机构推动解决；对经协调未能解决或者不属于街道办事处统筹协调职责的事项，应当及时向区人民政府反映。” 浦兴祖表示，1997年颁布的《上海市街道办事处条例》，其背景是计划经济单位制度衰退、流动人口增多，上海市委为了加强基层管理而提出“二级政府，三级管理”办法，给予对接群众的街道办事处更多的权力和责任。 然而，街道办事处并非简单地完成区政府布置的任务，“三级管理”的“管理”显然是基层政府行使的职能。作为“准一级政府”，却没有对应的立法机关为之赋权，街道办事处在法律上变得尴尬起来。 浦兴祖回忆，上世纪八十年代初，街道办事处只处理一些零碎事务，可见许多退休人员。八、九十年代，伴随着经济制度调整、社会不安定因素增多，街道办事处开始聘用下岗的低级干部，逐渐成为一个事务繁杂的实权单位。 原先，各职能部门在基层配合不善，于是“七八顶大盖帽，管不好一顶破草帽”。然而，强化了街道办事处的职能以后，情况变成了“上面千条线，下面一根针”。浦兴祖说，这种现象也适用于简称“城管”的城市管理行政执法局。 对照新版《条例》，不仅限制职能部门将工作任务转移至街道办事处，而且不再提及原有的街道监察队制度。1997年《条例》明确，各街道下属的街道监察队对违反市容、环境卫生等行为有权罚款。观察其它城市的《工作规定》，亦肯定街道办事处有权指挥基层的综合执法力量。 《条例》将相关的执法权交予新的行政主体“城市网格化综合管理机构”：“对于街道办事处巡查发现的城市管理、市场监管、街面治安等问题，相应的网格化综合管理机构应当及时派单调度、督办核查，指挥协调相关职能部门派出机构及时予以处置。” 与此同时，《条例》明确，街道办事处有权就需要多部门协同解决的综合性事项对相关职能部门及派出机构进行统筹协调、考核督办，并有权为此召集各部门代表参加联席会议。区政府对职能部门派出机构的负责人进行考核时，要征询街道办事处的意见。 强化基层治理 财新记者注意到，经过修订之后，《条例》保留了街道办事处“密切政府与群众联系”作为立法目的之一。 目前，街道办事处将中心城区原有的二级政府架构增至事实上的“二级半政府”，人员、架构显得繁杂。因此2011年，安徽省铜陵市和北京市的部分地区曾试点取消街道办事处，将原街道办事处公务员编制下沉至各个社区自治组织。民政部人士一度表示取消街道办事处“是个趋势”。 浦兴祖表示，如果仍然使用公务员编制，只能加剧自治组织的行政化，而减弱它们的自治能力。上海曾表示不准备直接参与试点，则是因为大型城市的基层公共安全更加脆弱。 2011年的这次尝试至今并无下文。浦兴祖认为，解决大城市的基层治理问题，大约存在三种办法。其一是直接取消街道办事处的机构设置；其二，则是取消街道办事处的部分职能，而强化其中指导、培植社会组织的方面。 其三，“虚区实街”：合并现有的街道办事处、设立相应的立法机构，改为正式的一级政府，原有的区政府则改为市政府的派出机构。他认为，这样既能实现精简的二级政府结构，又能够使政府机关与群众有足够密切的关系。 随着经济制度的转型，让各种社会组织的活动常态化、承担更多的社会职能，都是题中应有之意。《条例》明确，街道居委会应当提升居民委员会等基层群众性自治组织的自治能力，应当依法指导和监督辖区内住宅小区业主大会、业主委员会的组建及日常运作。 浦兴祖认为，《条例》的修订说明市人大常委会已关注到街道办事处业务过于繁重的问题：街道办事处不仅业务繁重，而且经常将业务再次交由各个居民委员会等自治组织办理，导致居民委员会没有精力开展应有的自治活动。 同时，街道办事处将行政事务交由居委会办理确实存在法律风险：作为政府部门，街道办事处对自治组织并无这种明确的行政权力。 根据1997年《条例》，街道办事处应当“指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作”。新版《条例》将其改为了“指导居民委员会等基层群众性自治组织建设”。 值得注意的是，本次《条例》还要求街道办事处建立、健全基层民主协商机制，通过社区代表会议、社区委员会等形式，组织辖区内企事业单位、社区组织和居民对就区公共事务开展民主协商。 浦兴祖表示，街道办事处正是没有对应的立法机构，才能操作民主政治协商这一议事办法。作为选举制度的补充，民主政治协商是各方互相听取意见而不直接投票表决，可以柔性地妥善处理问题。在社会矛盾突出的当下，这是各方能够较好接受的民主方式。 原标题：原标题:上海修订街道办事处条例 求解基层治理难题 | 
