[村居]村政的兴衰与重建 [复制链接]

村政的兴衰与重建
沈延生

　　前言

　　开宗明义，首先解题。在目前的中国，村有两种：自然村与行政村。自然村是指中国农村地区的自然聚落，北方平原地区的自然村通常比较大，南方丘陵水网地区的自然村通常比较小。行政村是中国行政区划体系中最基层的一级，设有村民委员会或村公所等权力机构。在许多地方，行政村与自然村是重叠的；在另外一些地方，一个行政村包括几个到几十个自然村；在个别的地方，一个自然村划分为一个以上的行政村。例如河北省霸县共有自然村324个、行政村380个，山东省招远县自然村750、行政村728，安徽省萧县自然村2124、行政村611，河北省阜平县自然村1229、行政村205，自然村数与行政村数之比分别为0.85、1.03、3.48、6.00.据1986年底统计，全国有自然村365万个，另一说在九十年代初有自然村420万个，1998年8月，全国人大内务司法委员会内务室主任佟宝贵说，自然村有535万多个。自然村的规模大小悬殊，最大的村在河南省兰考县，有2720户、12337人；而湖北省江陵县平均每个自然村只有8户、33人。行政村的总数有七十几万个，行政村的人口通常在七八百至四五千之间，典型的也是平均的规模是250户左右，1000人上下。本文中所说的村，主要是指行政村。村政在这里有两个解释：广义的解释是指村子里的权力组织及其活动，狭义的解释是指村级政权组织及其活动。现在流行的说法是“乡政村治”，村政的提法自然有与之不同的涵义。由于笔者不是主管农村基层政权建设的官员或专家，因此只能提供一些刍荛者之言。本章将简单回顾历史上村政的演变，从理论和实践两方面对农村基层“群众性自治组织”进行批判，并提出村民委员会重新定位和未来村政建设的具体设想。

村政的兴衰与重建
□沈延生
　　前言

　　开宗明义，首先解题。在目前的中国，村有两种：自然村与行政村。自然村是指中国农村地区的自然聚落，北方平原地区的自然村通常比较大，南方丘陵水网地区的自然村通常比较小。行政村是中国行政区划体系中最基层的一级，设有村民委员会或村公所等权力机构。在许多地方，行政村与自然村是重叠的；在另外一些地方，一个行政村包括几个到几十个自然村；在个别的地方，一个自然村划分为一个以上的行政村。例如河北省霸县共有自然村324个、行政村380个，山东省招远县自然村750、行政村728，安徽省萧县自然村2124、行政村611，河北省阜平县自然村1229、行政村205，自然村数与行政村数之比分别为0.85、1.03、3.48、6.00.据1986年底统计，全国有自然村365万个，另一说在九十年代初有自然村420万个，1998年8月，全国人大内务司法委员会内务室主任佟宝贵说，自然村有535万多个。自然村的规模大小悬殊，最大的村在河南省兰考县，有2720户、12337人；而湖北省江陵县平均每个自然村只有8户、33人。行政村的总数有七十几万个，行政村的人口通常在七八百至四五千之间，典型的也是平均的规模是250户左右，1000人上下。本文中所说的村，主要是指行政村。村政在这里有两个解释：广义的解释是指村子里的权力组织及其活动，狭义的解释是指村级政权组织及其活动。现在流行的说法是“乡政村治”，村政的提法自然有与之不同的涵义。由于笔者不是主管农村基层政权建设的官员或专家，因此只能提供一些刍荛者之言。本章将简单回顾历史上村政的演变，从理论和实践两方面对农村基层“群众性自治组织”进行批判，并提出村民委员会重新定位和未来村政建设的具体设想。

　　一：历史上的村及其权力组织

　　汉语中村这个字出现得比较晚。《辞源》引用的例句是东晋陶潜《陶渊明集》五《桃花源记》中的“村中闻有此人，咸来问讯。”《辞海》引用的是《三国志·魏志·郑浑传》：“入魏郡界，村落齐整如一。”当然，作为自然聚落的原始村落，早在新石器时代便已在中国的广大地域内出现；而作为基层行政区划的村的渊源，只能回朔到国家诞生以后，其历史演变大致经历了三个阶段，笔者分别称之为：邑里时期、村坞时期和里社时期。

　　邑里时期

　　《尔雅·释言》：“里，邑也。”《周礼·地官·里宰》郑注：“邑犹里也。”似乎邑、里可以互解。这是汉代人的解释，其实在更早的时候是有区别的。象形字邑的上部表示城，即四周有围墙的聚落，下部表示人；二者结合，表示人住在城里为邑。商代的居民点统称邑，卜辞称王都为“天邑”、“大邑”；称某地较大的邑为“某邑”，如“柳邑”、“河邑”等；对一般的自然聚落有时笼统并称曰“三邑”、“四十邑”等。里作为邑的近义词见于金文和《尚书》。《毕命》云：“康王命作册毕，分居里，成周郊”。按里分民表明，里已经是一种行政建制，不仅仅是一种自然聚落。而且，里还设有“里君”、“里人”一类的主管官员。进入春秋战国后，在里之上又设立了乡、县等行政层次。里邑是一邑一里；乡邑、县邑是较大的居民点，邑中居民按照一定的编制进一步划分为里。《国语·齐语》云：管子制国，五家为轨，十轨为里；制鄙，三十家为邑。此时尚是国野分治，国人五十家为一里；野人三十家为一邑。《周礼·地官·遂人》云：五家为邻，五邻为里。名曰《周礼》，实际上更多反映的是战国时期的制度，此时国人和野人的界线已经消失。秦制大概为二十五户一里。汉制则为百户一里。城邑之里易于达到整齐划一，乡野散户之里则难免有户数不等之现象。长沙马王堆三号汉墓出土《驻军图》，注记有龙里等21里的户数，最多者108户，最少者12户，其他皆参次不等，无一相合者。该图标出里名44处，其中特标明“并”入它里者有9处，可见秦汉时已有将数个小聚落并为一里的。

　　中国古代社会是一种城邑社会。城邑具有经济、宗教、安全等多方面的功能，是人们的命运共同体。《史记》载有博士衡平与宋元王谈论春秋以前的城邑的一段话：“圣人……故牧人民，为之城郭，内经闾，外为仟佰。夫妻男女，赋之田宅，列其室屋。为之图籍，别其名族。立官置吏，劝以爵禄。”《汉书》载有晁错所闻战国及秦代“徙远方以实广虚”营造新邑的方法：“宫邑立城，制里割宅，通田作之道，正仟佰之界。先为筑室家，……。为置医巫，以救疾病，以修祭祀，男女有婚，生死相恤，坟墓相从，种树畜长，室屋完安。”两个时期的城邑中都有里（闾）的组织，前一时期尚以之“别其名族”，后一时期则不再完全根据血缘关系“制里割宅”。《论语·里仁》云：“子曰：”里仁为美，择不处仁，焉得知。“由择仁而居可知，孔子时代的里已经是地缘组织，不是纯粹的血缘聚居。

　　中国古代社会又是礼乐社会。礼与乐都是在宗教活动中产生的，宗教活动是古代人公共生活的主要组成部分，也是古代国家的重要职能。地域组织取代血缘组织后，社稷的祭祀活动部分代替了宗庙的祭祀活动。《礼记·祭法》云：“王为群姓立社，曰太社；王自为立社，曰王社。诸侯为百姓立社，曰国社；诸侯自为立社，曰侯社。大夫以下，或群立社，曰置社。”秦汉统一以后，国家政教合一的性质并没有改变。汉高祖初建国，即“令民除秦社稷，立汉社稷。”在各级行政建制分别建立帝社、郡社、县社、乡社、里社。汉文帝“初即位，其赦天下，赐民爵一级，女子百户牛酒，酺五日。”大赦，赐爵，赐牛酒（常例是百户牛一、酒十石），会聚饮食五日，都是带有宗教意味的国家庆典活动。“酒食之会，所以行礼乐也。”这些活动均在行政组织的末端──百户为里的里社中举行。汉制禁民私所自立社，禁民无故群聚饮酒。随着东汉佛教、道教的兴起，宗教活动才逐渐由国家事务变成了私人事务。

　　中国古代社会也是兵民一体的社会。刘劭《爵制》云：“古者，天子寄军政于六卿。居则以田，警则以战。所谓入使活之，出使长之。”随着作战中步兵的重要性超过车兵，服兵役者从国人扩大到野人。据《国语·齐语》所说，管仲推行乡里制度，正是为了达到“卒伍整于里”的目的，使一里之中同伍之人“居同乐，行同和，死同哀”，“守则同固，战则同强”。战国后期和秦汉帝国在全体男性国民中普遍实行二十等爵制，实际上便是一种全民动员制度和预备役制度。从出土居延汉简中发现了当时戌卒和田卒的名簿，这些名簿沿袭一定的格式。通常的记载按郡、县、里、爵、姓名、年龄的顺序构成，有时省略郡名或者县名，偶尔二者俱省，但从不省略里名。当时的用语把这种格式称为“名县爵里”或者“县爵里年姓”。由此可见，里在当时起着何等重要的作用。东汉以后，取消郡国常备军，废止正卒更番，开始实行募兵制。曹魏时期，设立了不属于普通地方行政单位管辖的军户及其单独的管理系统，此后历朝历代，均实行兵民分途、文武分途。秦汉帝国盛极一时的乡里制度，也随着兵民一体制度的解体和军事组织的涣散，而逐渐趋于消亡。

　　村坞时期

　　魏晋南北朝时期村坞逐渐取代里伍，意味着国家对于编户齐民的失控。在此期间，战乱不断，百姓流离，原有的郡县乡里已经无法发挥作用。《晋书·李流载记》称，时“三蜀百姓并保险结坞，城邑皆空”，“蜀人畏惧，并结村堡”。其他地区如秦、雍、凉、梁、司、并、豫、徐、兖、青、冀、幽等州，也是坞壁丛生，如关中有“堡壁三千余所”。于是，便出现了籍贯和户籍与实际居住地的分离。敦煌所出西凉建初十二年（416年）断简，在登记每户情况时，先写明“敦煌郡敦煌县西宕乡高昌里”，又补充以“居赵羽坞”。在史籍中，当比较正式地记录谱系籍贯时，多用传统的里名，如《陈书·高祖纪》记陈高祖武皇帝“吴兴长城下若里人”；在记述居住地时，则往往采用新起的村名，如《南齐书·张敬儿传》记其弟恭儿，“不肯出官，常住上保村中”。 　　《颜氏家训·勉学》提供了一条村起源的线索：“吾尝从奇主幸并州，自井陉关上艾县，东数十里有猎闾村。检《字林韵集》，乃知猎闾是旧猎余聚。”村的前身是聚。西汉时代见于史籍的聚名寥寥可数，《后汉书·郡国志》录有东汉聚名57处。但是，除《汉书·平帝纪》元始三年条记安国公王莽建议在聚中设序，置《孝经》师一人外，在两汉政令制度中再也见不到聚的存在。可见聚是乡里制度之外的自然聚落。由聚发展起来的村和在战乱中应运而生的坞、堡、壁、垒，都不是国家行政系统的正式组成部分，而是在豪族庄园、聚坞的基础上自发形成的。它们内部的社会结构和外部与国家的关系，均与乡里制度大相径庭。坞壁主或曰“村坞主帅”，一般是庄园主或是在乡里有号召力的官吏，同时又是宗族的宗主；依附于他们的既有同族，又有门人奴客，还有乡曲流人。由于他们对依附民事实上掌有生杀存活的权力，因而逐渐转变成封建领主，依附民则沦为部曲。尽管村坞主帅大多接受朝廷封号，但并不真正接受朝廷的调遣。《陈书》卷三十五末史臣曰：“梁末之灾殄，群凶竞起，郡邑岩穴之长，村屯坞壁之豪，姿剽掠以致强，恣陵侮而为大。” 　　每当朝廷的权力稍微稳固了一些，便力图从“村坞主帅”们手中夺回编户齐民。东晋后期，范宁就曾上言：“今宜正其封疆，以土断人口，明考课之科，修闾伍之法”。直到北魏实行“三长制”，目的还是检括隐口漏丁，令“课有常准，赋有恒分，苞荫之户可出”，但时人已经指出，“今之三长，皆是豪门多丁为之”，并不能收到预期的效果。隋唐统一之后，试图重建乡里制度，但是仍有大量丁口被贵族豪门占有，朝廷不得不一再进行检括。朝廷与领主之间对乡村和农民控制权的争夺一直延续到宋朝建立，才以前者的胜利而告终。 　　里社时期

　　隋唐尤其是宋代以后的村政，我们称之为里社时期，里代表朝廷官治延伸至村的触角，社代表村中民间组织的形成。里社并存是这一时期的特点，里制不断变更乃至逐渐萎缩是贯穿整个时期的基本趋势。 　　从周朝到隋唐，随着城乡分化的加深，国家权力机构及其官吏逐步退出了广大乡村，收缩到县治以上的府衙中。西周的一里之长——里君属于内服职官，在里与中央机构之间并没有其他的地域性组织存在。战国时期的里已经成为县、乡（楚国是州）之下的基层权力组织，但里吏——见诸出土文物与文献的有里公、里尉等仍属于国君的命官。秦汉时期的里典、里正（也称里魁、里宰）由“率敖”（即闾里强人）充当，不再是朝廷命官，而是“比庶人在官之吏”，但乡官——有秩、啬夫、乡佐等还是国家机构的正式吏员。《汉书·百官公卿表》记载：西汉“吏员自佐史至丞相，十三万二百八十五人。”“百石以下，有斗食、佐史之秩，是为少吏”。有秩的禄秩是百石，啬夫及乡佐则是“斗食”，均为《百官公卿表》中所谓的“少吏”。在村坞时期，乡官随着乡里制度的解体而自然消亡，县治以外不再有朝廷命官的踪迹。北宋景德、庆历间，天下养食禄官一万余员，只及西汉时的十分之一。 　　据《文献通考·职役一》记载：唐朝以百户为里，五里为乡。每里设正一人，掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。在邑居者为坊，别置坊正一人；在田野者为村，别置村正一人。坊正之职，掌坊门管钥，督察奸非；村正之职掌同坊正。诸里正，县司选勋官六品以下白丁清平强干者充。若当里无人，听于比降里简用。无人处里正等，并通取十八岁以上中男，残疾免充。里正之职分，有支公费之待遇，其职分田，得享八十亩至五顷半之限度。坊正村正亦有免课役之权利。然唐季中叶以后，政局混乱，藩镇割据，国家公职田产多被权贵霸占，里正等便逐渐变成了一种胥役。根据宋朝制度，农户分为主户和客户，主户按资产和人丁又分为五等，里正规定以第一等户充之。韩琦于宋仁宗皇祐年间上疏说：“州县生民之苦，无重于里正衙前。兵兴以来，残剥尤甚。至有孀母改嫁，亲族分居，或弃田与人，以免上等，或非分求死，以就单丁，规图百端，苟脱沟壑之患。”鉴于差役的弊端，当时还试行过募役和义役，但均未得以推广。明初实行里甲制。《明史·范敏传》载，朱元璋“以徭役不均，命编造黄册。敏议百十户为里，丁多者十人为里长，鸠一里之事以供岁役，十年一周，余百户为十甲。后遂仍其制不废。”由于里长之役十分繁重，因此规定了轮流充任的制度。明代的里“有人户之里，有土地之里：人户之里，所谓以籍为定，某里某甲之人也；地土之里，所谓划野分郊，某里某甲之地也。”随着“一条鞭”法的推行，前者逐渐让位于后者，所谓“以地为主，不以人为主，人系名于地，不许地系亩于人”。 　　清代乡村中的行政组织，名称五花八门，极其繁杂，有乡、里、区、社、城、镇、铺、厢、集、图、都、保、总、村、庄、营、圩、甲、牌、户、寨、堡、团、卡房，有路、疃、屯、约、地方、官村、里屯，还有坊、闸、洲、亭、哨、化、片、坡、方、峒、款、岩、城头等。同样称为里，在有些地方相当于现在的乡，在有些地方则相当于现在的村。名称各异，实质相同，村级组织的主要责任无非是两个：为官府催办差钱和维持地方治安。根据从翰香对清代顺天府档案的研究，19世纪上半期的宝坻县，官府在村一级的实际办差人员是牌头和甲长，在许多州县，此类人员不称牌头或甲长，而称为“地保”或“地方”。支更巡夜、催撵差银，均是出力不讨好的事情，所以很少有人自愿充当牌头、甲长，故除个别村庄由中下户之人长期充任牌甲长外，多由各户轮流充当，有的村庄则无人承充。可以说牌头和甲长是为应付官府而设，是一种被动的组织，他们不是村庄中的领袖，也没有能力领导全村的公益事业。

　　国家宗教的地位逐渐被民间宗教取代后，郡社、县社转变为城隍，政教合一的里社转变为单纯宗教性的村社。社的意义也逐渐转变为一种民众自由结合、自愿参加的社团，即《唐会要·葬》所说的“结社相资”。目前已知敦煌遗书中所保存的有关社的文书，约在百件以上。从中可知有三种类型的社：一类是专门为从事佛教活动建立的，如修佛堂社、行像社、燃灯社、造窟社；一类是由执行官府分派的某种色役的人共同组成的，如由渠人组成的渠社；一类是民间的互济互助组织，如巷社、兄弟社、女人社。每一种社都有自己的社规和自己的公共积累即“义聚”。从翰香指出：华北地区的庙宇大多创建于明代，而以宗教活动为目的的会、社亦产生于此时，维修庙宇和主持祭祀是早期乡村领袖的一项主要（甚至是唯一）的职责。张之洞请饬部详定就地正法之章程疏云：“查晋俗每一村为一社，若一村有二三公庙，则一村为二三社，社各有长，村民悉听指挥。”费孝通在《江村经济》中说：位于长江三角洲地区的开弦弓村的宗教集会，一般是在秋后举行，一方面对专司收获的神道感恩，同时又是祈求来年的丰收。管这地方的神像被请来入座，还有一个乐队在一个专搭的戏台上演奏。全村分为五组，叫“台基”，即戏台的基础。每个组轮流负责这种集会的管理和开支。 　　进入宋代，旧的世家贵族阶层瓦解了，在科举制度下新产生的乡绅阶层登上了历史舞台。他们之中的佼佼者设计过许多理想方案，试图把乡村自治规范化，并扩展到宗教之外更广泛的领域。北宋吕大临吕大防兄弟创制蓝田乡约，开后世乡约之先河。此后历百余年，朱熹于吕氏乡约有所补定，即世所称之“朱子增损吕氏乡约”。该乡约以“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”为四大纲，并有役员、簿籍、读约、宴集等项规定。患难相恤，包括水火、贼盗、疾病、死丧、孤弱、诬枉、贫乏七目。役员者，为乡内服役之人，执行乡约之员司也，于组合分子中，推年高德劭者一人为之长，即都约正；又选有学行者二人为副约正，皆掌统理组合之事；又立组合员一人，按月更番，称之曰直月。关于各组合份子名册之记载，处理之法别为三类：其一籍，为加入份子之总登录，称之为名籍；其他二籍，一为表扬德业善行者之登记，称之为善籍，馀一为规劝过失恶行者之登载，称之为恶籍，均由直月掌之。每月朔日，集预约者（即组合员）于乡校，行读约礼：拜先圣先师像，拜尊长者及约正；由直月抗声朗读乡约，约正副当场演讲，推说其义；行善过两籍簿之登录，善籍由直月读之，过籍交集会者传览。事毕，行会食之礼。全面持久地实行乡约的各项规定，事实上很难做到，但其中的某些项目如社学与社仓等，则逐渐形成为制度，并被纳入皇帝的上谕与朝廷的典章。尽管有历代先师贤哲的提倡，乡约在中国农村的普及程度，仍远远比不上宗教性自治组织和宗族组织。 　　由于历史上南方的战乱和自然灾害少于北方，族居的现象更为普遍。直至现在，安徽、江西、浙江山区及闽广一带，单姓的数百户村所在多有。在杭嘉湖、苏锡常以及更北的黄淮流域，单姓村虽有，但普遍存在的是那些以一二大姓为主间以若干小姓的村落。据曹锦清等调查，浙江H 县23个乡，3654个自然村，几乎全部是主姓村。在单姓村和主姓村，宗族组织在权力组织中占据着重要的位置。《广东新语》云：“岭南之著姓右族，于广州为盛；而广州又于乡为盛，鲜有迁徙他邦者。其大小宗祠，代为堂构。千人之族，祠十数所；小姓单家堂祠亦数所。”卢湘父《潮连乡志》说：“乡中重宗法，每大事必于祠中举行，公事必集宗祠以议之。祠中以绅耆为尊长，子孙之不法者，集绅耆以议其罪。或笞其臀，或革其胙。咸以为奇耻大辱，比官法尤为有效。”一方面，宗族可以私设刑堂，对族人执行惩罚；另一方面，乡里著姓大族多置祭田、书田、义田、义仓等，“永为通族养老劝学存孤恤穷之用”。朝廷对于宗族组织，在法律上予以认可，据《清会典事例·户部·户口》：“又议准，聚族而居，丁口众多者，择族中有品望者一人，立为族长，该族良莠，责令查举。” 　　杜赞奇（Prasenjit Duara ）用“权力的文化网络”这一模式来解释晚清乡村社会中的权力结构。文化网络由乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成，它包括在宗族、市场等方面形成的等级组织或巢状组织类型。这些组织既有以地域为基础的有强制义务的团体，又有自愿组成的联合体。文化网络还包括非正式的人际关系网，如血缘关系、庇护人与被庇护人、传教者与信徒等关系。这些组织既可以是封闭的，也可以是开放的；既可以是单一目的的，也可以是功能复杂的，总之，其包容十分广泛。在这种权力结构中，张仲礼所谓的“绅士”起着关键性的作用。绅即缙绅或乡绅，是指在乡的现任或原任具有官僚身份的人。士即士人，是指未入仕而有功名的读书人，包括进士、举人、监生、贡生、生员等。绅士既是儒家传统文化的载体，又是大土地所有者，往往还是宗族首领，地方上种种公益事项，都离不开他们出面组织。17世纪中国绅士阶层总人数为50万，19世纪大约在110万至140万之间。由于绅士阶层相对集中居住在城镇，而中国目前有80万个行政村，几百万个自然村，因此可以肯定地指出，大多数村在历史上从来没有出过绅士。据1949和1950年江南14个县32106户地主的调查材料，居住县城的地主为63.2%，若把居住在各层次乡镇的地主计算在内，镇居地主占地主的绝大多数。但是，20世纪中期的情况与19世纪已经有了很大的变化；同时，经济、文化发达的江南地区在外地主的比例之大也只能视为一个特例。从全国大多数地方来说，绅士阶层在相当于现在乡镇一级的范围内充当社区领袖的角色，而村级权力则分散在没有功名的中小地主、会社首事、主姓族长和牌头甲长地方一类胥吏的手中

二：村政建设的徘徊

　　财政压力下的村政改革

　　中日甲午战争的结局表明，在行政组织能力和动员能力方面，偌大的清帝国已经远远落后于岛国日本。两国的人口相差十倍，而中央政府的财政收支则大致相当。甲午战前，清廷的岁出银和岁入银大约为8000万至9000万两，日本政府的财政预算为8100万日元（约折银5400万两），战争开始后，日本国会仅用五分钟时间，就一致通过了15000万日元的军事国债。明治维新后，日本政府在改革基层的地方制度方面下了很大的力气。在大久保利通的主持下，1872年设立了大区、小区制，1978年颁布了地方行政三新法——郡区町村编制法、府县令规则、地方税规则，赋予代表町村的户长（相当于后来的町村长）在基层完成户籍、收税、征兵等国家事务的义务。山县有朋在担任内相期间，积极推进了地方自治制度的建立，于1988年制定《市制》与《町村制》，确定市或町村为最低级地方公共团体，并将全国7万余个町村合并为13347个。他把町村和国家比喻为“墙基”与“房屋”，强调“墙基不固绝无房屋独能坚固之理”，指出“欲巩固国家基础，须先建立町村自治组织”。由于有了比较完善的基层行政组织，日本才能够在明治时代就实行了按照地价征收地税的制度，而中国在半个世纪之后，仍然连地亩都统计不清楚。也就难怪日本人1940年代初在冀东清查土地之后，轻而易举地把可征税亩增加了一倍。日中两国正反两方面的经验，使清末维新派人士领悟颇多。陈炽主张在县以下设乡官，“仿外洋议院之制，由百姓公举乡官，每乡二人，一正一副”，取消以往“善民不足虐民有余”的吏役爪牙，这样一来，“政无不举，事无不成，国本以培，民心以固”。梁启超也提出：“欲通上下之情，则必当复古意，秉西法，重乡权矣”。他说，维新派戊戌年在湖南的活动，专以“完成地方自治政体为主义”。清廷扼杀了维新运动，却不得不执行其政治主张。1909年1月18日，清廷将《城镇乡地方自治章程》及选举章程颁发各省，确定以县以下的城镇乡为地方自治团体，“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。”此时，村一级的政权建设，尚未进入新政设计者的视野。 　　行政改革通常是财政压力的结果。埃利克·沃尔夫（Eric Wolf ）描述了殖民地时代中美洲和爪哇乡村由一个相对开放的农民社会转化为一个封闭的且有很强集体认同的合作社区的变迁过程。国家赋予村庄以征收赋税的责任是这一变迁的主要动力。这些村庄经历了由非政治性聚落到征收赋税的实体，而后发展成为明确的统治区域，最后成为一个具有很大权力的合作实体的过程。杜赞奇指出：从具有征税权力的正式村政权的产生，可以看出华北乡村经历了同样的发展过程，政府旨在强化村庄成为一个行政单位以稳定国家税源的努力，最终建立了县以下的行政区划体系。 　　在20世纪以前，田赋是清朝农村税收的主体。田赋的征收对象是个别的农户，田赋征收的具体责任人是里书、社书——类似在欧洲国家一度十分活跃的包税人，也可被视为县衙的派出人员，他们通常并不住在村中。国家税赋与村级组织关系不大，国家官员对于乡村的各种社区活动及其经费来源也很少关注。本世纪初政府推行新政，办新式学堂、巡警乃至地方自治选举都需要增加财政支出，而原有的田赋收入是远远不够的。在国家财政税赋体制没有进行彻底整顿和改革的情况下，有两种增加地方财政收入的简易措施。 　　其一是把农村社区旧有的公费——久已形成惯例的民间会社的分摊经费转变为强制性的政府经费，把庙田、庙宇等宗教性公产转变为学田、学堂、村公所等村公产。例如袁世凯在推行巡警之初，曾设想以旧有之青苗会（即青苗钱）、冬季支更费、迎神赛会、演戏等一切杂费作为巡警经费。根据南满铁道株式会社调查部1940—1942年间对河北、山东六县六个村庄的调查，每个村庄都在村庙中开设了学校。在沙井村，1900年以前，庙田收入主要用来维持住庙和尚生活并用于祭祀活动；其后，庙田收入归村公会所有，由村首事们掌管，主要用来开支学款和警款。两省其他地方的县志等也提供了类似的资料。河北省《望都县乡土志》记载，1905年前后，县政府为了开辟乡村学款来源，下令调查并登记各村公产，150个调查村庄中的59个报告拥有庙田，其中30个村用庙田收入开办村学，23个村用以支付捐税或其他费用，只有6个村仍将其收入用于宗教事业。据1933年所修的顺义县志，在该县203所新学堂中，有160所设于以前的庙宇之中。由于庙田多不缴纳赋税，也无地契作为所有权的明证，在村首事和和尚道士之间常常发生土地纠纷。甘布尔（Sidney Gamble ）在《华北农村：1933年前的社会、政治和经济活动》中指出，纠纷的结果大多是村首事一方胜诉。1931年国民政府颁布法令，宣布庙田作为公产登记入册，至此，这一问题才在法律上得到澄清。

　　其二是“村捐”、“亩捐”，即农民所说的“摊款”。在清末，用“摊款”办新政已得到朝廷的认可，但直到进入民国，“摊款”才被正式固定下来，成为县财政收入的主要组成部分。随着摊款的经常化、正规化，又出现了农民最痛恨的“白地摊款”，即县区政府、过往军队甚至省政府根据“需要”，在预算外随时向地方勒索派款。摊款和临时（白地）摊款从根本上不同于田赋和其他捐税，它不是按丁口或私人财产分配，而是以村庄为单位分摊。至于各村如何筹集这笔款项，则听任村庄自行制定原则与办法，从而使村庄成为具有征款权力的一级行政单位。此外，政府还指令由村长担任村民交纳契税的监证人，并代征牙税和某些杂税。以往，村庄不仅未被承认为一个行政单位，即使作为一个地理区划，其界线也很不固定。因为土地私有，买卖频繁，一村之人可能在数村有地，一村周围之地的地主也可能居住于数村，所以村无定界。在19世纪的华北农村，村与村之间只有出于看青的方便而划定的“青圈”，根据外村人在本村之地是否向本村青苗会交纳青苗钱，青圈有“死圈”、“活圈”之分。由于各村青苗会习惯不同，常常因圈地发生纠纷。进入民国以后，以村为单位的摊款愈来愈多，为了便于计算并稳定摊款地亩数，死圈逐渐成为定制，得到政府的承认和支持。1936年顺义县政府的一份布告称：“本县长下车以来，详为考察，境内活圈之地固有，死圈之地究属多数。兹为遵照法令，并从多数划一村政起见，规定为属地主义（例如甲村之地出卖于乙村，将来此地之一切摊款，仍向甲村缴纳，看护费暨一切花费，乙村不得争收，反之，乙村之地出卖于甲村亦仍向乙村缴纳），即乡俗所谓死圈也。自布告之日起一律实行，乡款即可固定，彼此亦免纷争，其有已经完纳者不得再行追究。”摊款不仅使村界得以划定，而且促成了村民资格的认定。 　　以上两种变革措施均推动了村庄中的社区领袖从幕后走向村政的前台。从翰香的研究表明，村正、村副职务的真正设立是在清末新政时期。在宝坻县档案中，于宣统年间出现了“村正副”的名称。宣统二年（1910年）十月，该县兴保里乡保“拐批潜逃”，知县派役前往“协同原保并各庄村正、副首事在于本里选举殷实可靠之人（充当乡保）”。显然，村正副是由村中原有的首事人转化而来。以往，乡保、地方是县衙的爪牙，会社首事则是民间势力的代表，在19世纪，后者干预或取代前者的职权，还要受到县衙的“传案谕饬”；现在，村中首事的权威得到了官方的正式认可，地保的作用大为削弱。田德一描述了权力结构变化后安次县大北隐村的村政状况：“本村的夫役，称为‘地方’。村中出了什么重要的事件，地方要负责的，这是他的重要职分，同时还要受村长、村副的支配；各种公事，他都要遵照村长所命令的去做。”但村长副仍然是名誉职，同原来的首事一样无薪俸，无固定任期，未被列入正式的地方制度中。袁世凯政府于1914年12月公布《地方自治试行条例》及其《施行规则》，1915年8月又公布《县治户口编查规则》，以区取代城镇乡为地方自治团体，区内住户分编牌甲，以10户为1牌，10牌为1甲；甲设甲长1人，牌设牌长1人，负责编查本甲牌内的户口。然而，随着袁世凯的倒台，上述条例和规则未能推行开来。以后得以推广至全国的村治制度，乃是民间人士创造性活动之结晶。

　　地方自治潮流中的村治运动

　　清末民初的地方自治运动，得到士绅阶层和村级社区领袖的热情支持和积极参与。按照时人的说法，“欲兴民权，宜先兴绅权”，“绅士者，实地方自治之代表也”。清末状元兼实业家张謇后半生“以绵力经营地方”，“自持村落主义益坚”。他在回顾自己走过的曲折道路时说到：“治本维何？即各人抱村落主义，自治其地方之谓也。”“自一人一村一镇始，治之而已”。河北定县翟城村的米鉴三、米迪刚父子，可以说是贯彻此种村落主义之典范。

　　据1929年的统计，翟城村有366户，2085人，田地10820亩，米姓是村里19姓中最大的姓，占全村人口40%.米鉴三在1902年就有了村治的规划，在本村先后创办高等小学校、女子国民学校、女子高等小学校，并开展了民众识字和公民教育。1914年孙发绪担任定县县长，见翟城学务发达，风俗良善，遂呈请省部创办模范村。此时米迪刚已从日本留学归国，根据日本地方自治的经验，在学理上鼓吹组成翟城村治，以求达到“一般村治，在家与省县之间，取得显然平列之对等地位”的目的。他认为村级社区的机构（特别在强迫教育和农业信贷方面）足以形成乡村社会的新的基础，中国社会改良主义须从村治入手。在取得县政府的支持后，翟城村自治公所于1915年10月成立。自治公所设村长总理本所一切事务，设村佐协助村长工作，另设股员若干人，书记一人。庶务股管理教育、保卫、户籍、劝业、慈善、土木、卫生、征兵、记录，及其他不属于财务股的一切事务；财务股管理全村纳税、银钱薄籍、出入款项、预算决算等事。全村分为8个自治区，每区设区长一人，商承村长，掌管本区一切事务。另外，公举学务委员一人，负责督察本村义务教育的实施。由村长村佐及各股股员各区区长组成村会，村长兼充会长，凡关于自治重要事务，及村民的一切建议事项，均须由村会讨论议决。自治公所设在原先的关帝庙。旧属村公差局的田地以及村中旧有各项社款，由自治公所尽数接收，当日共得地589亩。

　　1916年直隶省议会恢复，米迪刚以副议长的资格提出议案，令全省各县一律设立自治讲习所，并主张改村正副为村长佐，借以提高村中领袖的身分。1920年，定县县长何其璋以翟城模范村为样板，制定全县村治大纲，使全县整齐划一，当时登载在定县公报。翟城村村治的影响，实际上很快便超出了省界。

　　1916年，孙发绪跃升山西省长，运用其在定县的经验，在山西创设村制。虽然他不到一年就因政潮去职，但对山西实权人物阎锡山形成“用民政治”、“村本政治”的思想，有很大的影响。阎锡山说：“用民政治之构造，鄙人亦有一语足以概括之，则行政网是也。大凡世界各国，其行政网愈密者，其政治愈良好、愈进步。……鄙人现在亟亟于编村制，意欲由行政网不漏一村入手，一村不能漏然后再做到不漏一家而一人。”由翟城的村治到山西的村制，音同字不同，内在精神则有很大的变化，关注的重点从自治转向了行政。孔飞力（PhilipA.Kuhn）说，村制随着在山西的发展，变成了一个传达政府指令的次官府结构。

　　山西省署1917年颁布的《各县村治简章》规定：村内居民凡足三百户者应设村长一人，村副一人。村民在三百户以下者，得查度情形，或一村设一村长，或指定主村联合邻村合设一村长，但联合村其距离主村不可太远。村长应具备左列之资格：一、朴实公正，兼通文义者；二、年在三十以上，确无嗜好者；三、有不动产，价值在三千元以上者。具有前条资格之二者，得选任村副。村长副由村民加倍推举，送知事选任之，并呈报省道公署备案。村长副系名誉职均不支薪，并且酌量事之繁简给予车马费。办公费用均得依照旧日管理，由知事酌定数目，令村民摊认支付，并随时列款宣示，以昭公实。1918年4月，颁布《村编制现行条例》，在村的下面，加了闾的一级，其组织方法，以二十五家为闾，设闾长一人，满五十家则设闾长二人，人口更多的村子，闾的数目，依比例递加。因为三百户的限制实在太大，山西农村过三百户的村实在不多，所以到1918年10月，重新修正各县村制简章，把人口的限制从三百户减少到一百户。据修正简章的办法，一百户以上的村落，便可独立编成一村，设村长一人，村副一至四人。不满一百户的村落，可以联合起来编成一村，村内设村长，副村内则酌设村副。11月，颁行《县地方设区暂行条例》。这样，山西省便在中国历史上率先构建了县以下的区村闾三级行政网，当时被誉为模范省。

　　1922年，阎锡山进而提出“行政之本在于村”，倡导“把政治放在民间”。他在《呈大总统文》中称：“一省以内，依土地之区划，与人民之集合，而天然形成政治单位者，村而已也。村以下之家族主义失之狭，村以上之地方团体失之泛，惟村则有人群共同之关系，又为切身生活之根据，行政之村舍此莫由。”在《告语各县街村长副闾邻长及人民举办村民会议文》中说：“政治放在民间，是使政治合乎人心之真知识也，甚易。不能即时实现，非知识不够，是习惯不够也。然则欲使人民从事于民治之练习当如何，实行民治主义之村本政治而已。村无活体之组织，民即无施治之实际。村禁约，村宪法也；村公所，村行政也；息讼会，村司法也；保卫团，村武力也。此活体之组织也。试行此种种者，即民治之练习也。但此尚是少数人，如欲使村中全民练习，非实行村民会议不可。”同年3月，阎锡山肯定了偏关县吊子沟村长王树兰的经验，通令全省“各县应即照搬”，以“五家为邻，设邻长一人”，补助闾长的不逮。接着公布了《改进村制条例》，设置村公所、村民会议、村监察委员会、息讼会、保卫团等机构，废除了昔日管理村财政的社首制。9月，省长公署内增设村政处，全省划分为12个考察区，每县加派整理村范员一名，专门办理和考察村政。山西村治的设计是相当完善的，但在具体实施中却遇到干

部缺乏的困难。原先，山西全省105县，各县知事连同六项掾属以及区长、警佐、巡官、警察等，总共只有5000多人；实行大村制，编村8882个，改行小村制（人口从三百户减少到一百户），编村增至40207个，仅村长副就需要10万人，如果将其全部纳入官吏队伍，编制就要增加20倍，省财政显然无法承受。因此只能用本村人当村长副，且任职资格进一步放宽，村长应有的不动产价值从三千元以上降至一千元以上，村副则要求在五百元以上。 　　继山西之后，云南、浙江、江苏等也在本省推行了村制。1924年，云南筹设全省市村自治委员会，7月，公布《云南省暂行市自治条例》和《村自治条例》，规定村和市同属县的下级组织。《浙江省村制组织要则》的规定更类似于山西，县下设区，区下设街和村。云南、浙江均以村落的固有区域为村的区域，1926年江苏省颁行的《各县村制组织大纲》则规定了100户的极小限度，同时规定，村的下面25户为闾，闾的下面5户为邻，完全照搬山西的村制。

　　国民政府统一全国后，于1928年9月15日公布了《县组织法》。该法基本参照山西和江苏的做法，规定县以下实行四级制：县下划区，区下设村和里，村里下编闾，闾下编邻。1929年3月，国民党第三次全国代表大会通过了《确定地方自治之方略及程序，以立政治建设之基础案》；三届二中全会规定完成县自治的期限为1934年底。此后一年中，国民政府重定、修正了县组织法及其施行法，公布了区自治和乡镇自治施行法。根据上述法规，县以下仍为四级制，只是把村里改称为乡镇。凡100户以上的村庄称为乡，不满100户者联合数村庄编为一乡；100户以上之街市称为镇，不满100户者编入乡；因地方习惯或受地势县制及其他特殊情形的地方，虽不满100户，亦得成为乡镇。乡为地方自治团体，设乡民大会、乡公所、乡长副乡长、调解委员会、监察委员会等立法、执行、司法、监察机关。这种小乡与村同级。1934年3月，由中央政治会议通过，行政院通令全国遵照执行的《改进地方自治原则》对村与乡作出了如下区分：“以聚居同一村庄，独自成立自治团体者称为村，至不能独立成立自治团体的小村落并入邻近的村或联合邻近之若干小村而成为自治团体者，称为乡。”主管内政的官员们很快便放松了对乡的规模的严格数量限制，他们发现，组建人口在100户至1000户之间的乡，在稠密居住区是不现实的，这会造成地方控制网络过细，在经费和人员配备上都不能做到。事实上，除华北部分地区的行政村与我们目前所说的村政基本吻合外，在其他地方，原来与行政村平行的小乡都逐渐演变为村级以上的大乡。日本占领华北时期，也曾经积极推行大乡制。这样一来，村政便上浮为乡政，村的行政地位再次成为一个问题。

　　由于内战外患不断，到1935年，全国1900余县中，没有一个达到地方自治完成的程度。仅有的几个实验区、实验县，还是民间人士和民间团体在其中发挥主导作用。此时，著名学者梁漱溟已经成为乡村建设运动的主要理论家与实践者。1931年6月，他应山东省政府主席韩复榘之邀，创办了山东乡村建设研究院，先后在邹平县和菏泽县设立实验区。梁漱溟回顾他在山东的工作时说：“关于乡村工作的进行，我们有两个不同的方式，在邹平方面，是用村学、乡学，在菏泽方面，是用乡农学校。……邹平的村学乡学，是以一村一乡的人为主体，而以我们培养的学生参加进去，去作村学乡学的教员。村学的组织通统是用本地人，负责办事的各校长，都是用的本地人。这是含着有启发地方自治的意思，虽然不完全是一个地方自治，却含着做地方自治的意思。乡农学校则不然，他的校长教员都是由我们派去的，把一县分成若干乡，每一乡设一个乡农学校，去作训练民众的工夫。从一方面说是民众教育机关，社会教育机关；从另一方面说又是下级行政机关。这个乡农学校，好象是一个小县政府，凡是县政府的命令，都是经过乡农学校传达到乡村，所以含着启发地方自治的意思少，而是凭藉着行政的力量去作社会改进。”第一实验区的村学乡学转变为第二实验区的乡农学校，意味着从村政上浮为乡政。

　　从山西五台县第四区永兴村马儒行给梁漱溟的一封信中，可以了解到20世纪头三十年中村政的实际情形与村制流于形式的症结所在。下面的马儒行君来书已经过笔者的删节。

　　村中住户，百二十余，人口约八百有零，分为五闾；马白二姓者较多，徐杨张姓次之，朱苏吴康又次之，赵薄李等姓，各一二家耳。村人务农者，居十之七。养骡驴驮炭为生十之一，余为牧工商兵及机关混事者。士人在清时吾族颇多，今甚衰落；以教书糊口者，仅三四人矣。全村有地二十顷弱；其中水地约三顷许，余均岗地。屋宅场圃约百份，足四合房者仅及半，平顶土壁，无一瓦房庭院。男校一，约四十学生，二师教之；女学一，十数人，一师教之；均本村人也。全村财产，曾大略估计，约十五万上下耳。

　　往昔村中，无所谓村政。以办村事言，则有“纠首”，系自择村中有土地钱粮之家充当之。共二十六家，分为三股：马姓者一股，白姓者一股；配成三班，班值事一年，三年一轮，周而复始。所办之事无多，不过敬奉神道，商议农事、收钱算帐而已。纠首而外，有乡约一人，农之豪强者当之，以供衙门官府对乡下有事时之传呼充役等差而已。

　　民国成立，令举村长，以家境充裕，认识文字，如童生秀才之类，而又身闲者当之。其时共和初兴，法令森严，掼神像，立学堂，剪辫子，篡脚板（解放缠足），三令五申，查验纷纭，人心骚然，栗栗不安。村长之下，雇乡巡一人，供其支使。纠首之办事如故；乡约之为役取消。村长曾一度改名“村正”，不久复故。旧契曾一度税验，按价纳钱。公家开追悼会，去追悼之；开运动会，去运动之。选举议员，着数人去投票（吾村得一县议员；迄洪宪称帝时，议员又一齐取消矣。）民国初期新政，乡下不过尔尔也。

　　民国七八年间，阎督军兼省长，初令办理村政，调查户口，编制闾邻，划分村界，提倡六政。所谓六政：如栽树、种棉、牧畜、放足、禁赌、戒烟等等。又颁发《人民须知》，传习注音字母，于是村长事烦矣。村长负责重而代价寡（年俸六元），人渐视为畏途矣。至于纠首，原本事少，既有闾长，因有议取消之，后即于十四年纯取消云。

　　民十一二年间，办理第二期村政，大施法力，督责最紧。其目为整理村范，开村民会议，立村禁约，设息讼会，办保卫团，──事件愈多，手续愈烦，村长愁怅于前，村民厌烦于后。因村民本无事可议，强使来议，实议不来。从兹村长一职，为人民之怨物，成官府之奴隶，事件繁杂，报酬低微，心力俱碎，名利两亏。能者不屑为，庸者不敢为，无论如何推举，宁死亦无人愿任之矣。──如有提及彼名，则彼怒目相向，有如投井下石之仇。

　　从上面的信中可以看出，民国成立以后，一方面村政越来越繁杂，另一方面却越来越难于找到得力之人去贯彻执行。自清末以来，人们就普遍认为亟需加强县级以下的行政管理，问题在于，是建立一个向下延伸至村级的更官僚化的控制系统，还是通过吸收绅士名流到地方自治机构来为社区效力。前一种办法由于财政经费和人员培训方面的困难而无力施行，后一种办法在清末民初曾一度得到地方名流的支持和参与，但很快便被冷落了。根据杜赞奇的研究，1900—1912年间，村级“官员”往往由在宗教或宗族组织中已建立起自己权威的乡村精英们充任；到了二、三十年代，由于国家和军阀对乡村的勒索加剧，那种保护人类型的村庄领袖们纷纷“引退”，有声望的乡村精英不是卖掉土地离开村庄，便是由富变穷，或者百般躲避公职。

　　精英从乡村流失的原因，外有城市的吸引，内有乡间的挤压。应星指出：科场层级并没有明显地与城乡分割结合起来，传统礼仪规定的为父母丁忧使宦游在外的官员会与其农村家乡始终相连，而多数乡绅也愿意留居乡间充当以为民间领袖的角色。废科举兴学堂后，新文化资本成了城市的专利，学堂的布局使城乡分割线与文化资本的支配线相叠合，士子转变为学生，意味着一代精英割断了与农村乃至家庭的精神联系。政府的压榨勒索、战乱、土匪以及赤色暴动，则迫使乡绅逃离农村。据闽西1929年冬的材料，龙岩、上杭和永定“三县赤色区域中自斗争后到现在所杀土豪总在四五百人以上。现在赤色乡村中的土豪杀的杀，跑的跑，虽然不敢说完全肃清，然大部肃清是可以说的。”外逃者较被杀者比例更大，1930年时仅吉安、赣州便“陡然增加了十余万土劣地主（自然有些是土劣的家属）”。杜赞奇指出，当农村中官僚化组织阙如时，政府通过双重“经纪”来征收赋税并实现其主要的统治职能。保护型经纪是村社自愿组织起来征收赋税并完成国家指派的其他任务，通常由社区名流充当组织者的角色；另一种类型是盈利型经纪，国家代理人常常不惜牺牲社区利益来谋取一己私利。保护型经纪的衰落和隐退必然导致盈利型经纪的扩张，而保甲制度的推行正好为这种扩张提供了一个良机。

　　保甲制度的回归

　　1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”司令部颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》，同时公布了以蒋介石名义撰写的《施行保甲训令》。《训令》列举了地方自治的七大弊端，极力鼓吹推行保甲的必要性。蒋认为，未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力；自治人员的选举也未人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全；农村百业凋零，无实力同时举办自治与自卫，而土劣却借团防之名培植武装，大肆搜括；自治法规繁琐，无法执行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如要安定地方，只有以家族中心的家长制“以为严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁”。因此，挽救之道在于办保甲，“先谋自卫之完成，再作自治之推进”。上述编查保甲户口条例，豫鄂皖赣遵行于先，苏浙仿行于后，到1934年春，南昌行营复通令苏浙闽湘鄂皖赣川豫陕甘十省，定保甲为地方四项要政之一。

　　保甲制度乃北宋王安石首创，此时为蒋介石大力提倡和推行。保甲“以一家一户为单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长”。保甲制度有以下特点：第一是编制具有强制性及严密性，凡属民众住户，不问其地位、职业、性别、年龄，莫不一律强制编入保甲。第二是具有连带责任性，条例第23条规定，“各户户长除依前条规定一律加盟保甲规约外，应联合甲内他户户长至少5人，共具联保连坐切结，声明结内各户绝无通匪或纵匪情事，如有违犯者，他户应即密报惩办，倘瞻徇隐匿，各户愿负连坐之责。”第三是以自卫为中心，修正条例第1条称，“为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见，特制定本条例。”保甲经费得向保甲内之住民征集之；地方原有公款及财源，经保甲会议之决议，得尽先移作保甲经费。河南省辉县《保甲须知》中规定：“本保所管地面上的田地，照收获的东西，折合时价，每亩可征收1%，由田主佃农，各出半款。”所以辉县保长办公处每月有9块钱的办公费，请一个书记和一个勤务。邓县、南召等地的保长办公处经费，则每月达100元以上，用了许多人，俨然像个区公所。

　　1934年2月21日，中央政治会议通过《改进地方自治原则》，确定县以下之乡镇村等各自治团体，均为一级。于是，在大乡管辖范围内，村级组织便出现了空白。同年12月，行政院会议决定了容纳保甲于地方自治之原则，使保甲由自卫组织升格为地方行政的基础。1939年9月19日，国民政府公布施行《县各级组织纲要》，正式确认县以下的行政组织为区、乡（镇）、保甲，其中乡（镇）为自治团体，保甲为自治团体内之编制。“保之编制以十甲为原则，不得少于6甲多于15甲。”“在人口稠密地方，如一村或一街为自然单位不可分离时，得就二保或三保联合设立国民学校合作社及仓库等机关，推举首席保长1人以总其成”。一定范围内的伸缩性是为了适应保甲从单纯的户口编制向以区域为背景的行政组织转变的需要。这一点很重要。正是由于有了这一变化，在取消保甲制后，大多数地方民国时期保的区域延续为现在行政村的区域。“保设保办公处，置保长1人、副保长1人。……在未办理选举之前，保长、副保长由乡（镇）公所推定，呈请县政府委任。”“保办公处设干事2人至4人，分掌民政、警卫、经济、文化各事务，由副保长及国民学校校长分别担任之。在经费不充裕区域，得仅设干事1人。”根据1939年制定的《非常时期保甲长之待遇及奖惩办法》，保长在任期内免服工役、缓兵役；保长子女在当地公立小学肄业者，得免收学费；保长家庭酌量减免临时捐款；保长直系亲属可免费在当地公立医院治疗，等等。不久，明定保长由原来的无给职变为有给职。但政府只定政策不给钱。在陕西省的商州，保办公处人员的报酬被称为“员工食粮”，从本保居民中收取。甲长则由甲内居民“轮流坐庄”，当轮到某人当甲长时，如果他没有能力或者不愿意干，可以出钱或出粮雇请他人代干，一年的雇佣费为1.5石（300公斤）粮食。还实行一种“值星”的办法：3个甲长商定，1人代管3个甲的事务，每人只管4个月。

　　政府要求保长具有下列资格：1.师范学校或初级中学毕业或有同等之学历；2.曾任公务人员或在教育文化机关服务一年以上著有成绩者；3.曾经训练及格者；4.曾办地方公益事务者。但事实上很难达到要求。辉县的“保长是多数没有受过正规教育的，不过粗通文字而已”。在费孝通的家乡江苏省吴江县开弦弓村，“有抱负的的年轻人对（保长）这种职位并不感到满意，我在村里遇见过两位中学毕业生，他们认为这种工作枯燥无味，而且缺乏前途”。民国以后一直负责村政的一位前清秀才，实行保甲制后也因在新体制下“工作不合他的口味，于是退休了”。福建省安溪县溪村的家族势力很大，但保长的担任者既不是族、房长，也不是乡耆老或族中承认的乡贤，而是被县镇政府看中的地方代理人，其中一人是当地有名的“拳头较大”（武力强）并且有许多兄弟的人。按照杜赞奇的说法：进入民国以后，国家捐税的增加造成赢利型经纪的增生，而赢利型经纪的增生则反过来要求更多的捐税，在这种环境下，传统村庄领袖不断地被赢利型经纪所取代，村民们称其为“土豪”、“无赖”或“恶霸”。土豪窃取各种公职，日益成为乡村政权的主流，这一状况一直持续到革命爆发。

　　从世界范围看，农村基层政权的建设，大体上有三种模式。第一种是英国和美国新英格兰各州的模式，分为两步走：首先实现以绅治为实质的立法主导型地方自治，然后通过将名誉职变为有给职和实行文官制等官僚化改造，实行行政主导型地方自治。第二种是法德日模式，从前官僚化或者说世袭官僚政权通过国家经纪体制的过渡，直接完成向合理化官僚政权的转化，关键是国家强大到足以控制经纪阶层并实现将其完全官僚化。这里所说的官僚化是指建成韦伯意义上的官僚机构：官员有可靠的薪金，职业稳定并有晋升机会，有明确的职位感、纪律性以及对机构的认同和依赖。20世纪上半叶，中国的政治精英在村政建设上始终处于一种矛盾的状态：理论上以英美模式为目标，实践上则追随法德日模式。但是，由于中国政治现代化不得不将欧洲国家分阶段完成的“国家政权建设”和“民族形成”毕其功于一役，在扩充国家财政汲取能力、政权合法化和机构官僚化几个方面出现了内在紧张和冲突，结果是绅治式的地方自治日益隐退，经纪体制向官僚化的转化难以完成。“事实上，一方面是半官僚化、雇员增生、财政需求增大：而另一方面，上层政权却缺乏控制这些机构和人员贪污中饱的能力，这使国家政权的深入蜕化为将赢利型经纪体制推进到社会最下层。”这种体制性障碍令仁人志士深恶痛绝，并因而对政治现代化的第三种模式——苏联模式寄以希望。

三：总体性社会的农村基层单位

　　从1920年代后期起，中共就制定了“农村包围城市”的革命战略，在它夺取全国政权之前，大部分的精力和工作集中在农村，因此，在对农村基层的动员和控制方面，它比北洋政府和国民党政府都更加有效。但是，直到1958年人民公社化以前，中共的“政治结构未能完全深入村一级，通常停留在上一级的乡”。吉尔伯特·罗兹曼（Gilbert Rozman）等在《中国的现代化》中指出：“但是真正要把中国社会动员起来，管理任务是面广量大的，这就排除了中央政府轻易解决问题的可能性。1949年之前和之后，国共两家政府都曾致力于向农村渗透，皆未能如愿以偿。”中共彻底打倒了农村原有的乡绅阶层和社区领袖，铲除了像秘密组织和宗教这样一些中间组织，“通过大量新党员的发展工作，中共领导者们建构起新的精英组织。然而在实际上，中共的这种组织结构，依旧大大依赖于历史遗留下来的地方传统体制”。从1920年代末到1950年代末的三十年中，中共在农村的基层政权组织既不统一也不稳定，几次摇摆于村政和乡政之间，尽管在人员上实现了精英替代，在结构上则沿用了旧的半官僚化的国家经纪模式。

　　根据地时期的村政

　　中共1927年11月拟定的《苏维埃临时组织法》和1929年8月制定的《苏维埃组织法》，提出省、县、区、乡四级制的苏维埃政权组织体系。但因处于战争环境中，各根据地未能统一遵循上述制度。有些根据地自行规定的行政建制是省─县─区─乡─村。1930年9月发布的《中国工农兵会议（苏维埃）第一次全国代表大会苏维埃区域选举暂行条例》根据实际情况，对村级政权作出规定：村苏维埃工农兵会议由村民众大会直接选举9至21名代表组成，不满30户的村，须联合两村以上组织村苏维埃，由村苏维埃工农兵会议选出书记1人或常务委员3人经常处理全村村务。同年，《湖南省工农兵苏维埃政府暂行组织法》第三十四条规定：“凡地域过宽、人口过多之乡，在目前斗争时期，为严密政权组织和指挥应对客观环境起见，取得地势的便利，划成若干村，成立村苏维埃政府。”此后，江西、鄂豫皖和川陕区的苏维埃组织法也对村级政权作了类似的规定。村政府办事人人数不等，少则2人（主席、秘书）多则9人（主席、秘书、财务、采办、土地、粮食、裁判、交通、火夫），有的村办事人在家吃自己的饭，有的村则住政府办公吃公家的饭，还有的委员有事到政府吃饭无事在家，祠堂里的公款及各种神会的公款，集合起来归村政府用。毛泽东在1930年10月的《兴国调查》中写道：“二月到五月有村政府，分田时候实在需要村政府。田分完了，村政府可以不要了，而且立起来又没钱用——即使不要伙食，办公费多少要一点。革命深入之后，分了田，十家一组编了组，又有了赤卫大队，不要村政府也可以了。”赤卫大队由几个自然村的赤卫中队合编而成，设大队长、政治委员各一人，在他们之上设有乡队长和政治委员。 　　根据1931年颁布的《中华苏维埃共和国划分行政区域暂行条例》，中央苏区取消了村级建制。1933年7月，中央执行委员会通过《重新划分行政区域的决议》，缩小了行政区域。毛泽东在1934年1月《中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会对第二次苏维埃代表大会的报告》中说：“苏维埃取消了旧的官僚主义的大而无当的行政区域，把从省至乡各级苏维埃的管辖境界都改小了。……国民党军阀利用封建时代大省大县大区乡制度，这仅仅便利于隔绝民众，苏维埃政府是用不着的。”缩小后的乡分为三等：一等乡（平地）辖2000人左右，二等乡（平地山地相杂）辖1500人左右，三等乡辖1000人左右。这种小乡只比现在的行政村略大一些。乡与村之间通过乡苏维埃代表固定联系，每个代表联系和领导10多个至50个居民，3至7名代表选举其中1人为代表主任，每个村设一个总代表主任，负责全村的工作。只在乡一级设3名脱产人员，村级不设脱产人员。毛泽东在1933年11月的《才溪乡调查》中说：“村的代表主任制度及代表与居民发生不定关系的办法，是苏维埃组织与领导方面的一大进步。”

　　抗日战争时期，中共领导下的各根据地县以下行政区划五花八门、各行其是，既与国民党统治区、日伪占领区不尽一致，彼此之间也互不统一。陕甘宁边区实行区、乡、行政村、自然村四级制，晋察冀边区实行区、村、闾三级制，晋冀鲁豫边区实行区、村、街（小村）三级制，晋绥边区实行区、村、自然村三级制，华中区实行区、乡、保、甲四级制，山东区先实行区、乡、村三级制，继而实行区、行政村（中心村）、自然村（村长均为行政村副村长）三级制，最后是区、行政村（镇）、里、闾四级制。 　　1943年2月公布的《晋察冀边区县区村组织条例》规定：村公所是村政执行机关；设村长、副村长各1人，委员3人至5人，治安员1人，中队长、指导员各1人；村长、副村长由村民代表会议主席、副主席兼任之，报经区公所转请县政府加委，委员由村民代表会选举之，治安员、中队长、指导员之任用办法另定之。彭真在《晋察冀边区各项具体政策及党的建设经验》中说：“村政权是政权的基础组织。村设村代表会，代表由各公民小组在村民大会上选举产生。各公民小组对其代表可随时撤换。村代表领导原来选他的公民小组，平时公民有事即找其小组选出的代表。各公民小组多者四十五人，少者十五人。但在一个村内，各组人数是相同的。村级设村长、副村长，由村代表会主席、副主席兼任。……闾长制取消后，闾仍保持为村以下的行政区域。每闾由各代表组织代表团，并互选一主任代表。村公所有事一般是找主任代表，再经过各代表领导全村公民来做。公民有事一般也是先找代表，再经过代表找村公所。除财力、物力征发仍依户口进行外，村中一切行政事务一律通过上述代表系统，以公民个人为单位进行，根本废除以户口为单位的封建的行政制度。” 　　1943年公布的《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》规定：乡政府下设行政村，行政村下设自然村，人口稠密的乡村，不需设行政村一级时，可予免设；行政村设主任1人，由乡（市）长委任，但须乡（市）参议会通过或追任；自然村设村长1人，由村民大会选举，不称职时，由村民大会或上级政府随时罢免改选。为什么要改变苏维埃时代乡代表各代表和管理一定居民的成规，实行行政村长委任制，陕甘宁边区主席林伯渠解释说：“那时是工农代表制，现在是三三制，阶级结合已经不同；现在也实行乡议员代表和管理一定居民的办法就不合时宜，……前年高干会前，某些地区为要实行‘乡市参议会采议行合一制’，行政村主任和自然村长一律由乡议员兼任，这办法同样便利了一部分豪绅地主把持行政村和自然村的领导权。《简政实施纲要》有鉴于此，明文规定行政村主任采委任制，自然村长采选举制。”为什么单单是陕甘宁边区抛弃了似乎更加民主的行政村主任选举制，可能正是由于在那里进行了比较认真的民主实验，确实贯彻过三三制和参议会制度，而在敌后各根据地，由于忙于应付作战和生产，许多制度多停留于纸上谈兵。 　　在1946至1949年的内战期间，中共解放区的村政朝着正规化、官僚化的方向有了进一步的发展。1947年11月12日，中共中央批转中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示，确定村公所改称村政府，村代表会为一级政府权力机关。1948年9月，东北行政委员会制定了《东北解放区县区村各级政府组织条例》，规定村为农村基层政权，其权力机构是村人民代表会议，行政机构是村行政委员会。山东分局为了保证村（乡）经费的合理提供及克服村政经费中的任意摊派与浮支连用现象，将村政经费统一于县，设立专门委员会管理；在农业税中附加15%，作为村（乡）经费。此前，据滨海区调查，村财政的开支项目计有33项之多，其经费来源除推行募捐和动用村公款、公产外，大部分是按银两、地亩或征粮办法向村民摊派。这是农村基层政权告别“国家经纪”模式的重要步骤。

　　乡与行政村

　　中华人民共和国成立后，政务院于1950年12月颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认行政村与乡为一级地方政权机关，在土地改革未完成的地区，乡农民代表大会或乡农民代表会议代行乡人民代表会议的职权。山西省人民政府同年制定《村人民政府暂行组织通则》，对村人民政府的职权规定为：具体执行上级政府的决议和命令；具体实施村人民代表会议通过并经县区人民政府批准的决议案；根据上级政府的政策与制度，办理村中一切兴革事宜；掌握与管理村财政的收支；统一领导和检查村人民政府各部门工作及向人民代表大会做工作报告。此时，华北、东北各省和内蒙古自治区实行行政村制，华北的行政村规模较小，平均每村不足900人，东北的行政村人数较多，每村约1500人，内蒙古的行政村面积大而人口少。西北各省地广人稀，原有的乡平均仅2、3千人。华东、中南、西南各省继续实行民国时期的大乡制，其中最突出的是广东省，在1951年的4725个乡中，就有900余乡为1万至4万人。

　　在中共新解放的江南地区，新政权通常只能向每个县派出百人左右的工作队，区乡干部由北方干部和地下党员担任，在村一级仍需利用原有的保甲组织。江苏省吴江县费孝通家乡的一位周姓村干部回忆了由农会取代保甲的全过程：

　　一开始虽然利用伪人员，但乡长是从震泽区派下来的老干部，姓罗，是山东人。……罗乡长还常召开保甲长会议，布置工作。叫保甲长要完成工作，争取主动。……这年八月，有一天我在田里干活，同村的周来叫我，说是吴乡长（第三任乡长，原来是地下党员）让他通知每个甲里出一个农民代表去开会。在会上吴乡长说，解放了，农民要当家作主，要成立村的保务委员会。当时大家推出苦出身的六个人当委员：一个当主任，一个当副主任，我当调解委员，还有三个委员。从此，村里不再光靠保甲长做事体，保务委员也要做工作。而且吴乡长，还有区里工作的区长、教导员常找我们几个农民保务委员谈话，讲翻身的道理。 　　9月中旬，县里开农民代表大会，村里的周、姚和我去开的。9月底，区里也在震泽育民小学开农民代表大会。这两个会开过以后，村里就开始成立农会，选举村长。开弦弓南村是周当村长，我当农会大组长。

　　10月，乡也成立了农会，选举了新的乡政府。姚、王等（农民）都到乡里去工作。村里从此是农会决定一切，村里每次开会都先要在农会内部开会通过之后才开。

　　训练、培养农民积极分子主要采取开会和集中办训练班的方法。培训班学员的条件是：（1）一般的过去没有做过坏事，没有干过伪军、自卫队等，作风朴实、并不是地痞、流氓、懒汉、二流子的歪曲现象；（2）通过救灾、夏征并在解放后发现一切表现最好的会员积极分子。1949年吴江县第五期农民训练班共计235名学员，其基本情况为：男204，女31；贫雇农213，中农22；青年57，中年178；文盲170，初小文化程度57，高小8人。经过短期培训，这样的一批农民积极分子便成为在此后几十年中掌控村政大权的新型政治精英人物。

　　1950年代前期，对乡的行政区域进行了两次大的调整，调整的结果是使村的地位再次成为一个悬案。政务院1951年4月24日发布的《关于人民民主政权建设工作的指示》要求：已完成土地改革的地区，应酌量调整区乡（行政村）行政区划，缩小区乡行政区划范围，以便利人民管理政权，密切政府与人民群众的联系，充分发挥人民政权的基层组织作用，并提高工作效率。按照这一指示，华东、中南、西南各省根据地区情况制定了划乡标准，普遍进行划小乡的工作，由1951年的7.9万个乡调整为1953年的15.8万个乡，调整后的乡只比现在的行政村略大，例如湖北省平均每乡辖12.9平方公里，1754人。福建省《乡人民政府试行组织条例》规定：“乡为人民民主政权基层组织，乡以下不设其他行政机构，由乡人民政府直接领导到户。”西北的乡原来就比较小，因而变动不大，由1.7万个乡调整为1.6万个乡。内蒙古自治区和东北各省的行政村此次调整基本未动，到1953年，内蒙古自治区约有2800个行政村，东北各省共有近3万个行政村。华北区各省则与华东等大区反其道而行之，1952年有行政村8.5万个，到1953年减至6.8万个，年底前进一步合并改划为2.1万个乡。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。1955年9月2日，中共中央在转发一个文件时指出，为了便于农村合作化运动的发展和今后农业生产的领导，乡的区域宜大不宜小。同年12月29日国务院关于进一步做好国家机关精简工作的指示更加明确地指出：“小区小乡制已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形势，区乡行政区域应当适当调整。”据此，各地从1955年冬至1956年春起陆续进行了乡的全面调整。辽宁省在1956年春把10928个行政村改划为2751个乡，湖南省在1956年把上一年的15345个乡并为2966个。1954年底，全国有乡（行政村）21.9万个，到1957年底，合并改设为11.7万个乡。这样一来，除广东、山东等少数省份外，基本上恢复到民国时期的大乡建制，村级建制在法律意义上不复存在。

但是，在农村实际工作中，村政仍然是不可缺少的。例如，公安部公布的《治安保卫委员会暂行组织条例》规定，治安保卫委员会是群众性的治安保卫组织，农村以行政村为单位。内务部《关于健全乡政权组织的指示》规定：“为了加强代表与人民的联系，便于推行工作，乡以下应根据不同情况划分工作单位：一般可以自然村或选区为工作单位，必要时在自然村或选区下亦可划定若干居民组；人口居住集中的乡，乡人民政府可直接领导居民组进行工作；地区辽阔、居住分散的乡，乡以下可由若干若干自然村分别组成行政村，行政村下按自然村划定居民组进行工作。自然村、选区或行政村设代表主任，必要时亦得设副主任，由自然村、选区或行政村内之乡人民代表互推产生，在乡人民政府领导下负责召开所辖地区的代表及其他工作人员的工作会议，讨论执行乡人民政府委员会的决议，并检查执行情况。居民组设组长1人（居民组范围过大者亦可设副组长），由代表担任，负责推行工作，定期向居民报告工作，听取批评。”这种由乡人民代表兼任村主任、居民组长的规定，完全是照搬苏维埃时期的做法。但是，中央政府的最高领导人此时并不关心一般的村政制度建设问题，其注意力完全集中在农村合作化上。在毛泽东严厉批判了中央农村工作部长邓子恢的所谓“右倾保守主义”后，合作化运动正在全国如火如荼地进行。通常，初级社的组建范围是自然村，高级社的组建范围是行政村。1956年9月，中共中央、国务院《关于加强农业生产合作社的生产领导和组织建设的指示》，对合作社的规模作了原则规定：山区100户左右，丘陵区200户左右，平原区300户左右，超过300户以上的大村，可以一村一社。此时，合作社主任是比村主任更受到从中央到地方各级领导人重视的职务。

　　于是，政社合一问题便浮出了水面。在合作化过程中，东北一些地方出现村政府和合作社合署办公，一个机构、两块牌子的现象。在浙江省舟山群岛的蚂蚁岛，还正式出现过一个乡社合一的渔业生产合作社。1955年初，民政部曾把这些做法作为“以社代政”或“政权消亡论”的错误倾向加以批评。当时主管民政工作的副总理陈毅在第三次全国民政工作会议的讲话中，说民政部的批评是“文不对题”，中央同意陈毅的意见，转发了他的讲话全文。陈伯达在1957年初给中共中央和毛泽东的一个报告中提出：“可以把乡（或村）和社合在一起，使合作社成为真正的基层；乡（或村）中的行政工作，可以由一个合作社的副社长兼任，他不必脱离生产，也不拿专薪，或者只由政府给些少补贴。”中央批转了陈伯达的报告，虽然说“必须慎重考虑”，但并没有否定其建议。

　　人民公社制度下的生产大队

　　在掀起农业合作化高潮后，毛泽东就不断鼓吹“办大社”、“并社升级”，直到1958年提倡“还是办人民公社好”。人民公社制度的一个要点，就是政社合一。1958年7月16日出版的《红旗》第4期刊载陈伯达的一篇文章，援引毛泽东的话说：“我们的方向，应该逐步地有次序地把‘工（工业）、农（农业）、商（交换）、学（文化教育）、兵（民兵，即全民武装）’，组织成一个大公社，从而构成我国社会的基本单位。”8月6日，毛泽东在视察河南省新乡县七里营人民公社时说，看来人民公社是一个好名字，包括工农商学兵，管理生产，管理生活，管理政权。在8月17日开始的北戴河政治局扩大会议上，他又说：人民公社是政社合一，那里将会逐渐没有政权。“组织军事化，行动战斗化，生活集体化”的口号可以提。人民公社采用团、营、连、排的建制，一般可以不这样搞，愿意搞的也不反对。根据毛泽东的意见，北戴河会议上通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》规定：社的组织规模，就目前说，一般以一乡一社、两千户左右较为合适；并且要实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会。此后，1975年和1978年的两部《中华人民共和国宪法》均从法律上确认了政社合一：“农村人民公社是政社合一的组织。”“人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织，又是集体经济的领导机构。” 　　根据1958年12月10日中共中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》：“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队三级。管理区（或生产大队）一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位。”同时，按照毛泽东在这次会议上的说法：“中央统一领导与地方各级（直至公社的生产队）分级管理的思想，确立了。”生产队也被视为一级地方。当时的生产队后来改称生产大队，当时的管理区（或生产大队）则相当于后来的公社（乡）或者介于公社（乡）与大队（村）之间的“片”。生产队在人民公社组织中的地位，在此后的短短几年中就经历了一个复杂的演变过程。 　　1959年2月27日至3月5日，毛泽东主持召开了第二次郑州会议。会议提出了“统一领导，队为基础；分级管理，权力下放；三级核算，各计盈亏”等整顿人民公社的基本方针。3月15日，毛泽东在给省、市、自治区党委第一书记的信中说：“《郑州会议记录》上所谓‘队为基础’，指的是生产队，即原高级社，而不是生产大队（管理区）。”庐山会议后，毛泽东的思想出现了逆转，提出人民公社从“基本队所有，经过基本社所有，转变为全民所有制”的设想。直到国民经济濒临崩溃，农村饿殍遍地，才紧急刹车倒退。1961年2月，毛泽东提出要把公社、生产队划小，变原来的生产小队为生产队，原来的生产队为生产大队。3月22日，广州会议通过的《农村人民公社工作条例（草案）》（即农业六十条）确定：人民公社的规模，一般地应该相当于原来的乡或者大乡；生产大队的规模，一般地应该相当于原来的高级农业生产合作社。生产大队是基本核算单位，生产队是直接组织社员的生产和生活的单位。以生产大队为基础的三级所有制，是现阶段人民公社的根本制度。到8月份，各地的社队规模已经普遍划小，但是农民仍不满意。“农民说，六十条就是缺了一条。这一条是什么呢？就是生产权在小队，分配权却在大队，”毛泽东在9月给中央常委的信中感慨地说，“在这个问题上，我们过去过了六年之久的糊涂日子（一九五六年，高级社成立时起）”。在1962年1月至2月召开的“七千人大会”上，中共中央发出《关于改变人民公社基本核算单位问题的指示》，正式承诺：“在我国绝大多数地区的农村人民公社，以生产队为基本核算单位，实行以生产队为基础的三级集体所有制，将不是短期内的事情，而是在一个长时期内，例如至少30年，实行的根本制度。”到这年年底，全国农村的基本核算单位平均规模为25户，大体上相当于初级农业生产合作社的经营规模。

　　在酝酿改变基本核算单位时，一些人也对政社合一提出了置疑。在胡乔木召开的一个座谈会上，与会的公社一级干部对政社合一基本持否定态度。有关文件草案发给省、市、自治区党委或基层讨论时，几乎每次都有人主张删掉政社合一的文字。但是，这些意见没有被决策者采纳。这样，以生产队（少数地区是生产大队）为农村集体经济基本核算单位，以生产大队为政社合一的农村社会基本单位的村政格局，终于显现出一个大致稳定的轮廓。 　　政社合一的大队建制最终形成的一个关键，是中共党支部在大队一级的普遍建立。1949年以后，中国政治制度的核心是执政党的一元化领导，但是，把党组织的网络延伸至最基层的农村，并不是一件轻而易举的事情。国民党统治了20多年，未能在农村普遍建立起区级党部，中共农村党组织从区级到乡级再到大队一级，也要用10年左右的时间。1951年2月18日，毛泽东在《中共中央政治局扩大会议决议要点》中指出：“建党，应以三年时间实现之。……乡村须在土改完毕始能吸收经过教育合于党员条件者建立党的支部，在头两年内乡村支部一般不要超过十个党员。”1952年5月30日，中共中央发出《关于在“三反”运动的基础上进行整党建党工作的指示》，要求争取在今后一年内，在没有党的组织的12万个新区乡村和2万个老区乡村建立党的组织，在农村中要接收将近100万党员。1953年2月，中央组织部长安子文报告说，全国各地按计划在没有党组织和党员很少的地方接收新党员，目前在土改后的新区，一般的省已有三分之一的乡建立了支部，建党工作做得较好的苏南地区有70%的乡建立了支部。1954年11月8日到12月6日，中央组织部召开了第一次全国农村党的基层组织工作会议。在这次会议前，全国22万个乡中，已有17万个乡建立了党的基层组织；农村党员近400万人，占农村人口的0.8%.直到1956年9月中共第八次全国代表大会通过新的党章，才明确提出在农村乡以下建立党的基层组织。曹锦清等为我们提供了浙北H 县Y 乡建立中共基层组织的一个实例。1949年以前，整个H 县只有3名中共地下党员，随军南下进驻该县的67名山东籍干部中有58人是中共党员，他们构成县、区两级党政组织的核心领导（一直到八十年代离休为止）。1954年，Y 乡所在的Y 区已在土改干部中发展28名党员，于是着手建立乡党支部。至年末，H 县68个乡镇基本完成党支部的创建。1956年撤区并乡，始建乡党总支，并开始把党的基层组织延伸到村级，全乡14个高级社（行政村）有5个建立了党支部。1958年4月，乡总支升格为党委。后来经过并乡建公社和公社调整划小，至1961年5月，Y 公社（即原Y 乡）所属的12个生产大队均建立了党支部。至此，大队党支部成为村政的核心组织和决定性力量。

　　进入1960年代以后，尽管生产大队在农业生产计划的制定和落实上发

进入1960年代以后，尽管生产大队在农业生产计划的制定和落实上发挥重要作用，但它的主要职能已经转到公共行政上。在政治运动接连不断的年代，生产大队的政治功能即所谓专政功能尤为突出。1962年3月15日，刘少奇在给公安部长谢富治的一封信中说，从一九五九年以来，有许多公社大队等用长期拘留、长期劳改、劳教等方式，实际上逮捕了许多人，饿死和折磨死了一些人；而这些是你们不能够控制的，没有统计的，或者统计不确实的。他要求检查、揭露、批判和纠正这种情况。但是，在几个月后召开的中共八届十中全会鼓吹“积极斗争，一抓就灵”，号召阶级斗争要“年年讲、月月讲、天天讲”的情势下，大队一级的“群众专政”反而愈演愈烈，一发不可收拾。

　　在上述有关公社大队的中共领导人讲话和文件中，大量使用了“单位”一词，例如“我国社会的基本单位”云云。中国改革开放以前的体制基本特征，有人说是计划经济，也有人说是全面专政，其实更完整的概括应当是总体性社会或者说单位社会。单位是总体性社会的基本构成元素。依据《辞海》，单位的原意是“量度中作为基础单元所规定的标准量”，用单位来概述1949年以后中国的工厂、商店、学校、机关和农村生产大队，表明经过社会改造后，它们都要符合总体性社会为社会基本单位所规定的标准。在总体性社会中，国家垄断了几乎全部的资源，建立了严密的组织系统，通过单位来整合和控制所有的社会成员。一个单位的标准特征是：实行生产资料和其他社会资源的公有制；非独立性，无条件执行“上级单位”的指令，将上级和国家的利益置于自身利益之上；功能多元化，既是计划经济的生产与分配组织，又是全面专政的工具，还是舆论一律的喉舌，单位成员受到无所不在的监督与约束，驯服者得以享有生存所需要的一切资源以及权力和机会，桀骜不驯者被剥夺一切资源乃至基本人权；单位之间的“行政式”差别，包括行政级别和据有权力、资源类型的差别，其中最大的差别是城乡单位之间的差别。 　　生产大队作为总体性社会的农村基层单位，是自邑里时期以来最有效率，对农民（此时的标准称呼为社员）控制最严密的村政组织。一方面，它继承了过去村落共同体社会的传统控制手段，即在一个“熟悉的社会”、“没有陌生人的社会”中由社会舆论和无形社会压力所构成的非正式控制手段；另一方面，它获得了单位社会新赋予的强大控制手段。在里社时期和国家经纪盛行时，村政组织控制的社会资源极为有限，绝大部分的农村资源和权力掌握在社区领袖和民间统治阶级手中。总体性社会消灭了社区领袖和民间统治阶级，把一切资源和权力集中于国家机器，这样一来，政社合一的生产大队就成为农村中唯一的合法组织，再也没有任何体制外的挑战者了。以往的村政组织并没有对村民实施强制的权力，某些宗族组织在族内实行惩罚的做法也只是处于半合法状态，而生产大队对2000万“四类份子”——所谓的地主、富农、反革命和坏份子及其人数更多的家属以及不听话的普通社员施行“群众专政”——戴高帽、“坐飞机”、游斗、惩罚性劳动、殴打乃至在“文革”期间个别地杀害或者成批地屠杀，则被认为是阶级与阶级斗争仍然存在时期的天经地义。

　　但是，相对于城市里的单位而言，农村生产大队又是一种二等单位、“非典型的单位”、“边缘性的单位”，有些人干脆不承认其为单位。城市中的单位是国家“包下来”的单位，农村生产大队是国家只管不包、自负盈亏的单位。国家像对城市单位一样对生产大队下达行政指令和生产计划，但始终没有对农民承担分配上的义务，没有在农村实行超出赈灾和救济范围的福利制度和社会保险。于是，在总体性社会的一统天下出现了深刻的城乡二元化格局，单位制度又成为城乡隔离的工具。刘纯彬指出，中国的二元社会结构是由一系列具体制度建起来的，并概括为14种具体的制度，包括：户籍制度、粮食供应制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度。正是这些制度性的城乡差异，将中国农民置于二等公民的境地，也使农村基层干部成为编制外和不入流的干部。 　　1980年代初，全国农村共有生产大队71.9万个，生产队597.7万个。以每个大队有脱产干部10人，每个生产队有半脱产干部5人计算，全国共有脱产半脱产农村基层干部3700多万人。他们担负着地方官员的职能，在身份上却仍然属于农民，和普通社员一起在生产队计工分，分配口粮和现金。根据1962年9月29日中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》，生产大队和生产队干部误工补贴工分占总工分的最高比例，应由原来规定的2%减为1%.而依据陆学艺对山东省定陶县陈集公社的调查，1980年该公社有27169人，不分男女老少，每人须缴纳10.83%的收入，作为1766名基层干部的补贴，其中一个大队75名干部所获得的补贴，竟能达到全部收入的19.1%.而且还有许多比这更高的纪录，比如在甘肃省渭源县，1977年粮食产量当中有30%为干部“提留”，另有1.3%在帐目上列为“其它”，实际上也是干部的吃喝开销。农村吃补贴的人员越来越多，使得普通社员怨声载道，流传着这样尖刻的话：“过去几个村养一个保长，现在一个村养一堆保长。”以上事实说明，虽然生产大队比以往村政组织更有效率，但并没有摆脱国家经纪模式的固有弊端：半官僚化的国家代理人利用职权来为自身盈利，国家政权内卷化导致功能障碍、效率递减，无法完成向正规化、合理化的现代行政体系的转型。 　　四：现行村政运行机制

　　人民公社制度废除后，取代生产大队的是设在行政村一级的村民委员会，只有少数省份代之以村公所或管理区。除了村民委员会这一法定组织外，还有两种与之并行的权力管道——中共的农村基层党组织与地方政府派出的驻村包村干部在村政的实际运作中发挥着不可替代的作用。俗话说，龙多不下雨；又说，三个和尚没水喝。三管齐下的村政运行机制，在几种权力系统之间没有也不可能有明确的职责划分，钱没少花，人没少用，行政效率却比不上人民公社时期，甚至还不如1950年代初期。所谓“村民自治”的现行村政，既没有摆脱国家经纪模式的束缚，也没有解除政社合一的弊端，与整个国家的现代化进程极不相称。

　　村委会与村公所的消长

　　村民委员会（简称村委会）是在农村经济体制改革导致一些地方的基层权力瘫痪后，民间出于维护社会治安的需要，自发成立的一种组织形式。据说，第一个村民委员会1981年初出现在广西壮族自治区宜山县三岔公社，并很快得到当时的全国人大常委会副委员长、中央政法委书记彭真的关注。他要求有关部门认真调研，总结推广。村民委员会随即在广西宜山、罗山一带成片出现。彭真之所以关注村民委员会，最初也是出于加强政法工作的考虑。他在1982年7月22日关于《新时期的政法工作》讲话中说：“当然，我们国家的警察数量需要增加，质量更需要提高，但不是警察专政，而是人民民主专政。我们党在延安时期就讲，专门机关要与人民群众相结合。不建立和健全基层组织，不依靠人民群众，政法工作是搞不好的。有了健全的基层组织，人民民主专政就有了坚实的基础。居民委员会、调解委员会、治保委员会原来是有的，但在林彪、‘四人帮’砸烂公、检、法过程中被破坏了，需要恢复和健全。村民委员会过去是有的，中间一个时期没有，近几年有些地方又建立起来了，是群众自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立。工矿企业中也要恢复或建立群众保卫组织。”彭真此处记忆有误。1950年代初，行政村设有人民代表会议和人民政府；宪法施行后，行政村设有治安保卫委员会，以及由村内之乡人民代表互推产生的代表主任、副主任，而没有村民委员会的组织。后来，他自己纠正了这一说法。同年8月28日，中共中央转发《全国政法工作会议纪要》，首次正式提出在农村要有计划地进行建立村民（或乡民）委员会的试点工作，发动群众制定乡规民约。 　　几乎与此同时，村民委员会又被赋予了新的功用。1982年4月12日，中共中央、国务院就农村人民公社政社分开问题发出通知，要求先做好试点，分期分批有计划地逐步改变。正如徐勇所说，“国家当时面临的紧迫形势是如何迅速填补传统的、政社合一的人民公社体制废除后出现的某种公共权力和基层组织的‘真空’”，“因此首先考虑的是建立村民委员会组织，……而不是首先确立村民自治原则，并根据这一原则制定相应的组织法。”说白了，就是人民公社改为乡镇政府后，生产大队的名称已经不再适宜，村委会正好应运而生，填补了这一空白。同年12月，五届人大第五次会议通过的第四部《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举，村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。1983年1月2日，中共中央发出题为《当前农村经济政策的若干问题》的1号文件，在有关人民公社体制改革部分说：“在政社尚未分设之前，社队要认真担负起应负的行政功能，保证政权工作的正常进行。政社分开后，基层政权组织，依宪法建立。”这里明白指出，政社分开前的“队”即生产大队担负着行政功能和政权工作；而依照新宪法建立的村民委员会则是基层群众性自治组织，不再是基层政权的一部分。为什么要在村一级实行从政权到非政权的重大体制性转变，这种转变可能给农村基层工作带来何种正面和反面的影响，应当采取哪些具体的过渡措施，该文件没有丝毫的阐述，此后也没有任何一个文件或领导人讲话作出系统的、有说服力的论证。这再次表明，中共夺取全国政权后，领导层全神贯注于国家的经济建设，对于非阶级斗争性质的国家行政与组织问题却常常掉以轻心，动辄改制。制度创新的手笔很大，设计却不免失之于草率，缺乏系统和全面的考虑。事实上，当时领导人的注意力集中在农村家庭联产承包责任制的建立和完善上，对于农村的政治和行政体制，除了改换一个名称外，并不希望有什么大的变动。随着乡镇政府的普遍建立，生产大队也都陆续改为村委会，到1985年2月队改村工作结束时，全国共设村委会948628个。

马克思主义的理论一贯认为，经济基础决定上层建筑。在中国农村的经济基础发生天翻地覆的变化后，上层建筑仅仅改变一个名称，是不能适应这种变化的。实行家庭联产承包责任制后，除了少数拥有村办企业的行政村外，大部分行政村的集体经济和集体财产丧失贻尽，变成了“空壳村”。例如贵州省福泉县沙坪等11个乡镇的52个村，只有3个村保留了几间公房，其中一个村有一台电话，其他的村只剩下一个“印把子”（公章）。一些行政村原来已经接通的电话和有线广播被拆除，乡镇党政领导召开村干部会找不到人，乡村两级之间的联系出现“梗阻”。如何解决村级组织瘫痪的问题，出现了两种截然不同的思路。一些省及省级以下地方政府的思路是组建村公所，将行政系统延伸至最基层；全国人大常委会及民政部的思路是加强村民自治，将乡镇对村的法定关系由领导改为指导。也就是说，一条思路强调行政发展，完善政府组织；一条思路寄希望于群众自治，村民自我管理、自我教育、自我服务。 　　截止1989年9月，全国共有广西、云南、广东、海南、江西、河北、黑龙江、北京、湖北等9个省、市、自治区全面推行村公所体制或在部分地区进行建立村公所的试点。广西、云南在全省（自治区）范围内建立了村公所；广东除广州、深圳、珠海三市以外的地方和海南全省普遍设立了相当于村公所的管理区办事处；江西有6个地市的206个乡镇建立了2033个村公所；河北在三河、丰润等6个县试点，共建约70个村公所；黑龙江尚志市的364个村全部建立了村公所；北京在丰台区建立了83个试点村公所；湖北也在钟祥县搞了村公所试点；所涉及的村庄大约占全国村庄总数的10%.各地的村公所可分为三种类型：一般是以原生产大队为基础组建村公所（管理区办事处），将村民委员会下沉到自然村或几个小自然村组成的原生产队；也有的在原生产大队实行村公所与村委会并存，两块牌子一套人马的作法；还有个别地方干脆取消了村委会组织，在原生产大队设置村公所，直接管辖村民小组。

　　最早建立村民委员会的广西壮族自治区也是最早组建村公所的省区。柳州地区融水苗族自治县早在1985年11月，便在融水乡、融水镇、永乐乡、和睦镇进行农村基层政权体制的试点，在285个自然村组建村委会的同时，将4个乡镇所属设在原生产大队的33个村委会改建为村公所。村公所是乡镇人民政府的派出机构，在乡镇人民政府的授权和委托下行使乡镇政府所赋予的行政、管理、服务等职能，负责领导所属范围内各村委会的工作，协调各村委会之间的关系。村公所的干部由乡镇人民政府通过考试和考核直接招聘任命或委派，属于集体性质的合同干部；聘期3年，可连聘连任，基本上脱产工作，由国家发工资（当时每月约50元），自己负责口粮、食油，仍承包责任田或山林，由家庭经营。村公所干部一般配备3至5名，设书记、村长、副村长、文书、会计、民兵营长，可兼职。坚持实行村公所干部轮流值勤制度，要求每人每年出勤260天以上。经乡镇政府考核，对不胜任者有权解聘。村公所设立后，很快显示了它的优越性，在认真试点的基础上，1987年广西在把村委会下沉至自然村的同时，把原村委会全部改建为村公所，共有14737个。

　　河北省丰润县火石营镇是实行第二种类型村公所建制的一个典型。唐山市从1988年11月份起，在火石营镇的全部15个村搞了建立村公所的试点。新建村公所的性质属于镇政府派出到村的行政组织。村干部由镇里任命，干部补贴由镇统筹解决。村公所的干部一般由3—5人组成，小村设村长、副村长、文书各一人，大村另增设治保委员、计划生育委员各一人。村公所建立后，为了体现集中统一领导，不增加原有村公所干部人数，村公所和党支部、村委会的干部实行了交叉任职。党支部书记兼任村长，村委会主任兼任副村长，村会计兼任文书。

　　张厚安在1980年代总结广西村公所经验时指出，村公所有以下优越性：1.作为乡政府的派出机构，同原来的村委会相比较，村公所有了某种权威；2.经过招聘选拔的村公所干部素质较好，因为自己已是政府派出机构的人员，其责任心增强了，也敢于大胆管理了；3.乡镇政府的部分职能可以通过村公所这个“桥梁”得到较好的发挥，使农村各项工作任务能较好地完成，从而使乡与村之间加强了联系，较好地解决了农村基层政权体系中所出现的“断层”问题。这种观点在从事农村实际工作的干部和对农村现实有较深入接触的学者中拥有广泛的支持者。例如江西省南丰县委书记余鼎革就曾撰文主张，村级组织实行派出制，村公所干部实行国家干部下村任职制和招聘脱产制。复旦大学教授（现任中共中央政策研究室副主任）王沪宁在1980年代末组织两次遍及全国各地的农村实证调查后指出：“目前有些地方已经开始实行村公所体制，将村公所列为乡政府的派出机构，与村民委员会和村经济组织联署办公，实行‘三块牌子，一套人马’，使社会体制的下线伸入到村组织中去，村组织也就有更为明确的调控地位和调控力量。我们认为，从目前乡村变化了的生活方式看，将社会体制的下线延伸入村是必要的。”甚至当广西、海南迫于形势压力在1990年代中期取消村公所后，中共湖北省委组织部和湖北省农村社会经济调查队仍于1997年联名发表文章，主张“村级实行行政管理，村民小组或自然村实行自治”，将村民委员会下沉到现在的自然村或村民小组，作为单纯的村民自治组织，而不再作为村级组织。

　　从1984年起，民政部便根据彭真的一系列讲话精神，并参照天津市等省级单位制定的《村民委员会工作简则》（试行草案），草拟《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村组法》）的最初腹稿《村民委员会组织条例》。《村组法》的制定，经历了中华人民共和国立法史上最激烈的争论。由于一些地方的抵制，该法从草拟到通过的三年多时间里，前后修改三十几次（稿），经过三次人大常委会会议和一次全国人民代表大会全体会议审议，委员长彭真先后发表七次讲话说服动员。在六届人大五次会议讨论《村组法》时，福建代表认为现在实行条件不成熟，山东代表主张暂缓通过，贵州代表建议把村民委员会的性质定为政府的一级基层政权组织，如果定为群众性自治组织，乡镇政府的管理工作会很困难。此次大会接受了一些代表的提议，先原则通过该法，授权常委会进一步调查研究，修改审议后再颁布执行。最后，乘中共十三大政治报告主张“社会主义民主政治”的东风，人大常委会于1987年11月24日通过了《村组法》，但加上了“试行”二字，从而为一些地方继续实行村公所体制开了一个后门。《村组法》最终还是贯彻了彭真的意图，将村民委员会的性质定为基层群众性自治组织。它的关键性条款规定：乡镇政府与村委会之间不是领导与被领导的关系，而是前者对后者的工作给予指导、支持和帮助；村委会成员不脱离生产，由村民直接选举产生。

　　1989年以后，由于人所共知的原因，村民自治与民主政治一起再度受到质疑。1990年9月，民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，把依法全面推广变成了个别典型示范，要求“每个县都要选择几个到十几个村，开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型”。经过短时间的沉寂后，村民自治通过了审查，其政治上的清白得到肯定，并很快成为新时期的宠儿。从1988年至1995年，全国先后有24个省、市、自治区依照《村组法》的有关规定制定了实施办法，只有北京、上海、广东、云南、广西、海南没有制定。中共中央〔1993〕7号文件决定：“为减少管理层次，乡镇不再设置派出机构村公所”。此举为村民自治派排除其竞争对手提供了一个有力武器。据此，广西壮族自治区民政厅先后三次写报告给区委、区政府，提出在全区撤消村公所改设村委会，终于在1995年获得批准。但是，云南和广东两省在一段时间里仍继续实行村公所（管理区办事处）体制。民政部长多吉才让宣布，截止1997年底，全国农村共有村委会905804个，村委会干部3788041名。但根据第一次全国基本单位普查的结果，截止1996年底，社区管理型机构（居委会和村委会）只有84万个。剔除10万多个城镇居委会，作为社区管理型机构的村委会只有七十几万个。根据其他资料，在全国300多万个中共基层组织中，行政村党支部有七十多万个，中组部九十年代初的统计数字是，全国农村共有村党支部（及党总支）73.2万个，与单位普查的结果基本一致。这表明当时全国还有十几万个村委会设在自然村或几个小自然村联合而成的原生产队，隶属于村公所和管理区办事处管辖，不被承认为村级组织和“基本单位”。根据1999年底的统计资料，全国有村民委员会737429个。至此，村公所已经全部取消。

　　提倡村民自治者喜欢强调它是农村基层社会实行直接民主的有效形式和重大措施，《彭真文选》中有一篇文章的题目就叫《通过群众自治实行基层民主》。村民自治组织区别于一般政权组织的主要机制是村民会议，但村民会议早在阎锡山村治时期便已问世，并不是什么创举。而且，《村组法（试行）》第十条规定，村民会议可以由十八周岁以上的村民参加，也可以由每户派代表参加，明显带有蒋介石保甲制的痕迹。1998年6月28日公布的《村组法（修订草案）》，仍把“本村十八周岁以上村民的过半数参加”与“本村过半数的户的代表参加”等价齐观，这违背了直接民主的基本原则，是中国传统父权与夫权在村民自治中的体现。事实上，在近千人至几千人的行政村范围内召开村民会议，在现在的农村并不是一件容易的事情，很少付诸实行，因此，民政部基层政权建设司在《村民自治示范村考核验收百分计算方法》中把“每年召开两次以上村民代表会议，并有会议记录”列为考核内容，而没有要求考核是否每年召开村民会议。 　　用村民代表会议替代村民会议，是地方上自行采取的一种变通方法，在《村组法（试行）》中并没有规定。早在1980年代初，河北等省的一些村就设有“党员议事会”、“村民议事会”、“联席代表会”等咨询性组织。《村组法》试行后，河北省正定县南楼村于1988年创立村民代表会议，然后在全县推广。山东省招远市、山西省临汾市、四川省彭山县也先后建立了村民代表会议。1989年8月，湖北省通过的实施《村组法》办法第7条规定，规模较大或居住较分散的村，在村民会议闭会起见可以试行村民代表议事会制度。1990年9月，民政部在开展村民自治示范活动的通知中规定，示范村应“建立村民会议或村民代表会议制度”。村民代表的产生办法，各地自行其是，很不规范。例如山东省章丘市委、市政府《关于实行村民代表会议议事会的意见》规定：由邻里群众推荐选举，报乡村两级党组织备案，每10—15户产生1名村民代表，全村村民代表组成村民代表议事会。陕西省华阳市则规定：村民代表会议由村民选举的代表，村党支部书记、副书记，村委会成员，村民小组长和本村的各级人民代表组成。村民代表会议的权限和职能，也是各有各的说法。例如河北省固安县大沙垡乡规定：村民代表大会是村民自治和村集体经济的决策机构，村民委员会执行村民代表大会的决议，是村民自治的执行机构和村集体经济的管理机构。到1994年底，全国已有22个省、市、自治区，50%以上的村建立起村民代表会议制度；辽宁、吉林、福建、山东、湖北、四川等省建立村民代表会议制度的村达85%以上。

　　1998年6月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》首次以中央文件的方式要求各地：坚持和完善村民会议或村民代表会议制度，人口少且居住集中的村，应定期召开村民会议；人口多且居住分散的村，可定期召开村民代表会议。据说，民政部曾考虑在修订《村组法》时将村民代表会议制度写入修订稿，但在正式公布的《村组法（修订草案）》中最终还是没有见到它的踪迹。（1998年11月4日修订通过的《村组法》第二十一条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”——作者补记）因为这样一改，等于承认了从直接民主向间接民主回归，从村民自治向生产大队体制回归。根据1962年9月中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（即“六十条”），生产大队社员代表大会是生产大队的权力机关，大队管理委员会是生产大队的管理机关，只是在生产队一级，才实行直接民主，由社员大会议决一切重大事项。如果在行政村一级正式建立村民委员会和村民代表会议的双重架构，所谓直接民主的“群众性自治组织”就更难以自圆其说了。

人民公社成立初期，政社合一主要用于说明公社一级的体制，“六十条”颁行后，政社合一的性质则集中体现在大队一级。从1960年代初到1970年代末，公社主要承担政权职能，生产队主要承担生产和分配职能，只有生产大队既管行政又管生产，两副担子一肩挑。实行政社分开时，最初的想法是让村民委员会承担起生产大队行政方面的职能，这从宪法的有关规定中可以看出：“村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”1983年的中共中央1号文件指出：人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队，在实行联产承包以后，仍是劳动群众集体所有制的合作经济，保留这种组织是必要的；至于原来的公社一级和非基本核算单位的大队，是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，与群众商定。1984年的1号文件改变了提法，不再要求“保留”原来的基本核算单位，新的提法是：为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应“设置”以土地公有为基础的地区性合作经济组织；可以以村（大队或联队）为范围设置，也可以以原生产队为单位设置，可以同村民委员会分离，也可以一套班子两块牌子。这样一来，基本核算单位至少30年不变的承诺就被打开了一个缺口，出现了土地发包权和集体经济组织升级的高潮。例如，广东省吴川县上金鸡村原有8个生产队，八十年代“大包干”时，自然村成为一个发包单位，取代生产队成为农民集体土地的所有权人。深圳市宝安区万丰村于1980年代成立农村经济合作社时，把20个生产队合并为5个小村合作社；该村的非农化发展，更进一步使土地所有权向行政村集中。

　　1986年公布的《民法通则》与《土地管理法》均规定，农民集体所有的土地“由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。正如秦晖所说：自土地管理法实施以来，作为改革后农业体制核心的土地承包制的发包方，在多数地区由原生产队上收到了大队即行政村一级，“这样，当年公社化时期屡试屡败的‘穷过渡’（向大队核算过渡），在改革后公社体制经济上的主要残留‘土地公有制’中反而成了现实。”在江苏省无锡、泰兴、连云港三市（县）的被调查户中，19.39%的农户是与村民小组签定承包合同，61.22%是与村委会签定承包合同，7.82%是与乡签定承包合同，3.06%无承包合同，5.45%的承包合同发包方不明。从全国范围来看，据农业部1987年对1200个村的抽样调查，以村民小组范围为集体经济组织的占65%（其中西部地区占89%，东部地区49%）；以行政村范围为集体经济组织的占34%（其中西部11%，东部48%）；自然村或联队占1%.另据统计，1979年全国实行公社一级核算的单位有54个，生产大队核算的有51767个，以生产队为基础核算的有501.4万个，总计506.6万个农村核算单位；而到1990年代中期，全国有农村集体经济组织218万个，比改革前减少了大约五分之三，大致估算一下，现在以村委会（原来的大队或联队）范围为地区性合作经济组织应当超过了村委会总数的一半，根据有的资料，以村为范围设置社区性经济组织的占总村数的54%，换句话说，已经在总体上实现了从“队为基础”到“大队化”的过渡。

　　《村组法》规定：村民委员会可以分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。村民小组基本上是原生产队的延续，也有一部分由较大的生产队分割而成。由于自1985年以后国家统计局已不再把村民小组作为统计指标向社会公布，现在已经无从知道村民小组的总数以及作为地区性合作经济组织与非地区性合作经济组织的村民小组的确切比例。粗略估计一下，村民小组总数应超过自然村数（365—420万）和改革初的生产队数（597.7万），大致有六七百万个；单纯行政性的村民小组比兼为集体经济组织的村民小组多两倍以上。在前一类村民小组，小组长已经失去了昔日生产队长的作用和光彩，据有人调查，不负责、不愿干的占90%以上。贵州省福泉县沙坪乡冷溪村和牛场镇上坝村的35个村民小组长，由于无人愿干，有20个采用抓阄和“轮流坐庄”的形式确定。在这些贫困地区，似乎一下子倒退到了保甲制的年代。后一类村民小组基本上是把原来的生产队改个名称，现在名义上是又有组又有社（经济合作社），但一般村民很少这么称呼，而是按照过去的习惯继续称之为“队”。在实行这种体制的地方，家庭承包责任制后的基本村务，如土地、果园承包，粮油征购任务，计划生育，民事调解等都属于村民小组（自然村）的职能，村委会的工作只剩下呈报庄基，管理本村校舍建设等寥寥无几。杨伯仲指出：在这些地方的村组设置严重本末倒置，存在着村级设置多、机构闲置、人多没事干，组级设置不足、事多没人干，村级干部事少取酬优，组级干部出力大取酬少的不合理现象。1990年3、4月间，辽宁省东沟县的十字街镇等3个乡镇率先在村民小组建立了组委会，后来推广到全县其他乡镇。组委会的组长由村民小组长担任，成员有中共党小组长、妇女组长和有威望、有参政议政能力的村民代表，一般为3—5人组成。组委会目前尚无合法身份，如果组委会得到首肯并加以完善，村委会的作用便会受到质疑，其地位也可能会动摇。

　　1987年初，中共中央政治局在有关的文件中指出，目前“在村一级，有的单位设合作组织，有的则由村民委员会将村合作与村自治结合为一体”。根据农业部经济政策研究中心1988年初的调查数据，全国已有70%的村组设立了社区性合作经济组织，其中采取“两块牌子，一套班子”方式的，占合作社总数的80.7%；东部发达地区农村建立经济组织的比例高出中部26%，高出西部51%，西部地区有56%的村没有设置村级经济组织。一些已经建立起来的村级经济组织，后来因不起作用而自行消亡。这样，在实质上是“村社合一”的村（不论是挂一块牌子还是两块牌子）至少要占总数的86%以上。例如陕西省礼泉县，名义上建立了320个村级经济合作社，但党支部、村委会干部同时兼任合作社干部，形成“党政社一体化”体制的就有311个，真正政社分开的只有9个，占村级合作社的2.8%.张厚安等人认为，这样一种“村社合一”的体制是现实生活的选择，是历史的必然性在起作用的结果；村社二者在组织上完全分开，既无必要，也不可能。

　　近来，更有人进而提倡“村企合一”。前任委员长李鹏认为：“有很多地方是乡镇企业负责人兼任村长，效果很好。”中共宜昌县委政研室课题组明确提出：“一些经济较发达地区，在村级经济和社会管理中开始出现‘村企合一’体制，对于创立农村新的基本经营制度，促进村级经济和社会发展起了很大的推动作用，值得进一步研究和推广。”他们认为，“村企合一”体制应实现名称、财产、职能、人员机构四“合一”，并将其定义为：“以家庭联产承包责任为基础，按照一定的组织形式，将一个和几个建制村改造成一个融政治、经济、社会职能于一体的企业法人，以企业化管理的方式推动村级经济和社会发展的组织管理体制。”

　　必须指出，“村企合一”并不是“村社合一”的简单延伸，二者之间有着质的区别。首先，村委会和社委会都实行民主管理的原则，领导成员均由民主选举产生，每一村民（或社员）都享有平等的选举权，“村社合一”并不会破坏这个原则。而企业法人则势必要遵循企业化管理的原则，“村企合一”将意味着股票取代选票，一元化指挥取代民主管理，特别是在企业改制以后，股权不会在企业领导和职工之间平均分配，平等选举将成为天方夜谭。在禹作敏掌权的大邱庄，从一般劳动者到工厂、公司，再到总公司，实行层层承包，是一个以“包”字为纽带建立起来的企业金字塔，作为总公司董事长的禹作敏居于金字塔顶，通过选择承包者、确定承包数大小等方式达到对组织成员的支配。其次，在实行“村社合一”的地方，大多是村委会突显，社委会不彰，前者的机构和功能基本保持完整。而在实行“村企合一”的地方，“村委会的功能萎缩，在公共权力体系中的地位较低。如在大邱庄，村委会的功能功能仅仅只是为村民结婚开具证明。在这一背景下，许多能人没有担任村委会主任职务。”“如河南省临颖县南街村村委会和湖北省潜江市幸福村村委会分别列两省模范村委会之首。但据笔者（徐勇）的实地调查，两村在村民自治方面均没有什么特别突出的成就。……村委会的功能基本为企业、公司取代，亦不存在村民代表会议等村民参政议政组织。”最后，“村企合一”使政社合一达到一个空前未有的程度，连人民公社时期也望尘莫及。广东省深圳市坣岗村的派出所实行公办村助，50多人中，国家正式编制仅10多人，其余人的工资由村里支付。禹作敏在他众多的职务中，最看重的职务之一是大邱庄派出所所长，正因为手中有了警棍，他才能草菅人命，把大邱庄经营成一个“针插不进，水泼不进”的独立王国。这就不只是“村企合一”，而且是“警企合一”了。

　　在城市改革进程中，政企不分、企业办社会的“单位”制度受到广泛的批评，并正在趋于瓦解。与此同时，人们却在赞美农村中的“村社合一”、“村企合一”，这不仅仅是自相矛盾，而且是与市场化、民主化的时代潮流反其道而行之。在本章第五节，将对这一现象作进一步的分析。

　　“核心”何以“涣散”

　　中共十三大政治报告指出：要从根本上解决长期形成的党政不分、以党代政问题，政治体制改革的关键首先是党政分开。党应当保证政权组织充分发挥职能，应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。企业党组织的作用是保证监督，不再对本单位实行“一元化”领导，而应支持厂长、经理负起全面领导责任。事业单位中的党组织，也要随着行政首长负责制的推行，逐步转变为起保证监督作用。这种领导体制的变化，也被写进了修改后的中国共产党章程。如果真正把村民委员会视为“群众性自治组织”，党组织在其中的作用就不应当超出在企事业单位中的“保证监督作用”。尽管邓小平强调十三大的基本方针、政策不能变，但在1990年代，中国农村的党政关系还是出现了回潮。

　　中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知（中发〔1990〕19号文件）指出：“党支部要加强对村民委员会的领导。”确认村党支部对村委会的关系是领导而不是保证监督。1991年11月19日《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》提出，要“加强以党支部为核心的村级组织配套建设”。1996年9月，又进而提出配套建设的关键内容：“村级组织建设的关键是抓好两条，一条是建设一个好支部，一条是发展集体经济，真正做到‘有人管事’和‘有钱办事’。”显然，除主管村民委员会工作的民政部门外，村委会建设与村民自治并不被认为是农村工作的关键所在。 　　目前，在行政村一级通常建有中共党支部（或总支部），也有几个行政村合建一个支部的，极个别行政村没有中共基层党组织。近来在经济发达地区的农村，又建立了少数村级党委。据统计，1994年底苏南农村共有中共村党组织7412个，其中党委24个，党总支183个，党支部7205个，分别占总数的0.33%、2.47%和97.2%.常州市共有行政村1922个，其中2个村建有党委，32个村建有总支，1886个村建有支部，1个村由于与邻村合并，在保留行政村建制的同时党支部合二为一，还有1个村因党员太少而没有建立党组织。江阴市华西村于1958年建党支部，1985年建党总支，1989年建党委。根据1993年江苏省委组织部《关于行政村建党委问题的通知》，建立村级党委的主要条件是：首先，领导班子有力，党员人数在百名左右；其次，集体经济规模较大，工农业年总产值超过一亿元，利税超过一千万元。这与年产值超过一定数额的乡镇党委书记即可授予县委常委头衔的做法类似，颇有以党内官衔奖励经济业绩的意味。此外，在一些工业发达的行政村还建立了村企合一的公司党委。截止1994年底，苏州市有274个行政村采取“以厂带村、厂村合一”的办法设置村级党组织。

　　“以党支部为核心的村级组织”的基本涵义是：党支部成员通过兼职的方式，控制其他“配套”的村级组织。王颖提供了一个很有说服力的实例（见下表）。广东省南海县联窖管理区（即行政村）设有四个组织和四块牌子：党支部、管理区办事处、经济联合社、村民委员会，事实上则是一套人马，由党支部一班人分别兼任各村级组织的主要职务，分管各项村务。

　　联窖管理区党支部一班人兼任情况党支部成员兼任情况书记兼管理区办事处主任副书记兼管理区办事处副主任副书记抓党务工作、计划生育工作、并兼妇女主任支委兼任经联社社长支委兼农业发展公司经理，兼农业服务公司经理，兼管农业机械化支委兼管民兵、宣传、武装、青年，并兼任编织袋厂厂长党员村民委员会主任，兼治保主任、调解委员会主任、接待员说明：编制内管理区干部，还有一名会计；编制外管理区干部，还有一名村民委员会副主任，半脱产。

　　“党支部领导村民委员会”的主要方式是：议大事，管干部。1998年6月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》要求，凡属村务管理的重大事项以及农民关注的热点、难点问题的处理，在提交村民会议或村民代表会议讨论前，都要先由党支部召开党员大会讨论。张其仔调查的华庄镇党委于1991年3月制定了关于加强、改善村党支部对村办企业的领导问题的实施细则，规定：坚持党管干部的原则，村办企业的厂长、主管会计由村党支部集体研究任免；副厂长、出纳会计由厂长提名，报村党支部集体研究确定；村办企业厂长的子女、家属和直系亲属的工作一律由村党支部负责安排；企业招工时，对困难户、烈军属、复退军人和实行计划生育人员由村党支部负责优先安排，企业要无保留地接受。如果真的实行这套办法，村办企业厂长的自主权还不如实行厂长负责制以后的国有企业厂长。赵清明等人1994年在湖南省平江县时丰乡调查发现，不少地方依然沿用党支部事无巨细、一统到底的领导方法，支部书记是一把手，村里一切重大问题都由党支部决定，村委会成了党支部的执行机关，村民自治徒有虚名。事实上，这种情况在中国农村仍然占据主流地位，并不是个别的现象。

　　在一些村委会通过选举产生，村委会成员具有自主意识的地方，则出现了村委会与村党支部意见不一致乃至相互冲突的情况。据中共湖北省委组织部等单位于1990年代对111个村的调查，村委会和村党组织关系紧张的有13个，占11.8%.另据刘振伟较早时候的调查资料，作为规范村委会行为试点某县的114个村，有60%左右的村两套班子工作分不开，有24%的村在分开后矛盾较深，工作不协调，造成一方瘫痪。主要原因是关系不明，职责不清，争执的焦点是谁对使用印章拥有决定权。如审批房基地这类问题，党支部认为，珍惜土地是国策，该由他们管；村委会则认为，建房属村镇规划，是村委会的职责范围，党支部不应干涉。到底由谁来盖这个公章，关系到实权的归属与在村民中的威望，因此谁也不愿轻易放弃。

　　在村党组织与村委会的竞争中，前者长期以来的压倒性优势正在逐步削弱。上述湖北省委组织部的调查表明，在被调查的111个村中，村委会主任在年龄、文化程度等方面比村党支部（总支）书记占有明显优势。湖北省秭归县在1978—1990年间，5至9年没有发展中共党员的村有87个，10年以上没有发展党员的村有96个。有的村党员发展严重断档，整整空了一代人，连村支书都没有人选。据王新根等人1995年的调查，在浙江省金华县909名村党支部书记中，35岁以下的只有89名，占9.8%，56岁以上的144名，60岁以上的50名，年龄最大的达74岁。913个村中，5年以上未发展党员的村有210个，其中10年以上未发展党员的村有60个。邓三龙等人1996年对一个县的村级班子进行了调查：该县有427个村，支部书记平均年龄达47.3岁，当支部书记时间30年以上的有35人，占8.7%，在位20—30年的有98人，占24%，其余大部分人的任职时间也在10年左右。许多村已有十多年没有发展党员了，个别村甚至只有30年前入党的老党员，村支部改选时，只能在现任班子中选。有的村故意不发展新党员，有的村干部则安排自己的子女或其他亲属接替自己的职务，以造成一种村里大权长期唯我独掌的局面，党支部变成了家庭支部，村集体企业变成了家族企业。由于村党组织的这种封闭性与保守性，使一些长期掌权的中共党员在近年来的村委会选举中处于不利境地。如山东省村委会换届选举中，当选的村主任非党员成分逐步增加：1984年非党员比例不到1%，1987年低于5%，1990年则迅速上升为24.8%；该省枣庄市非党员村主任高达70.5%；1993年的换届选举中这一趋势有增无减。江西省宜春地区26000个村民小组中，80%不是中共党员。

　　为了提高村党支部的威望，有的地方想了一些新点子，山西河曲县的“两票制”便是其中一例。所谓“两票制”的主要内容是：在进行村党支部和支部书记选举时，先由村民投信任票，村民民意测验通过后，再由党员投选举票。这种作法在山西许多地方都在实行。据说它与美国的政党预选有某种类似之处，但只是貌似而非神同。首先，美国的民主、共和两大政党是世界上最开放、松散的政党，任何人只要自己声称是某党党员，就可以行使党员选举和被选举的权利，参加该党的预选；而中国共产党是组织严密的政党，是“先锋队”和“战斗堡垒”，入党比考大学还难，一个农村青年，无论多么积极，怎样要求，只要村党支部无意接受申请，你是绝对没有办法成为中共党员的，而党支部的面貌和态度是由先来者决定的。其次，美国的政党预选推举的是该党的公职候选人而非党内职务，“两票制”则是一种党内职务的扩大选举程序；前者是让广义的党员在公职选举中先后投两张票，先选出本党候选人再在两党候选人之间角逐，后者是在党员非党员界限分明的前提下，让非党员投信任票让党员投选举票，以此产生出村党支部的成员。“两票制”让非党员干预政党的内部事务，在理论上是极端荒谬的，在组织程序上也违背了中共的章程。为了适应民选后村民委员会相对强势的形势，也有一些地方开始鼓励村党支部书记出来竞选村委会主任。例如辽宁省梨树县，便有10%的村支书竞选后担任村委会主任。这与实行厂长经理责任制后强势党委书记纷纷转任厂长经理、强势厂长经理兼任党委书记的趋势是一致的。 　　目前人们所说的农村基层组织软弱涣散、瘫痪半瘫痪，主要还不是指村党支部地位的相对动摇，而是指“以党支部为核心的村级组织”的整体危机。对于1980年代末、1990年代初的村级组织状况，中共中央组织部与国家民政部的估计大体相同。前者认为，以党支部为核心的村级组织有15—20%处于软弱涣散状况，有50—55%处于维持状况。后者对14省173个村和17省413个村进行的两次抽样调查表明：能适应形势开展工作的村级组织占30%；处于涣散状态的占20%，经济贫穷落后地区涣散面占30%以上，甚至高达50—60%以上。再看一些中观的调查数据。河南省农调队对全省139个村党支部抽样调查表明，大约30%的村党支部不能正常开展组织生活，近20%的支部缺乏吸引力和凝聚力，8.6%的支部10年来没有发展一个新党员。陈世云等人对辽宁省凌源、科尔沁左翼后旗、建昌、朝阳四县（旗）312个村的调查结果是：有40%的村委会管理职能和服务职能低下，难以适应需要，有30%的村委会处于瘫痪和半瘫痪状况；在这些村的1504名村干部中，已经撂挑子不干的68人，占14.5%，书面和口头提出不干的694人，占46.2%，在其位不谋其政、只顾个人发家致富的约占30%；干群矛盾突出，1504名村干部中，家中被炸的15人，被打的171人，庄稼和果树被毁坏、柴垛被烧毁、牲畜被毒杀的583人，被恐吓、威逼、谩骂、侮辱的703人。时至今日，随着农村流动人口的增加，贫富差距的扩大，村办企业的私有化改制，村级组织涣散和干部队伍动荡流失的情况更趋恶化。贵州省1996年的检查考核数据表明，在该省共25751个村党支部中，有16022个需要全面整顿，占总数的62.2%.这种情况显然不能以基层干部素质低下、地方政府领导不力来推诿搪塞，只能从制度上寻找原因。主要原因大概有以下三条：代理人与当家人的角色冲突，不脱产与脱产的名实不符，报酬低且缺乏社会保障。

村级组织领导人的双重角色问题由来已久。本章第二节已介绍过杜赞奇所划分的两种国家经纪类型：保护型经纪在双重角色中偏重村社当家人的角色；赢利型经纪则更加尽忠于国家代理人的职责，常常不惜牺牲社区利益来谋取一己私利。1980年代农村改革后，村级组织领导人作为国家代理人的职责日益繁重，而来自社区的压力（包括传统和舆论的作用以及对其家庭的破坏干扰等现实威胁）与对自身利益的权衡，却使天平向保护型经纪的一方倾斜。现在的村干部整天忙于“收粮、派款、刮宫、引产”，还有的农村干部编了“四怕”的歌谣：一怕两上缴（征购粮和集体提留款），二怕肚子高（计划外怀孕），三怕火来烧（火葬），四怕扛大锹（义务修水利）。其中“扛大锹”是老任务，“收粮派款”和“刮宫引产”都是农村改革后的新任务。因为在人民公社时期，粮款都是由大队生产队分配给社员，无须从后者手中收缴，计划生育工作则当时尚未开展。一方面，“只有硬任务，没有尚方宝剑”。许多农村工作是指标硬，措施软；有政策，无法律。工作抓得松一点，完不成任务“一票否决”；工作抓得紧一点，常常要硬起心肠蛮干，弄不好还会“干党的事，违党的法，坐党的牢”。另一方面，近年来职责递增，回报却递减。村干部根在本村，家在本村，人在本村，工作再出色，也绝少有成为国家公务员的希望，当社区利益与国家利益出现矛盾时，让他们不把屁股偏在社区一边，几乎是不可能的。在诸如计划生育这类“一票否决”的指标上，有的村干部自己都承认是：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院，发文件，一级一级往下念。念罢文件下饭店，吃饱喝足接着骗”。温铁军等人1995年调查发现，第二轮土地承包时，有些地方规定原来的“黑户口”都得先交了罚款后再分地，致使统计上的农村人口突增了一大块，有个县1994年人口一下增加了8%.据孙保罗对广东省雷州市松竹镇西山管理区菜园村的调查，该村的实际人口始终是个“谜”，镇里说1100左右，村长说1400左右，村“议政会”有人说超过1500人。“刀再快削不到自家的柄”，村议政会代表和村委会干部，大多数超生。郭正林被抽调下乡搞计划生育时发现，有的村长在乡政府召开计划生育摸底会时积极参加，也如实反映情况，但乡干部每次下乡都找不到那些计生对象，原来这个村长充当了“线眼”的角色，会后他总是想办法迅速通知计生对象躲起来。要想让村干部向国家代理人的方向倾斜，必须进行真正的制度创新，而不是靠老一套的思想教育和新一茬的政治口号。

　　《村组法》第九条规定：“村民委员会成员不脱离生产”。这一规定完全脱离了现实。在人民公社时期，生产队干部半脱产，生产大队干部事实上全脱产，一心一意从事管理工作。实行家庭联产承包责任制后，村干部家里也分了责任田，“既种自家的田，又做公家的事”；既要“两兼顾”，又要“两不误”，可谓难矣。据杨伯仲估算，村干部最低月工作累计量可分为三类：经济发达的城郊区和旅游区应为15—20天，粮棉主产地的平川地区应为10—15天，经济落后的边、老、贫地区应为8—10天，低于以上标准者，其村级组织即属涣散之列。村级组织稍有活力，村干部工作负荷量便要增加许多甚至翻番。现在，上面派给行政村一级的硬任务就有十几项至几十项，据王金华调查，村干部80%的精力和70%的时间用于完成行政任务。如果村干部自身没有比较厚实的家底，或者担任村干部没有假公济私的好处，村干部的职务就会成为一种极其沉重的负担，犹如明清时期人们唯恐避之不及的里长和牌甲。

　　在人民公社时期，大队干部与普通社员一样凭工分吃饭，但是他们的工分是最高档次的，社员在工分以外的收入又微不足道，因此大队干部当时的收入与他们的权威、声望是相称的。实行家庭联产承包责任制后，情况有了根本的变化。《村组法》规定，根据情况，可以给予村委会成员适当补贴。村干部承担大量行政职能，不是“必须”或“应当”给予补贴，而是“可以”给予补贴；补贴的给予者还不是国家而是社区自身。按照余鼎革的说法：“大部分村干部一年误工150天左右，而补贴还不到种好半亩地的收入。”村干部补贴分为两种，一种是每月固定补贴，一种是误工补贴。村党支部书记和村委会主要干部拿每月固定补贴，每村只有4名左右的干部拿这种补贴。多吉才让说，全国农村共有村委会905804个，村委会干部3788041名，平均下来，每个村委会是4.18名，这大概就是拿每月固定补贴村干部的总数。每月固定补贴的数额随各村经济状况不同而高低悬殊，从一、二十元到几百、上千元。村支书通常拿最高补贴，以此表明其“一把手”的身份。如徐勇调查的四川省A 村所在的乡规定，1995年村支书每月补贴50元，村委会主任48元；1996年二者分别增至70元和68元。村委会一般成员、村民小组长以及村妇女主任、民兵连长、共青团支部书记等可以享受误工补贴，因从事村务工作而误了自家农活按日计酬，报酬大大低于固定补贴。上面提到的A 村，村民小组长每月补贴只合23元。在同省的汶川县羌锋村，每年发放一次误工补贴，1989年村民小组长120—150元（按村民小组人数计），妇女主任100元，民兵连长50元，团支部书记30元，1990年以后略有提高。从生产大队干部的工分补贴到村委会干部的货币补贴，按说应当是一个历史的进步，但是也带来了新的问题。即使在经济比较发达的浙江省，1980年代中期全省低标准的村干部误工补贴（80—200元／年）不能兑现的村占25%，有的县的比例甚至高达80%.有些村干部七、八年拿不到分文补贴，年年“学雷锋”。在广西壮族自治区的一些地方，由于难以落实兑现村干部的货币补贴，只能以多划给责任田、鱼塘等作为报酬形式。与此同时，一般村民发家致富的门路却大大拓宽了，许多专业户和种田大户在农村崛起，许多农民外出打工经商致富，还有人成为当地的私营企业主。新一代农村精英的崛起，与村干部的微薄收入形成鲜明的反差。A 村党支部书记说，该村青壮年大多外出打工，收入比自己高得多，如果不是党的纪律约束，自己和其他村干部也想外出打工。另一湖北省B 村经济比A 村发达得多，村干部的年工资收入平均为6000元左右，但村干部仍然认为不合算，如果自己不当干部，利用当地优越的地理位置经商，收入远比当干部多。因此他们在应付日常村务后，便从事个人生产经营活动，难以全身心投入工作。由于村委会干部的职务和报酬相对生产大队干部而言，已经有天壤之别，对农村精英缺乏足够的吸引力，人心先散了，组织自然会随之涣散。

　　地方政府控制村政的主要措施

　　地方政府尤其是最下层的政府不同于民政部等中央部委机关，后者可以唱唱高调，自得其乐；前者必须面对现实，把握农村形势的真实变化。因此，各级地方政府并不受所谓“村民自治”的束缚，而是采取了多种多样的措施，来补救村级组织涣散所造成的严重后果。地方政府控制村政的主要措施有：村干部准公务员化，村财乡（镇）管，以及直接派公务员进村管理村务。

　　据国家统计局对全国10560个村的抽样调查，1993年底，每个村委会拥有的资金为人均141.91元，如果扣除某些东部沿海发达地区人均拥有额高达几千元甚至上万元的情况，中西部地区的人均拥有额只有几十元乃至几元，村集体经济已经成为“空壳”的占绝大多数。因此，对于大部分地区来说，指望村集体经济作为村干部补贴的来源是不现实的，只能依靠村提留款。那么，村提留的情形又如何呢？根据1996年12月30日中共中央、国务院《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，“村提留乡统筹费不超过上年农民纯收入5%”，“村提留占提留统筹费的比例应在一半以上”。贫困地区的年农民纯收入在300元左右，2.5%的村提留就是7.5元，1000人左右的行政村总计7500元，4名拿固定补贴的村干部加上拿误工补贴的村干部，合计不会少于7.5份固定补贴，把全部村提留用作村干部补贴，还不能保证地方每人每月90元的低水平，况且村提留还有许多其他用途，例如村办公费以及供养五保户等。上述文件还规定，要“坚决纠正平调、挪用、挤占村提留”的错误做法，也就是说，2.5%的村提留比例还没有保障。据吴绍田对青岛市下辖一个县级市实际资料的分析，该市1996年按上年人均纯收入2.5%计提乡统筹只有3396.36万元，而仅乡镇教师工资一项实际开支就达3627.94万元，占计提乡统筹的106.82%.如果算上教育事业费中的其他费用以及其他四项乡统筹（优抚对象、民兵训练、道路维护、计划生育等），即使将5%的村提留乡统筹费全部用完也还不够。在这种情况下，地方政府不得不从财政中拿出一部分村干部补贴。四川省江油市从1994年起，由市和乡镇两级财政开支，对村支书、村主任和村文书3名主要干部，每人每年补贴120元。广西壮族自治区规定，对主要村干部，区县两级财政定补每人每月40元，经济发达地区的县乡还可从地方财政中拿出一部分增加村干部补贴。从1991年1月份开始，对行政村团支书（总支书）与妇代会主任补贴标准每人每月不低于20元，自治区财政负担其中的10元，其余由各县（市）财政解决。自治区每年从财政中拿出5200万元补贴村干部，再加上县市和乡镇从本级财政中拿出的补贴，以及村提留中的相应部分，到1995年，广西的村委会干部补贴大多数是每人每月80至120元，少部分为300至2000元之间。有的地方还参照公务员的工资制度，对村干部实行结构工资制。例如山西省武乡县的涌泉乡，在村干部基础工资之上，引入量差工资（根据村子大小，工作量多少来定）、工龄工资（每一年工龄计发工资3元）、奖励工资（工作实绩与报酬挂钩）、浮动工资（依本村当年经济发展和农民收入增长水平来定），上述五项工资之和就是村干部全年补贴工资总额。

　　为了进一步稳定村干部队伍，一些地方还着手解决村干部的社会保障问题。广西壮族自治区荔浦县荔城镇规定，村干部与镇干部一样享受公费医疗待遇和退休待遇。镇政府专门成立了“退休基金会”，从各村街企业管理费中按20%提取基金，每年年末上缴财政存留备用，如所收不够开支，则由镇财政补足。宁夏回族自治区中卫县对于村干部已卸职的给予生活补贴，在职的实行退职养老金制度。具体办法如下：（1）对1979年以后，1980年开始已卸职的村干部，每在村上工作一年，补助一个月的工资；工作年限长的老干部，每年再加发5元，县财政一次性拨款解决。（2）对现职干部，建立退职养老金制度，首先从每位村干部月工资中提取5%，再从村办企业税后利润中提取5%，作为退职养老金，存入银行，逐年累计。今后村干部因正常原因而卸职的，仍按工作一年补助一个月工资，一次性发给本人。上述四川省江油市对于村支书、村主任和村文书3名主要干部，根据其任职时间的长短，酌情发放养老金，费用纳入市和乡镇财政的预算。

　　还有一些地方，在村干部任用和培训方面，基本上参照公务员制度的做法。广东等地实行了农村党支部书记任职资格考试制度，河南等地以先进乡村为依托建立了农村党支部书记培训基地。1997年，山东省菏泽地区决定借鉴“一推双考”补充国家公务员的做法，全面推行村级干部选拔管理体制综合改革。经过公开报名和考试考查，全区共从9万多报名者中任用村干部2.6万余名，其中新考选的干部8900余名，占村干部总数的29.3%.该地区还实施了目标位次管理，以乡镇为单位对村党支部和村干部进行考评，根据考评结果排名定位，兑现奖惩，连续两年位于后三位者免职。河北省廊坊市委组织部决定从1998年开始，全市每年招收3000余名村干部进行培训，力争到2000年使全市45岁以下的村干部都参加大中专文化培训，使农村党支部书记、村委会主任中专文化程度的达到65%以上，大专以上文化程度的达到10%以上。但是，这些准公务员式的做法与村民自治、民选村委会干部是有内在矛盾的。而且，如果村干部不能稳定任职，流动性很大，对他们的培训费用就会付之东流，得不偿失，医疗保险制度和退休制度更无从实施。

　　由于村干部的补贴过于微薄，他们常常对其控制下的村提留和其他村集体钱财胡支乱花，任意挥霍，作为一种弥补和心理平衡。山东省乐陵市每年用于村干部工资和招待费总额达1500万元，其中70%花在吃喝招待上。山西省阳城县石家庄村1992年村干部吃喝招待费用达14176元，1993年便上升到19837元。群众说：现在的村干部是上级来人陪着吃，出差办事敞开吃，唱戏起会趁机吃，村里有钱不愁吃，村里没钱赊着吃。村级财务极为混乱，阳城县1996年仅在几个村的财务清理整顿中，就查出“断头账”、“包包账”79个，涉及金额158万元：“死帐”、“烂账”21笔，涉及金额97万元。这既增加了农民的负担，影响了干群关系，又烂掉了一大批农村干部，迫使乡镇政府不得不以各种方式插手村级财务。福建省建立了“村账镇管”、村会计集中办公、村主要干部离任审计等制度，加强村级财务管理。据不完全统计，全省共清理村干部用公款购买摩托车5000多辆，手提电话3000多部，住宅电话和传呼机1.3万部，经折价处理上缴村集体3000多万元。有14286个村开展了清财核资，共清出被挪用、拖欠公款2.48亿元。河北省不满足于“村账镇管”，进而在全省推广承安镇的“双代管”。所谓“双代管”，就是村级财务财务由镇政府经管组织统一代管，既代管资金又代管账目。代管的钱有10个项目，村里的收入上交，镇上给每个村留有零用钱，花完了报账再领，做到每月一清一结一兑。各村的财务账目集中存放在镇“双代管”办公室。山西省绛县从1998年元月份开始，在全县农村实行会计代理制。由乡里从各村会计中挑选并推荐业务素质好、作风正派的人，由县里统一考试，录取后发给会计证。一个乡设3至5名会计，一个会计管3至5个村的账。会计在乡里统一办公，村里每月25日来报账，28日公布，一月公布一次账。所谓自治体制，自治人事与自治财政是其中的两个主要项目。现在村级财务完全由乡镇政府管了起来，就等于是砍掉了村民自治的一条腿。

　　乡镇政府不仅以多种方式控制村干部与村财务，而且派自己的干部进村直接经手和督办村政。其中又分为两种形式：一种是派工作组进村，实行大兵团作战式的突击行动，最典型的是对计划生育对象实行结扎。以辽宁省开原市八棵树镇为例，每年需要突击会战的工作有农田基本建设、计划生育和收税收统筹款等，突击会战的时间每年100天左右。另一种是常年性的分片包村。如湖北省钟祥市东桥镇将全镇分为4片，镇干部按系统派往各片，由分管系统的镇政府领导成员兼任片长，有关办公室负责人兼副片长，片上设有办公室，一般干部驻村包村，每村不少于2人。也就是说，镇干部都要一身二任，既要做好自己的本职工作，又要负责包村工作，与村干部一起促成各项村政的完成，所谓“下去一把抓，回来再分家”。也有的地方（主要是湖北省）在片上设党总支，总支书记由乡镇干部兼任，介于乡镇党委与村党支部之间，统一领导下辖的村党支部和包村干部。在不设片级行政机构的地方，由片党总支担负了大量的行政和经济管理职能。

除乡镇政府外，近年来省、地、县三级政府也派出大批干部下乡包村驻村，甚至直接担任村职。1994年下半年至1995年底，贵州省共抽调各级机关干部25079人，其中县以上机关干部15924人，进驻9298个村帮助工作。下乡干部的时间有三年的，两年的，最短为一年。1995年至1998年初，该省共选派9.3万多名干部，先后进驻近1.5万个村，开展整顿和扶贫。3年间，共整顿村党支部14654个，调整支部领导班子成员27548人，新任支部书记10076人。宁夏回族自治区从1998年启动了扶贫的“1236工程”，自治区主席宣布的第一项措施便是，“干部实行目标责任制，包乡包村包户，不脱贫不回机关，不脱贫就下岗”。从1995年以来，山东省临沂市每年都选派3800多名干部组成工作组，到后进村包点，其中有875名到贫困后进村任党支部书记或村委会主任。早在1980年代末，浙江省就组织了省、地、县5000多名机关干部下村工作，兰溪市抽调机关干部下村任职的经验推广后，全省有20多个县、市选派了近2000名干部到1700多个村任职两年。广西壮族自治区平果县于1989年初，从县直机关和各乡、镇抽调112名干部（县直机关干部48名，乡镇干部64名）到石山地区的72个村公所挂职，时间为2年，其中任村公所党支部书记7人（排第一）、副支书40人，任村长5人（排第一）、副村长59人。主管农村工作的国务院副总理温家宝在1998年6月召开的全国农村基层组织建设经验交流暨表彰会上说，要继续坚持部门包村和选派干部到村任职制度。

　　一方面有村党支部与村委会干部，一方面又有驻村包村干部和下乡挂职干部，这首先是一种人力资源的重叠与浪费，同时也会造成工作上的互相干扰与互相推诿。由于下乡挂职并不是一种制度化的措施，许多公务员对此很不情愿，采取一种消极态度应付了事。曾经历过一期挂职干部的人类学家潘年英描述说，与他一起参加集中培训的大多数队员均表示不想下乡，许多队员都抱怨单位领导根本不考虑他们的实际困难，对这种强派很反感。有些人并没有真正下到乡镇和村，被闲置在县一级的单位里，糊里糊涂地过了一年。有些人三天两头回省城，扎在下面的时间很少，也无意去做分配给他们的工作。潘年英指出：“对于他们的这种工作态度，任何简单的指责恐怕都是不尽妥当的。事实上，他们消极也自有消极的道理。他们可以轻易地列举太多的事实来说明他们之所以消极的理由：本单位领导的不重视；地方政府的不欢迎不合作；个人所学专业的极大反差；生活上存在的种种困难困难，等等。我认为与其轻率地指责他们的消极，还不如回过头来认真反思我们的工作制度本身存在的问题。”制度上的症结就在于：与其在国家经纪模式基础上修修补补，床上叠床，多管齐下；不如让政府行政组织一竿子插到底，既简洁又有效。当前，尽管村民自治的调子唱得很高，现实的行政发展却趋向于村干部公务员化。 　　在1998年6月九届全国人大常委会审议《村组法（修订草案）》时，阮崇武委员指出，海南省的许多地方已经实行外聘村长；许行贯委员说，在浙江省很多地方乡干部到村里任职，不是当村长，而是当村长助理。1997年9月到1998年初，四川省宜宾市采取公开报名，公开答辩，民主测评，择优试用的方法，在近400名报名者中选拔了50名优秀人才，全部异地分配到50个贫困村任职。据组织部门跟踪调查，这批异地选拔的村干部绝大多数与当地干部群众建立了良好关系，理清了本村的发展思路。1998年3月，河北省隆尧县选派94名后备干部到31个后进村任职。该县县委书记郑重宣布：“今后，每年选派一批后备干部到农村锻炼，只要老百姓认可的，当地农民民意测验优秀票90%以上的，县委就提拔重用。凡未经农村锻炼，凡不是群众公认的优秀后备干部，一律不予提拔任用。”广东省饶平县采取公开招考、择优录取的竞争方式，从1997年的500多名大中专毕业生中挑选了60人到各管理区办事处担任“村官”。该县规定：首届“村官”任职期为3年，工资福利由县、镇、乡三级负担；任职期间按公务员标准考核，连续3年考核职称者，将被调进镇、场一级任干部。据介绍，这个县以后每年将在应届大中专毕业生中招考新任“村官”。把村长或村长助理纳入公务员系列，所有的地方公务员一律从村长或村长助理这样的公务员初阶起步，是今后的一个发展方向。




五：村民自治辨析

　　村民自治的理想形态与实际运作

　　如前所述，尽管村民自治的原则被写进《村组法》，在实践中却步履蹒跚，乃至变形走样，面目全非。张厚安把1980年代末的村分为三种类型：自治型，指强化自治功能，贯彻《村组法》的试点村；行政型，指强化行政功能，同时建立村公所的试点村；混合型，指既未深入贯彻《村组法》也未试办村公所的村，混合型村兼有自治型村和行政型村的特点，一般而论，是表象自治化──有村委会；实质行政化──村委会不按《村组织》法产生、设置、组成和运行，仍按原生产大队管理委员会的有关办法产生、设置、组成和运行。他估计自治型村大约占全国村庄总数的25%.这一估计是过于乐观了。中共湖北省委组织部等于1997年发表的文章中沿用了张厚安的分类法，但没有引用他的数据，文章只是说：“从目前全国推行村级自治的实践来看，搞的比较好的为数不多，且多是那些经济势力雄厚、干部力量较强、群众素质比较高的地方。如山东省莱西市在22个乡镇，861个村全面实行村级自治的过程中，仅在经济条件比较好的村取得了成功。”莱西市是全国实行村民自治的先进县（市），情况尚且如此，其他地方更可想而知了。民政部在1990年代初制定的村民自治示范活动的工作目标是：1997年至20世纪末，每个地（市）建成一个以上的村民自治示范县（市），每个县（市）建成一个以上示范乡（镇），每个乡（镇）建成一个示范村。1995年11月21日的《人民日报》评论员文章重申了这一目标，但把时间限制定为“五年内”。即使届时实现了工作目标，自治型村也只占到全国村庄总数的10%.清末制定的《议院未开以前逐年筹备事宜清单》，包括了调查户口、编撰法典、司法独立、办理巡警、办理地方自治、颁布宪法议院法选举法等92项内容，全部筹备期限不过9年，因此又称《九年筹备清单》。抗日战争从卢沟桥事变到日本投降，也只是8年光阴。仅仅在10%的村庄实行自治，竟然要耗费十几年的时间，可见村民自治是何等地难产。

　　村民自治在实践中的结果不能令人满意，到底是障碍太大，既得利益者从中作崇，使得“村民自治的运作与理想形态之间尚存在较大差距，以致不少人对其现实可行性存有疑虑”，还是它作为一种理想模式本身就有问题？应当说，前者是一种客观事实，不容忽视，但问题的根本还在于后者。村民自治是一种相当草率的制度创新，它既没有严谨的理论依托，也没有丰富的实践依据，只是个别人灵机一动的产物。 　　徐勇在《中国农村村民自治》中指出：村民自治兴起前缺乏足够的理论准备，兴起后缺乏足够的理论支持，由此造成村民自治的理论与实践严重脱节和滞后的状况。据主管村民自治事务的民政部基层政权司1994年一份报告的统计，全国专门研究村民自治的理论研究人员为数寥寥。理论研究严重不足的后果便是有关村民自治的基本理论不明确，甚至出现歧义。人们自然会对徐勇教授本人的理论著作寄予很大的期望。然而，张小劲在《中国农村自治》的书评中说：该书在相当程度上受制于长期以来形成的研究惯习，“就学术取向而言则相对较弱，尽管其中对80年代以来实施的村民自治制度做出了比较周详和全面的考察，但其间大量的政策条文解释和法律法规说明很难可以看作是学术性的研究”：“在诸多制约因素中，科学地建构研究对象，从一般生活场景中分离出在学术理路中具有意义的论说主题具有关键性的作用。而《自治》一书在这些问题上缺少这种自觉。”最突出的一个问题是，在徐勇400多页的专著中，竟然没有一个小标题是专门讨论自治的基本概念的。村民自治作为一种“基层群众性自治”（以下简称群众自治），无论是在马恩列斯的“经典著作”中，还是在政治学的学说中，均找不到它的理论源头。村民自治与毛泽东无关，因为毛的理想模式是政社合一的人民公社。村民自治也与邓小平无缘，在三卷《邓小平文选》中没有一句话涉及村民自治。村民自治以及群众自治的唯一首倡者是彭真。1990年代初，彭真曾与当时的民政部长崔乃夫多次谈到村民自治。他说，村民自治，我说的话，我可没有管啊，你可以打个头嘛。当崔谈到实行村民自治有些思想阻力时，彭真站起来问：“你的态度怎样？”答：“我非常坚决。”彭真高兴地说：“你坚决，我就放心了。”由此可见，在相当一段时间里，村民自治只是民政部门前途未卜的一块自留地，它的时来运转，要等到1990年代中期。

　　1995年初，在吉林省第三次村民委员会换届选举期间，美国、英国、加拿大、日本、印度等十几个国家的学者、官员和新闻记者相继前往考察。1997年7月6日，美国有线新闻电视网（CNN ）向全球播放了一个17分钟的中国报道，介绍他们的记者对福建省沙县际口、官庄两个村村委会换届选举全过程的采访实录。1998年3月，以美国卡特中心中国项目主任罗伯特·帕斯特为团长，由选举专家和新闻记者组成的考察团，实地考察了吉林省第四次村委会换届选举。罗伯特·帕斯特回国后在《时代》周刊撰文，高度评价“中国的乡村选举”。外国人的关心和评论反过来推动了国内媒体对村民自治的宣传热潮。许多知识分子虽然对于一窝蜂的宣传素无好感，但也觉得有民主选举总比没有强，寄希望于“农村包围城市”，以村民自治作为中国民主化进程的一个突破口。 　　的确，有希望总比没有强，但是希望的楼阁不能建立在流沙之上。必须指出，在对村民自治的认识上，存在着相当普遍的误区。“海选”确实是对表决机器的一种否定，也是对中国人缺乏民主素质的精英政治论的一种批判，但选举形式上的进步并不能掩盖在基层组织建设上的停滞乃至倒退。外国人由于对中国国情缺乏透彻的了解，不能从整体上来把握村民委员会在中国政治体系中的地位和作用，甚至不能理解村民自治（The Villagers ‘Self-government）与村自治（The Village Self-government ）的差异，把村委会选举误认为是美国新英格兰地区的乡镇选举或中西部地区的小市镇选举，从而混淆了地方自治与群众自治的本质性区别。许多国人由于缺乏政治学的常识，故而把自治与民主混为一谈，以为自治就是民主，自治制度下的选举就是民主制度下的选举；或者认为，有公开的选举就有民主，选举越多民主越多，选举越接近基层民主越深入人心。

　　其实，自治并不等于民主。民主是一种国家制度，简而言之，就是国家主权属于全体人民。自治制度的出现，则早于近代民主国家的形成，在中世纪的欧洲，便已经有数以百计的自治市。自治制度与民主政治的合流，只是19世纪末、20世纪初的事。在清末，国人还普遍把自治（民间制度）与官治（国家制度）看作相互对立的制度。自治首先是对主权的一种限制，不论是以特许状还是宪法的方式承认了自治体的自治权，主权者就不能再随意干预自治事务。自治同时也是对全体的一种限制。所谓自治，就是自己的事自己去治。不论自己的范围扩得多么大，总是小于全体人民，除非是在国际政治领域中使用这一概念。因此，自治是一种具有排他性的概念。中世纪的行业公会是一种自治团体，但它是一种极端排他性的团体，手工工匠为了保护自己的饭碗，总是把进入行会的门槛筑得很高，对于该行业的学徒来说，是没有任何民主权利而言的。即使在20世纪地方自治与地方政府合二而一后，一个公民要在某个地方行使自治权利（例如选举和被选举权），也要满足居住一定期限的先决条件。由于上述的限制，自治选举就不能与民主选举完全划等号。在珠江三角洲的一些所谓“超级村庄”，打工者人数超过土著居民几倍乃至十几倍，许多打工者已经在当地居住了几年到十几年，但是仍然不具有“村民”资格，不享有村民自治的权利，在村民委员会中也没有自己的代表。这与近代民主制度中的公民平等原则是格格不入的。

　　有民主就一定有选举，但反过来说就不一定能够成立。希特勒是靠选举上台的，但他的上台标志着魏玛民主宪法的死亡。沙皇俄国的村社中也有货真价实的选举，但很少有人说那是俄国民主模式的象征，而是把村社视为沙皇专制的社会基础。选举的数量也并非与民主的数量成正比。1980年代中期以来的台湾民主化进程是得到世人公认的，但是，台湾一方面实行“总统”直选，一方面却冻结了省长和省议会议员的选举，乡镇长再选一届后也准备由民选改为官派。实证政治学表明，选民并不喜欢过多的选举，地方性选举的参选率通常低于全国性选举，越是基层选举参选率越低。对于相当多的一部分公民来说，他们通过选举来防范极权专制，维护宪政民主，通过民主机制来保障基本人权、自由与安全，并不希望通过更多的选举来参与和影响更多的行政决策过程。在小的社区内，自治容易被有钱有势者操纵；在大的社区中，穷人和社会弱势团体才能聚集起足够的力量来争取自身权益。因此，工人及其他弱势群体的代表最先是在全国选举中当选议员的，而黑手党和乡绅名流至今仍控制着许多国家的基层社区选举。

　　社会自治、地方自治和群众自治

　　迄今为止，主要的自治理论只有三种：社会自治、地方自治和群众自治。如果作一个最简单的概括，可以把它们分别称为：国家之后的自治，国家之中的自治与国家之外的自治。

　　社会自治理论是经典马克思主义的一个组成部分。马克思在总结巴黎公社经验时说：“公社的存在自然而然会带来地方自治，但这种地方自治已经不是用来对抗现在已被废弃的国家政权的东西了。”恩格斯说：“这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”“当国家终于真正成为整个社会的代表时，……国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域中成为多余的事情而自行停止下来。那时，对人的统治将由对物的管理和对生产过程的领导所代替。”马克思恩格斯意义上的国家废除以后，组织成社会的人们将自己管理自己，也就是说，社会自治是国家统治的替代物。它将是这样的一种境界：“一旦社会占有了生产资料，商品生产就将被消除，而产品对生产者的统治也将随之消除。社会生产内部的无政府状态将为有计划的自绝的组织所代替。生存斗争停止了。于是，人才在一定意义上最终地脱离了动物界，从动物的生存条件进入真正人的生存条件。”

　　毛泽东在规划人民公社制度时，曾以社会自治为其理论基础；铁托在南斯拉夫先后推行工人自治、社会自治和联合劳动制时，也是依托于这种理论。然而，经过几十年实践的检验，这种建立在取消商品生产和实行计划经济基础上的“政经合一”、“政社合一”的一元化社会体制，已经被人们抛弃。中国人在1980年代初便废除了人民公社，南斯拉夫人也在1980年代末告别了全社会自治。

　　地方自治理论是当代政治学理论体系的一个组成部分。所谓地方自治，是指在国家主权允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务。按孙中山的说法，就是“将地方上的事情，让本地方人民自己去治”。

　　在欧洲，地方自治体的萌芽事实上先于近代民族国家的诞生。早在12、13世纪时，一些城市的居民就从国王或贵族那里取得成立自治市的特许状，享有程度各不相同的自主权，自治市的管理机构通常从基尔特即商业公会中产生。乡村的社区管理主要由教会组织承担，但是在新教革命后，教区一级的教民自治管理取代了圣职人员的管理。例如英国的教区就是由教民选举产生的教区委员会管理。19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是象自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体。

　　进入19世纪后，地方自治制度有了重大的发展。首先，地方自治体正式成为获得公法授权的地方公共团体，1835年英国议会通过了城市法团法，规定在城市设“自治团体”，具有“地方团体的法人资格”。其次，居民自治原则得以确立，1830年制定的比利时宪法明确宣布：有关市镇村或州的事务，由市镇村或州议会规定，议会议员由直接选举产生。最后，地方自治体与国家行政组织合二而一，成为国家行政系统不可或缺的组成部分。英国1888年的地方政府法规定，在原有行政区划基础上设立郡，在居民人口超过5万的自治城市设立城市郡，郡与城市郡均以居民选举产生的议会为自治机关。1894年的区及教区议会法规定，每个郡划分为城区与乡区，乡区又划分为教区；在区与拥有300以上居民的教区设议会，在人口稀少的教区设教区大会；原有的教区委员会只保留宗教职能，其他职权移交教区议会与教区大会。这样一来，英国所有的地方自治体都成了公法人，所有的地方政府都成了地方自治体，地方自治与地方政府在英语中就成为同义词。在地方自治被地方政府吸纳的过程中出现了以下的关键性转变：自治体的管理者由荣誉性的兼职改为职业性的专职，由无给职改为有给职，由民间精英或者叫乡绅变成了行政官僚。这同时也是权力从有钱阶级向更广泛的阶层和专家转移的过程，即民主化的过程。

在20世纪中，国家权力的膨胀与地方自治权的下降，与社区在履行自己的功能过程中对社区以外的单位的依赖程度有关。许多社区的大部分决策和社区活动都得依靠外力。大众社会的趋势是共同生产、大众消费，大多数小社区越来越缺乏自足性，于是更加依赖外界提供的物质和服务。权力从自治体向国家转移的过程，即政治一体化的过程。1949年以前，中共曾经把“积极推行地方自治”列入自己的政治纲领，1949年以后，地方自治的用语及其相关理论，却突然销声匿迹、踪影全无了。

　　群众自治则是一种理论怪胎。从理论的实质上分析，它更接近19世纪以前的地方自治，即国家机器尚不发达时期与官治相对而言的自治。从理论的渊源上看，又不能把它排除在社会自治的体系之外，其中主张“村企合一”的一支，更与人民公社有着藕断丝连的关系。张中南等人说：“在整个初级阶段必然存在两种形态的民主因素：一种是以国家形态出现的阶级民主，即统治阶级通过国家政权的形式和职能管理以经济生活为中心的全部社会生活中的各种公共事务，资本主义民主和社会主义民主都是属于国家形态的民主；另一种是以非国家形态出现的民主，即全体社会成员通过群众自治或社会自治的方式管理全部社会生活中的各种公共事务，……不断地发展和扩大非国家形态的民主自治因素，使国家的职能逐渐社会化，从而日益接近并最终达到共产主义民主的目标，是社会主义初级阶段民主建设的方向和主流。”在这里，群众自治被说成是马克思恩格斯意义上的社会自治的初级形态和过渡形态。

　　20世纪以前，中国政府对于广大农村的控制能力是十分薄弱的，县衙在乡村的耳目——“地方”、牌头、甲长之类，实质上均为徭役，地位低下，更乏效率可言。清季新政以后，地方自治作为国家政治现代化的一项重要举措，始终受到历届政府的高度关注。建立和完善基层政权，采取的是自治和官治双管齐下的办法，一方面鼓励地方士绅取代原有的牌甲，直接出面维持村政，与官府对话，一方面积极推进行政组织从县向区、乡、村的下伸，最终实现地方政府与地方自治的合一。正如前文所说，由于战乱频仍，精英外流，以绅治为实质的自治经过短暂的黄金时代后即转向萎缩；行政组织下伸的过程则一直没有中断。到1950年代初，基层政权已经在小乡和行政村一级建立起来，国家经纪人向行政官员的转化也取得了很大的进展。1950年代中期农村合作化以后，毛泽东急于将社会自治的理想付诸实施，建立了政社合一的人民公社，虽然许多理想的东西最终成为泡影，但从国家行政的角度来看，却强化了行政村一级的基层政权。自从群众自治理论出台后，人们开始把村级组织排除在国家政权之外，称其为“非国家形态的民主自治”，并为“乡政村治”的合理性、必然性进行了大量的辩护。这既违背了地方自治的世界潮流，也截断和扭转了一个世纪以来中国行政发展的大趋势。把群众自治与地方自治分为两截，把村级组织保留在国家之外，究竟是不是现实生活的需要，对于农民又有什么好处呢？

　　在纯粹阐释理论时，徐勇说：“中国农村村民自治属于基层社会生活的人民群众自治，是一种具有中国特色的基层直接民主制度。”其突出特点是：（1）自治的主体是农村人民群众，而不是地方。不可将村民自治与带有地方自治性的“村自治”相提并论。（2）自治的决策内容是村民根据国家法律自主管理的本村事务，其范围是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策。（3）自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能。（4）群众自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中直接选举产生，且不脱离生产劳动，只能根据协商享受一定经济补贴。一接触实际，他的说法就截然不同了：“在‘乡政村治’体制下，政务下沉到村，村却没有相应的管理机构。村民委员会实际承担着贯彻落实政务的行政功能。……村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”“《村组法》实施以来，许多地方的村委会并非名符其实的自治组织，而成为名义上的自治，实际上的‘准政府’组织，重要原因就在于村委会承担的政务太多。”村干部被群众称为“要钱、要粮、要命的三要干部”，除了要钱中的村提留款主要用于维持村委会本身的存在外，乡统筹款是要全部上交的，要粮是替国家收缴公粮（许多老百姓仍称之为“皇粮”），要命是贯彻计划生育的国策，有哪一项属于“单一的自治职能”，又有哪一项不是在执行纯粹的政务？村民自治按理说应当是村民自觉自愿的要求，但在事实上却是政府行为的产物，是大量人力财力堆积的结果。达川市被选为四川省的县级村民自治示范点后，成立了专门的领导小组，由市长任组长，人大分管法制工作的副主任、政府分管副市长、政协副主席、组织部长、宣传部长、人武部长、民政局长等7人任副组长，并从市人大、组织部、民政局、人武部、公安局、农委、团委、妇联、文明办、财政局等抽调工作人员组成领导小组办公室。全市各部门动员，分片包村，层层负责。平均每个乡镇有1—2名部局级领导，每个村有1—2名各部门抽调的工作人员，全市共抽调部局级领导和工作人员480名，包片包村蹲点，定人员、定时间、定地点、定标准，实行岗位目标责任考核，将村民自治示范标准层层落实。市级财政为此专项投入达50万元。为了实行自治要投入如此巨大的官治力量，村民自治示范为何难以在面上推广，也就不难理解了。

　　作为村民自治主体的村民，对于村民自治的认知程度相当低。根据湖北省1990年的一项调查，40%的农户户主不知道《村组法》，知道《水法》的人都比知道《村组法》的人多。作为村民自治组织者的村组干部，情况也好不到那里。根据前项调查，只有27.33%的村组干部认为村委会的性质是群众性自治组织，却有36.63%的村组干部认为它是乡镇政府的下级行政机关。作为村民自治指导者的乡镇干部，亦普遍抱有抵触情绪。根据山东省烟台市乡镇长培训班上的一次问卷调查，有60%以上的乡镇长对村民委员会的群众自治持不赞成和反对的态度。

　　彭真说：“十亿人民如何行使民主权利，当家作主？一个方面是通过各级人大来行使国家权力，另一个方面是在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办，这是国家政治体制的一项重大改革。”“能不能把村民委员会搞成一级政府？不好。因为那样一来，本来可以通过村民自治办的事情，反而需要政府用很多不必要的自上而下的方式去处理。如村民公共事业的筹划等，由政府来管，事实上很难完全处理适当，往往事倍功半，而且根本不能达到扫除几千年封建残余影响的目的，也不符合宪法的规定。”总而言之，群众自治的主要好处是群众自己的事情自己办。从理论上说，这是无可非议的。从实践的角度看，却违背了时代潮流和群众自己的意愿。日本的农村基层政权是町村，明治21年（1888年），日本全国共有町村71314个，到平成8年（1996年），只剩下2564个，其中村只有542个。日本之所以一再进行町村合并，就是因为在过于狭小的社区内，许多群众自己的事自己办不了或者办不好。中国九年制义务教育中的小学教育，在城市是由国家统一办学的，在农村却是村民自治事务。目前，小学以及初等职业技术培训由乡（镇）、村共管，一般已形成村办初小，联村办高小的格局。这些小学校的民办教师的工资以及办学过程中所需的其他费用，均由村民交纳的乡统筹村提留款解决。此外，筹建校舍的费用还要向村民另行集资募捐。例如湖南省郴县农民在1984—1989年间，建校集资款竟多达2708万元。由于实行村民自治，农民除了和市民一样交纳国税外，还要再交纳乡统筹村提留，许多城市中由国税负担的公益事业例如教育、广播电视等，乃至普及法律，都要农民出钱来办，这样的群众自治，农民并不欢迎。国家借口群众自治，不承担农村义务教育的全部责任，只能说是财政困难所导致的一种严重失职，一种极不公平的城乡差距，而不能将其美化为农民当家作主的“一项重大改革”。

　　不论是从字面上看还是从实质上看，群众自治都与群众专政有着一脉相传的联系。“文革”中的群众专政，就是允许革命委员会对“牛鬼蛇神”以及一切不驯服的人法外施法，实行“暴风雨般”的“全面专政”。群众自治同样意味着对法外施法的一种授权。在今天的河南省临颖县的南街村，高音喇叭一早起就播放《东方红》、《大海航行靠舵手》等“文革”歌曲，一整天歌声不断，该村村民人人都要佩带毛主席像章，还要经常参加“学毛选”和“斗私会”。村里召开大型的斗私会，“群众一激动起来，把握不住情绪，就要上台打人，你是拦都拦不住”。明明是对人权的严重侵犯，由于《村组法》对于“村规民约”的肯定，也就披上了一件合法性的外衣。由于南街村实行村企合一，政治经济大权和舆论工具都掌握在一个班子乃至一个人（南街村人称之为“班长”）手中，村民即使权利和尊严受到侵犯乃至非法剥夺，也是敢怒不敢言。 　　新形势下的“绅治”

　　中国农村改革迄今已有二十年，人们越来越清楚地看到，村级组织出现了一种与世界典型发展模式背道而驰的反向演化。所谓群众自治的实质是从社会自治的初级形态向地方自治的初级形态回归，因而出现了一种新形势下的“绅治”。王汉生指出：改革后农村经济的增长、经济类型的多样化以及相对独立于国家的自主性社会力量的发育，为经济精英和社会精英的产生和迅速发展提供了较以往远为广阔的空间，在原党政干部之外，大量经济“能人”破土而出。出现了经济精英对权力精英在社区中的地位的替代以及权力精英中的一部分人差异出来，转化为经济或社会精英。伴随这一过程的是经济精英或社会精英问鼎社区权力和向权力精英的转变。 　　近年来，能人富户担任乡村干部的报道经常见诸媒体。安徽

安徽省阜阳地区曾有过许多后进村把在外经商致富的本地籍大户请回来当村长“带领大家致富”的经验，江苏省也有过沭阳县着力培植个体私营大户，“213名大户成为乡村领导”的报道。类似的声音已经出现在红头文件中。浙江省委组织部和省民政厅1995年发出的《关于认真做好村组织换届选举工作的意见》要求，将那些能带领群众共同致富的人选为村领导人。该省黄岩市1993年有61名厂长经理当选为村委会主任，有的甚至是出差在外，自己不知情就当选了。最近对江苏、浙江等省的一项调查表明，“老板书记”和“老板村长”已经在江浙乡村崛起。在浙江省B 市经济最发达的G 、Z 、S 三镇，到1996年冬已有约20%的村支书是明确的私营企业主。Z 镇72个行政村的支部书记中，有28人从事农业生产，占总数的39%；21人半工半农（含办有家庭工业），占29%；另有23人是完全脱离了农业而办厂经商的私营起源主（包括“戴帽”企业），占32%.这23人中，其企业年产值在50—100万元之间者11人，100万元以上的12人，规模最大者年产值达3000多万元，常年雇工80多人。G 镇88名村支书中，原来是私营企业主的4人，占总数的4.5%；属于个体、合伙办厂，正在向私营企业主“发展”的27人，占30%.另一方面，S 镇近3年新发展中共党员61人，其中个体、私营、合伙的老板就有35人，占57%，新党员的这种构成预示了未来会有更多“老板书记”产生。该调查还显示，在一些典型社区，村行政领导人中老板的比重比在书记中要高出一倍，因其数量更多，影响也更大些。

　　“老板书记”主要通过以下的途径发展起来：一是原来的书记带头致富，利用智力、信息、管理权上的比较优势和政策优惠，从家庭工业起步，由专业户、重点户进而成为私营企业主；二是有些书记原来担任或兼任乡镇集体企业的负责人，在近几年的企业转制中，以其实力优势，购买了集体企业的产权，从而由集体企业负责人转变为私营企业主；三是“富而优则仕”，一些地方刻意培养能人入党，选拔企业家型的党支部书记，而一些私营企业主也萌发了强烈的参政意识，不再满足于经济上的成功，从而积极运动个“老板书记”当当。村级乃至乡镇和县级选举中以金钱和礼品贿选，已经算不上是轰动性的新闻了。胡必亮等对湖北省汉川县段夹村的调查，提供了上述第二种途径被第三种途径取代的一个实例。该村四十多年来经历了四代领导人，第一、二代满足于充当国家代理人；第三代开始追求地方“政治家”与“企业家”的双重身份，以村干部兼任村集体企业负责人，但经营均告失败，给村集体欠下了上百万元的财产；第四代由普通村民办企业成功而上升为当之无愧的社区领袖。

　　在“苏南模式”地区，“老板书记”的产生机制与“温州模式”地区有很大差别。这类地区由于在此次乡企转制潮前个体、私营经济发展受到限制，私营老板地位较低，通过第一和第三条途径当书记的可能性不大，但近来通过第二条途径成为“老板书记”的却大量涌现。此类地区还有一种独特的钱权结合方式，即“厂并村”。乡镇企业领导兼并村领导，企业的一长制变为社区的“一主制”，“庄主经济”与“庄主政治”实现了合一。这种“庄主”名义上虽非私营企业主，实为一种具有苏南模式特色的“老板书记”现象。上述的趋势并不仅仅存在于江浙一带，只不过那里的情况最为典型而已。据刘永政调查，1994年福建省武平县村委会换届选举中，当选的村委会主任有67.7%为经济能人。该年福建省全省当选的14415名村委会主任中，也有52.4%是经济能人。

　　社会学家笔下的农村社区“新精英”，就其实质而言，与革命前的“旧乡绅”有着相当大的共同点。只是由于工业化的进展，新精英掌握的主要经济资源是资本而不是土地。同时也应当指出，江浙的乡村工业化进程，早在20世纪上半叶就已经起步，那里过去的乡绅大多是地主兼商人、资本家。因而，新精英借用旧的权力资源，例如一些地方宗族、家族形态的复兴，是毫不奇怪的。在宗族势力较大的社区，往往会出现宗族房头操纵村委会选举、把持村委会组织的现象。如湖南省临湘县的8个《村组法》试点村，有4个选举了自己的族长为村委会主任。据张立荣的一次随机性问卷调查，在613份有效问卷中，回答“宗族组织影响乡村选举”的占46.8%.湘西某乡的首富彭某在村委会选举中，为了当选而与龙家族长达成协议，龙家保证推举彭某为主任，条件是彭某必须重修龙家宗祠，并保证不损害龙家利益。在有些地方，宗族组织甚至取代了合法的基层组织。例如在江西省泰和县，“现在农村的村委会不起作用，群众自发选举村长，处理村中事务，这是非法的，但力量很大。”“村中除干部外，另有村长，实即族长。”也有的村中村长和族长呈分离状，“族长毋需选举，由行辈自然产生，主持族内大事。”村长可由年轻有为的青年担任，类似于握有事权的“族正”“宗相”。

　　即使是在合法的村级组织中，同样可以出现“家族化”和“世袭制”。1997年，河南省唐河县组织部对全县20个乡镇的501个村委会进行调查，发现有82个村委会存在世袭现象，占村委会干部总数的16.4%.针对这种情况，唐河县委出台了《对村干部实行规范化管理的意见》，一次就免职、调整了141名世袭型村干部，并打破“限定村内选拔，固定本村任职”的传统做法，从县直局委和所在乡镇选拔10名国家干部到村任党支部书记兼任乡党委副书记或副乡长。1998年，同省固始县委组织部长张新国在该县调查后写了一份报告，指出在许多村级组织中存在着父子、兄弟姐妹等直系亲属和翁婿、公（婆）媳、夫妻等近姻亲在一个班子任职以及搞“世袭制”的现象。从对74个村、615名村干部的基本情况分析看，有129人存在亲属裙带关系，占村干部数的20.9%，最高的村近亲关系达50%.据分析，村干部“亲属化”的主要原因是受村域和党籍的限制，只能在一个小圈子里选人。还有一些村干部之间原本没有亲属关系，为了“抱为一团”、相互提携，便于搞“家天下”而结为姻亲。台湾学界和行政当局近来力主乡镇长由民选改为官派，主要是顾虑乡镇一级的选举容易被黑金势力操纵，使地方自治成为绅治乃至黑社会的天下。这种情况在国民党一党专政时期尚于大局无妨，但在政治民主化后便成为人们十分关注的岛内政治问题。而大陆学界和行政高层对比乡镇长选举更易受到操纵的村民委员会选举充满信心，确实让人难以索解。可能的原因是：一则，对长期以来的“政治优势”和“组织优势”过于自信；二则，对改革后的农村基层情况缺乏第一手的了解。政治老人们已经先后去世，再也不可能根据当前农村现实修改自己的决策了，但他们过去的意见仍具有权威性。于是，学者们继续为群众自治歌功颂德。 　　为村民自治辩护的一条重要理由是，如果把村干部改为国家公务员，将会使国家财政难以承受。徐勇算了一笔账：如在现有的70多万个村建立政府机构，以每村3—5名政府公务人员计算，将增加210—350万政府公务人员。政府公务人员由国家支付工资，如以每人每年3000—5000元计，共需63—175亿元，这对于国家是一笔巨额的财政支出。这笔账如果放在蒋介石时代或者毛泽东时代来算，那确实会把人吓得目瞪口呆，但放在20世纪末、21世纪初来算，就只能唬住对财政一窍不通的人。

　　邓敏杰指出：在诸多反对乡村两级制的理由中，扩大行政编制，加重财政负担是最令人望而却步的。事实上，现在机构臃肿、编制膨胀的问题，并不出现在乡，而是在县市及派出机构。如河北省1989年农村共有28万干部，乡镇仅占5万人，县级却占了23万！只要县级干部精减三分之一，村干部公务员化就不需要再增加行政编制。而且，现有的村干部数也是可以压缩的。江苏省徐州市通过缩编减员优化年龄结构和文化结构，所辖6县（市）5区的村干部总数由32418人减少到19784人，平均每村9.26人减少到5.65人，每年减少村干部工资及其他开支4000万元。实行村干部公务员化后，人数还能进一步减少，每村只要2—3人即可。70多万个村大概共需要150—210万个行政编制。截止1995年底，全国党政机关、社会团体、企事业单位中的党政工团管理人员超过3600万人，仅党政机关就有1100万工作人员，支付的工资和奖金一年为4700亿元。区区200万村干部和他们一年100亿元的工资，实在是个微不足道的小数，不足以成为反对村干部公务员化的充分理由。据权威人士估计，目前每年农村干部吃喝招待费约60亿元。实行村干部公务员化后取消村提留，就可以为农民省下这笔钱。

　　中国的群众自治组织除村民委员会外，还有居民委员会，但把二者相提并论实在是很荒谬的。居委会的经费来自国家，其人事也由街道办事处和公安派出所指定，这与村委会迥然不同。城市居民既不需要向居委会交纳任何款项，也不参与它的选举，只有涉及育龄妇女的计划生育指标时，才和它打交道。绝大多数城市居民对居委会毫不关心，因为它与人们的日常生活没有关系，而农民却不能不重视村委会的举动，因为村委会掌握着农民的经济命脉—土地。据报道，黑龙江省双城镇黎明四队于1998年3月11日把蔬菜大棚和耕地分给了农民，从而宣告了该省最后一个生产队的解体。十五年前，由于该队拥有一座村办厂，劳动日值高达5元，因而保留了集体经营体制。现在，由于吃大锅饭收入增长没有邻近队的“单干”农民快，终于坐上了家庭联产承包的末班车。与此相反，在广东省的一些地方，本来已经“包干到户”的地方，1980年代中期以来，又逐渐恢复了集体经营体制，有的学者称之为“新集体主义”的崛起。其实，用经济学来分析，上述现象中的矛盾并没有什么可奇怪的，更无需牵扯到什么主义。两地的土地具有不同的地租率。随着城市化的扩展，广东省一些农村土地的地租有了几百倍、上千倍的增长，鉴于这种地租不能直接由个人享有，就必须以某种集体经营体制的形式，来向个人分配这种巨额的地租收入。不论是家庭联产承包，还是集体经营体制，农村土地的所有权人均为村民委员会或者村内的集体经济组织。这才是中国村民自治与一般的地方自治的关键性区别。 　　六：未来村政展望

　　村民自治的支持者认为，村民自治是中国农村出现的静悄悄的民主化“革命”，他们希望村民自治的兴起和发展，能够使政治民主化进程在农村先行一步，成为现阶段中国民主建设的起点和突破口。历史经验告诉人们，这种希望是不切实际的。自下而上的演进不能代替自上而下的变革，“非国家”层面的群众自治也不能代替国家层面的民主宪政。蒋介石退踞台湾后，一方面冻结了国民大会代表的选举，从而也就把“总统”选举局限在一个固定的小圈子里；另一方面又开放了省议会议员、县市长以下的各级地方自治选举，甚至允许非国民党人士竞选和当选，但直到蒋经国“解严”和开放“党禁”“报禁”，并没有人认为蒋家王朝实行了政治民主化。在苏东巨变前，这些国家就实行最高权力机关代表由选民直接选举的制度，从形式上说，这一制度比中国全国人民代表大会代表经过四级间接选举产生要民主得多，但由于缺乏国家层面的“海选”，

这些国家的人民并没有感觉到自己享有真正的民主权利。退一步说，即使承认村民委员会选举中的“海选”是民主化的萌芽，政治民主化也只是政治现代化的一个有机组成部分。学者们一般都认为，政治现代化的标准包括政治参与的扩大（民主化），政治制度化（法治化），政治渗透能力的加强（国家一体化）等。政治现代化本身则是政治发展在特定历史阶段的目标。不实现政治现代化，就会出现长期的停滞与腐化，也就不可能有持续的政治发展。政治发展的标准就更多了，归纳起来主要是：（1）建立功能（整合、反应、适应）高度专门化和结构高度分化的政府组织体系；（2）建立理性和世俗的政治决策程序；（3）提高政治和行政决策的数量、范围和效率；（4）大众与疆域、历史和民族性的认同；（5）大众动员与大众参与的增多；（6）根据绩效分配政治角色；（7）政治文化从传统向现代化转变，即从臣属文化转为参与文化；（8）政府提供政治物品能力的提高，政治物品包括秩序、安全、福利、正义、自由等。离开政治发展整体目标的所谓政治民主化，也会沦为历史的笑柄。中共十一届三中全会后的一段时间里，强调基层直接民主，强调调动群众积极性是最大的民主，于是便出现了工人选举车间主任、科员选举科长之类的“特色”民主，随着人们政治认识水平的提高，以及厂长负责制和行政首长负责制的实行，除村民自治外的“特色”民主已从舞台上先后消失。此外，政治发展还必须与经济发展和社会发展结伴而行，不能过于超前也不能太滞后。在这里，根据对世界大势与本国国情的全盘考量，并基于对中国现代化与政治发展的总体设想，针对“乡政村治”、“村社合一”（包括“村企合一”）的现行体制，提出“乡治、村政、社有”的中国农村基层组织改革新模式。 　　乡治

　　必须公正地指出，村民自治虽非理想，但确实是现行政治体制中的异数。其一是“海选”式的公开、公平竞选，其二是行政首长直选。1980年代实行政社分离时，村级组织没有选择红色根据地时期和共和国初期实行过的苏维埃模式，而是选择了1950年代后在台湾一直实行的民国模式，即由村里民大会直接选举村行政首长。决策者当时究竟是怎么考虑的，这一点迄今还没有人道破过。“海选”和行政首长直选，这些都是很有益的民主尝试和经验，但与其用之于村级组织，不如提升至乡镇一级组织，理由已在上节谈过。 　　乡治即乡镇自治的简称。未来中国应实行两级地方自治，以都、府、州（现在的直辖市和地级行政建制）为上级地方自治体（简称地方自治体），以市（非现在的县级市而是新设立的县辖市）、镇、乡、坊为下级地方自治体（简称社区自治体）。现在的乡镇改为社区自治体后，类似于日本的町村，以社区服务为主，以行政决策为辅，是地方自治体领导下的次级自治体，也就是说，是不完全的自治体。社区自治体由地方自治体依法设立，其财政体制与人事制度也由地方自治体统一制定。这样有利于防范社区恶势力对乡治的操纵。 　　自治体是公法人，在法律上享有独立的人格，拥有可自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。这种观念和体制上的转变，在乡镇政府一级比较容易实现。现在县级以上政府所拥有和管理的资产和企业，在理论上都是“国有”的，而乡镇企业和乡镇政府事实上可以支配的相当一部分资产，则从未划入“国有”之列。

　　参照大多数国家地方自治的通例和前一阶段村民自治的经验，乡镇长由选民直接选举产生。这样做的好处是，能够大大加强对行政首长的民主监督。乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，可以是无给职，只需在会议期间酌予补贴。行政首长和自治代表之间的关系，应制定地方自治法规来加以协调。乡镇干部均应纳入地方公务员序列。除乡镇长外，还有那些干部应算作政务官，随乡镇长而进退，有待进一步研究。 　　村政

　　村政表示将政府组织延伸至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所。村公所可由1—3人组成。人口1000人以下的村只须设村长，1000—2000人的村设村长、副村长，2000人以上的村还可加设干事一名。村公所成员均由乡镇政府委派，由地方公务员担任，村公所经费由乡镇财政负担。1945年12月6日及11日公布的《台湾省省辖市组织暂行规程》和《台湾省县政府组织暂行规程》规定，台湾省乡镇以下为村里，村里设办公处。村里办公处置村里长、副村里长各一人，由村里民大会选举产生，均为无给职，但得配领办公费。另置干事1—2人，掌理各项业务，经费不充裕者，干事可由副村里长或国民学校教员兼任。1950年4月24日公布施行《台湾省各县市实施地方自治纲要》后，副村里长被废除。村干事由公务员考试及格者充任，不限于本地现有人才，从实际配置情况来看，一村里只设有一名干事。据施嘉明《台湾省乡镇自治制度之检讨》一文，台湾省313个乡镇，共有工作人员14489人，其中村里干事就有5319人。最近报载，台湾“内政部”官员表示，该部正在拟定《地方制度法》草案，准备将村里长改为专职，同时也由无给职改为有给职，这样可使村里长更能致力于地方服务。这与乡镇长改官派是方向一致的举措。大陆如实行村公所体制，与其像台湾村干事、村长专职化分成两步走，不如干脆一步到位。台湾的村里长在法律上未规定专职化时，事实上早已是专职工作人员，只是由于缺乏统一制度，各县市的待遇相差悬殊，例如台北市村里长的事务费和福利就比其他地方高出近一倍。 　　在行政村还应设立村民代表会议。这种与村公所并立的村民代表会议不同于苏维埃模式，它不是权力机关，而是议事机关。村民委员会（应改称村社委员会，理由详下）设在行政村的，其成员可兼任村民代表会议成员；村民委员会设在自然村或原生产队的，可由各村民委员会主任兼任村民代表会议成员。在有大量非村社成员（详下）居住的村，村民代表会议中应有与其人口比例相称的非村社村民代表。村民代表会议成员均为无给职，可酌予误工补贴。村民代表会议听取村长的村务工作报告，向村长提供咨询意见，议决村内公益事项，并可以绝大多数票提出罢免村长的建议，报乡镇政府批准。 　　实行乡治村政后，乡统筹村提留应予取消，农村现行财政税收制度应予彻底改革。农民负担重的问题由来已久，早在1950年政务院制定《全国税收实施要则》时就指出，“农民负担远超过工商业者的负担”。现行的农业税收制度沿袭的仍是1958年颁行的《农业税条例》，由于40年来没有进行查田定产，农业税的计征依据耕地面积、常年产量等严重不实，实际上早已变成了包税制，在税额基本稳定的情况下，税率随着农业产量的提高而逐年降低。农业税占农民纯收入的比重从1952年的12.2%降至现在的3%以下。但是，农民负担并没有因此而减轻。农民的说法是：“一税轻，二税重，三税是个无底洞。”或者说：“明税（农业税）轻，暗税（村提留和乡统筹）重，各种摊派无底洞。”乡统筹源于1950年代初的“乡自筹款”，1991年国务院《农民承担费用和劳务管理条例》将其限定为乡村两级办学经费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费5项。村提留源于人民公社时期的生产大队提留，包括公积金、公益金、管理费3项。根据1988年27个样本省份的调查，农民平均交纳74种税费，其中税额与收费之比为1：2.7.进入1990年代后，农民税外负担更趋严重，据国务院农民负担检查组调查，1995年湖北、湖南和安徽的不少农村除去税收外，农民的实际负担都在上年人均纯收入的15%左右，是国务院规定标准5%的3倍。为了应付上级检查，许多乡村准备了两本账。《人民日报》记者刘建华到湖北省广水市调查，发现两户农民负担手册上的1997年村提留款是132元和185元，而村干部开给农民收条上的相应款额是293.8元和401元，实际提留款是上报数的2.23倍和2.17倍。还有属于乱收费项目的街道建设集资款、以资代劳款和绿化保证金等。统筹款中已经包括了办学经费，但农民孩子上初中，开学时必须再交100元集资款。农民负担过重，导致“注销户口”现象悄然而生。一些农户通过关系开出证明，将家中若干人的户口迁出，但并不到外地落户，而是继续在当地生活，只是责任田没有了，各种税费也就免交了。

　　现行农村税费制度是极不公平的。首先，是贫富之间的不公平。当代国家财政体制不仅要能维持国家机器的正常运转，而且要有转移支付的功能，富人多负担一点税赋，穷人多享有一些公共服务和补贴。资本税、所得税和奢侈产品税都是累进税，而村提留乡统筹以及各种集资摊派等，却都是按人头、户头均分的，具有累退税的性质。即使以国务院规定的上年人均纯收入5%标准作为讨论的基础，按照有人测算当前农村居民收入的基尼系数为0.411，不难得出，20%和10%的最低收入户实际负担率高达42.24%和108.7%，有52.97%的农户实际负担率超过5%的平均负担率。低收入农民的实际负担可以超过年纯收入，难怪会搞出“注销户口”这一类名堂来。

　　其次，是地区和产业间的不公平。全国全国耕地面积数据严重不实而各地区间耕地增减情况不一，有的省区1990年耕地概查与统计面积相差不到20%，有的省区则相差50%以上；有的地区有地无税，有的地区有税无地，大批新开发耕地已过免税期而一直未能开征农业税，大批原来的耕地已被国家征为建设用地而一直未曾减免农业税。1996年全国农民人均税收负担38.13元，其中从事第一产业缴纳35.02元，占91.84%，第二、三产业仅缴纳0.61元和2.5元。许多地方不分种植业养殖业、粮食作物经济作物，不管农户有无“特产”，一律按户摊派农业特产税和保险费。以耕地面积为依据、以农产品主要是粮食为对象的传统农村税收制度已经远远不能适应农村经济发展的现实。

　　最后也是最严重的，是城乡之间的不公平。且不说以工农业产品剪刀差形式对农民的盘剥（有人估计1954—1978年间总额达6000亿元，超过名义上的农业税两倍），现行财政制度还有许多劫贫济富的手段。中国的中央财政和省财政均把其教育经费的主要部分用于非义务教育特别是高等教育上。1992年，中央政府把预算内教育事业费的96.76%花费在高等教育上，而只把其中的0.48%投放在小学和普通中学。在中国广大农村地区，义务教育阶段的经费主要由乡镇财政自筹，县级财政补助。1993年，小学预算内生均事业费北京是安徽的8.77倍。也就是说，国家对地区和城乡间义务教育经费的悬殊差距听之任之，无所作为。更有甚者，在高等和中等专业教育上，农民的孩子也受到歧视。例如，1998年7月9日山西省太原市公布的中专录取分数线，非农户生376分，农户生尖草坪区532分，杏花岭529分，……非农户生与农户生的最大差距为156分。剥夺具有同等资力农家子女的受教育权，中央和省级财政岂不成了少数城里人的专用钱柜。这种体制不改行吗？ 　　近年来，在改革农村税费制度方面，从中央到地方都想了一些办法，采取了一些措施。一则是要解决公平问题，二则是要降低征收成本，实际上可能考虑更多的是后者。地方上多达几十个部门零散地、各自为政地下去收费，采取“大兵团作战”、“突击征收”的人海战术，不但工作方法简单粗暴，而且征收人员的工资福利数目可观，隐含的实际征收成本高达税费总额30—40%.从1980年代后期开始流行的“两田制”，其部分初衷正在于此。把农地分成口粮田和责任田，使口粮田和定购粮脱钩，有的地方甚至连公粮也不负担；把国家税收和统筹提留全部转移到责任田上，然后再把责任田承包给少数农户，可以大大减少征收对象和成本。但从公平角度考虑，这样做既可能造成承包大户负担过重，也使农户占有的耕地严重不均。1996年12月30日中共中央、国务院《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》“将以乡农民人均纯收入为依据改为以村农民人均纯收入为依据计提村提留乡统筹费”，有利于克服村与村之间的收入差距对贫困村庄农民带来的不合理负担。江苏省从1998年起，改农民在本村范围内的平均负担为公平负担，以期减轻部分低收入农户的过重负担。具体做法如下：第一步列出村内高收入农户和困难户的名单，然后分别确定高收入农户负担、纯农户负担和困难户减免负担总额。高收入户的负担标准，采取粗线条分档的办法确定，工商承包经营大户和私营企业主为一档，负担最高，以下为个体工商户、务工人员等，分为三档或四档。 　　以上措施都没有改变农村税费制度的结构，只是改变了征收办法，但也有一些改革试点已经涉及废除乡统筹和村提留。自1993年以来，农业部农村改革实验区办公室等在安徽、河北等7个农业大省的50多个县市进行了改革试点，主要做法是实行公粮制：“税费统筹，折实征收；依率纳粮，取消定购；粮站收粮，财政结算；税入国库，费归乡村；费用包干，村有乡管。”实行公粮制后，农林特产税、“五统三提”折征粮食，使得新公粮数量超过了原来的公粮加定购粮，有利于国家掌握粮源，银行减少现金投放，大大减少征收成本和乡村干部的工作量。1998年夏收前，河北省已在35个县实行了公粮制试点，在国务院发布《粮食收购条例》规定粮站不得代扣乡统筹村提留后，不得不停止了这项试点。湖南省财政厅于1995年开始在武冈市进行的“费改税”试点，则不涉及现行农业税制和粮食购销体制，只是把乡统筹村提留改为统一征收“农村公益事业建设税”。实行以人为主，人地结合的的办法来确定纳税人，具体分为有责任田有户口、无责任田有户口、有责任田无户口三类，第一类纳税人按征收标准的100%纳税，后两类纳税人按50%纳税。实行“费改税”后，乡镇任何部门和单位不得再以任何其他形式向农民无偿收取费用。也有人提出更进一步的改革方案，以统一的农村土地税加产品税取代农村各种现有税费。

　　迄今为止的改革，都没有触及现行税制坚持城乡分立，农村税费单设，将农民置于特殊纳税人和二等公民地位的根本性弊端，也不符合国际惯例。世界大多数国家，都没有实行单独的农村税制，而是与其他纳税对象一样征收相同的税种，在流转税方面对农产品征收增值税，在所得税方面对农场主征收个人所得税，只是有时在税率和减免方面有所区别。例如法国对自耕农、分成农、佃农从事农林经营所得的收入，扣除必要经费和折旧后的实际收益征收所得税，德国、瑞典、英国、澳大利亚和我国台湾地区等的作法与之类似；伊朗在个人所得税分类下设农业所得税，按超额累进税率征税。中国农村税费制度改革的理想模式是，像对工商户和市民一样，对农户和农民征收增值税、所得税、消费税和资源税，并根据具体情况给予一定的优惠和减免。取消农民向村级组织缴税，村级组织再把税款缴给税务部门的包税制，由农村纳税户直接向国家税务机关按期依法纳税。取消对农民的“二税”、“三税”以及一切歧视性的区别待遇。在条件成熟时，再向农民开征社会保障税，进而建立城乡统一的社会保障体系。 　　社有

　　所谓社有，是指通过立法，明确规定农村土地属于村社所有。村社在体制上类似于日本的财产区。财产区是日本的地方自治团体市町村和特别区的一部分，它是准许进行管理和处置共有财产或公共设施（如山林、牧场、温泉、墓地、水利设施等）的特别地方公共团体。未来的中国村社是社区自治体市镇乡的一部分，它是准许进行管理和依法处置所辖范围内的农村土地（包括耕地和山林、水面等）及其收益的社区法人。村社是由地方政府设立的公法人，但不具有一般的行政管理职能，只限于施行专门的土地管理和收益分配职能。日本的财产区不是普遍设置的，中国的村社在不实行农地私有化的前提下，将是遍及全国的农村基层组织。村社设村社大会和村社委员会；后者是村社的法人代表，其产生方式与现有的村民委员会完全相同；村社委员会成员为无给职，不脱离生产。村社委员会与村民委员会的区别是，它在原则上下沉到自然村、村民小组或原来的生产队，如果现在行政村的村委会早已是承包土地的发包人并且能够继续得到村民的认可，也可以直接将村民委员会改称村社委员会。

现在的村民委员会既有行政功能，又有经济功能，但唯有与农地管理与分配有关的功能是其他组织不可替代的，然而，它的这种功能却没有明确的法律依据。根据《土地管理法》，农民集体所有的土地“由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，村民委员会排在第二顺位，它与排在第一顺位的村农业生产合作社等究竟是什么关系，后者的产生方式和组织程序又是怎样的，均无法律规定。名不正则言不顺，对土地所有权人规定的含混不清，严重影响到农民的认知与行为。据钱忠好1996年的一项问卷调查，有33.33%的农户认为承包地的所有者是自己，44.22%的农户认为是集体，22.45%的农户认为是国家。这种认知上的分歧，会导致在土地投资等行为上的重大差别。农村土地产权亟待进一步明确，已经成为从上到下、从学界到实际工作者的共同呼吁，但是改革的方向，却大相径庭。当前，在农村土地产权归属问题上，大致有三种意见。

　　第一种意见是主张国有化。其基本前提是实行家庭承包制后，集体经济已趋于解体，现在农村已难以找到土地所有权的合适主体；而国有化将有利于土地流动，实现土地规模经营，把级差地租用于公共福利，也有利于包括土地整治在内的国家对土地的有效管理与监督。但这种意见大多还有“国家所有个人占有”、“国管私用”、“国有私营”等附笔，从而把国家对农地的实际支配权限制在和现在差不多的一个范围内，也就是说，他们所谓的“国有化”是有其名而无其实。此外，现在所谓的“国有企业”，在实行出资人制度后，已经向“国有”、“市有”分级所有的方向演变，笼统的“土地国有化”，与这一发展趋势正好是南辕北辙。以收买方式将土地所有权有集体过渡到国家，现在财政拿不出这笔钱；以无偿方式宣布土地所有权的变更，势必引起农民的恐慌和反弹。因此，国有化主张是不切实际的。 　　第二种意见是主张土地私有化。其基本思路是土地经营权与产权应当统一，否则必然挫伤土地经营主体的经营积极性，导致土地投入减少，农业发展后劲不足。这种主张具有一定的群众基础，据上述钱忠好的问卷调查，有47.12%的农户认为承包土地最好归个人所有，其中一般农户的支持率是57.14%，村民小组干部的支持率是31.82%，村干部的支持率是22.22%.它也能够从马克思那里找到理论支撑。因为马克思所提倡的是“社会个人所有制”，而不是异化的“无主公有制”，所以，农村土地产权制度变革“要打破全民所有制与集体所有制是社会主义的神话，将农村土地的所有权给予农民，真正实现马克思所说的重建个人所有制”。这里需要指出，土地完全私有与“耕者有其田”是两个不同的概念。以“耕者有其田”为目的的土地改革，正是对地主的私人土地所有权的一种侵犯和剥夺。韩国是土地改革比较成功的国家，土改后土地分配的基尼系数仅为0.195，低于日本的0.41和台湾的0.40，同时还规定，农户对农地的拥有不得超过3公顷，超过3公顷为非法，并禁止农地市场租赁。据1971年抽样调查，韩国50%的地主住在城里，50%的地主住在乡村，这表明土地的流转受到阻碍。直到1970年代末，韩国才废除了3公顷的土地最高限制和对租赁的限制。为什么连韩国这样的资本主义国家也要对农地的私有权严加限制呢？在农村生产发展比较落后的阶段，土地具有双重功能，一方面是生产要素功能，一方面是社会保障功能。仅仅考虑土地的生产要素功能，应当说私有化是最佳选择；如果考虑到承包地是现阶段农户最大的社会保障，对土地完全私有化就要打一个问号。钱忠好的问卷调查显示，只有10.17%的农户愿意在现有收入条件下放弃承包地，高达63.73%的农户表示即使将来其收入主要来自非农产业且这些收入足以养活家人也不愿放弃承包地。在城市化过程中，要更多地凭借城市的拉力而不要启动农村的推力。一旦农民在城里有了稳定的就业机会，应当由他自己来选择城市户籍或者农村户籍，从而决定承包地的取舍。如果农地完全私有化，农民反而容易由于种种原因（例如生病、向非农产业投资等）而失去土地，从而形成一种不得不向城市流动的压力。在现阶段的中国，保障“耕者有其田，不耕者不有其田”比保障完全的土地私有权更为重要。

　　第三种意见是基本上保持现状。现行宪法和法律规定，农村和城市郊区的土地，包括宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这一规定适合于人民公社化以前的情况，而不适应目前的实际情况。正是由于现有法律规范的含混不清，因此才有必要引入村社所有的新概念。根据法学原理，农村集体经济组织属于私法人，是根据私法规定而成立的法人，以私人事业为成立目的。公司法、合伙企业法、合作企业法等均属于私法，《村民委员会组织法》则属于公法。集体经济组织可以由一部分人根据其意愿而成立，也可以根据全体成员的决定而解散。个人既可以加入集体经济组织，也可以决定退出。1950年代的初级农业生产合作社，正是这样一种集体经济组织，当时的合作社社员仍是自己土地的所有者，并拥有退社的完全自由。现在的农民，既没有自己的土地，也没有选择参加或退出某一集体经济组织的权利，只要不离开农村，他从生到死都注定是村组的一员。这绝对谈不上是什么集体经济组织，而只能称之为村社。村社是地域性组织，是公法人。公法人为根据公法规定而成立的法人，以公共事务为成立目的。村社由地方政府依法成立，以管理村社土地为成立目的，村社成员既无权自行成立村社，也无权自行解散村社。村社土地为村社成员共有，一旦成为村社的一员，便有权享用土地及其收益；一旦丧失村社成员的资格，便丧失对土地的一切权益。

　　之所以要用村社取代村农民集体经济组织，村社委员会取代村民委员会，有两层寓意：其一是表明村社不是集体所有制组织，村社委员会也不是多功能的基层行政组织或“自治组织”；其二是表明村民不等于村社成员，需要有一个更精确的用语来描述具有农地使用权的那一部分村民。现在所谓的村民是一个有歧义的概念，可以划分为三个不同的定义域。最广义的层次是村里的居民，包括没有本地户籍的短期和长期居住者，拥有本地非农业户籍的居民和拥有本地农业户籍的居民；第二个层次是有权参加村民委员会选举的村民，即拥有本地农业户籍的居民；第三个层次是可以承包本村土地的村民，也就是本文所说的村社成员。后两个定义域通常差异不大，但也不完全重合。例如，广东省深圳市的万丰村便规定，本村嫁出者，户籍虽已迁出，在三年内仍保留村社成员的权益；嫁入本村者，户籍虽已迁入，三年后才能享有村社成员的权益；外嫁香港、华侨仍居住本村者，本人可在一定时期内享受村社成员的部分待遇，其子女即使未取得境外居住权，也不能享受村社成员的待遇。不属于村社成员的有户籍村民，被称为“空挂户”。如何确认村民中村社成员的身份，今后应当有统一的规定。因为村社是公法人，村社的空间边界与成员边界均应依照法律确定。

　　村社土地继续实行双层经营制度。村社把土地承包给农户，类似于过去的永佃制，田底权归村社，田面权归农户。关于1980年代的农地承包情况，何道峰等人1988年的中国农区253村农地制度调查提供了最全面的数据。根据该项调查，自实行承包制后，由于人口变动和劳动力转移，253村共调整土地253次，其中8.3%的村调整过三次，19.8%的村调整过两次，37.1%的村调整过一次，34.8%的村未调整过土地，总的来说，调整得相当频繁。关于土地有偿转让，54.3%的村允许农户自由转租土地，条件是保证交定购粮和农业税；18.5%的村允许农民自己转租土地，但需村委会同意并备案；9.4%的村规定不允许农民自由转租土地，种不了的地交回村集体，由村集体统一对外转让；17.8%的村没有形成任何规定。关于承包地的继承，45.7%的村允许后代自然继承，16.7%的村继承须由村委会批准备案，2.5%的村只允许继承口粮田而不能继承责任田，18.8%的村不允许继承，16.3%没有任何规定。农户全家转为城市户口后，81.6%的村规定应收回其全部土地，0.8%的村规定收回土地但留下点口粮田，7.4%的村规定可以不交土地但必须种好，10.2%的村没有任何规定。但对于农户全家自带口粮进集镇落户的土地处理，情况又不尽相同：只有11.45%的村规定要全部收回土地，7.9%规定可以保留一点口粮田，45.9%的村规定可以不收回土地，34.8%没有任何规定。1990年代实行的第二轮土地承包政策，要点有三个方面：一是从第一轮土地承包15年不变，延长为30年不变，从事开荒、造林、治沙改土等开发性生产的，承包期可以更长；二是为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡（不是硬性规定）在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的做法；三是经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。

　　明确土地村社所有后，应进一步稳定土地承包关系，向永佃制靠拢，但必须坚持“耕者有其田，不耕者不有其田”的基本原则，已经取得城市户籍的前农户，应取消其村社成员的资格与待遇。实行永佃制，并不意味村社大会与村社委员会就无事可作了，至少有以下几个方面的问题要由它们处理：第一，前村社成员承包地收回后的再分配，既可以是土地的再分配，也可以是其地租的再分配；第二，部分村社农地转为非农用地后，其地租或地价的分配，以及剩余农地的再分配；第三，非耕地（果园、鱼塘、林地、荒山荒坡等）的承包及其承包费的分配。由于自然属性和经济特征的缘故，一部分非耕地不适于平均划片承包，而更适合投标承包。目前，对非耕地承包者的“红眼病”和侵犯行为（鱼塘偷毒、哄抢果园、滥砍山林）较多，原因之一便是没有将竞标所形成的那部分地租在村社成员间分配，而是纳入了“集体提留”，用来养活村干部，导致多数农民心气不顺。村社委员会对外代表村社，对内承担村社大会委托的一些具体事项，但工作量并不大，不需要村社把他们养起来。 　　目前，村集体（事实上即村社）除拥有土地外，还办了许多企业。前面已经说过，“村（村民委员会）企（企业）合一”属于政经不分的单位制孓遗，应予否定，那么，“村（村社）企（企业）合一”又如何呢？村社办企业，不应一概否定，只要村社成员愿意，就应当继续办下去。但是应当指出，这并不是一种最佳的企业组织形式和产权制度。土地实行村社共有制，是由它的自然属性决定的，而诸如资本这样的易于分割和转移的生产资料，就不一定要实行村社共有制。一些实行村企合一的地方，已经认识到了它的弊端。折晓叶在研究了深圳市万丰村的发展过程后指出：村政事务毕竟不同于公司业务，它有自己的运行规律，发展到一定程度，仍会从公司体制中分离出来。村内新的就业制度，并不能不能保证村民在公司及其下属企业内就业，从这层意思上说，村企并不同构，村庄仍有大量特定的分配问题需要专门机构来处理。再有，股份制的公司发展到一定程度，也要走出村庄，不能只专理村庄事务，也不可能保障村民股东的既得利益不受已经走出村庄的公司遭遇种种风险的影响，此时，将村庄与公司相对分离就成为一种必然。万丰村一方面将大部分公司资本量化为可以转让的个人股，另一方面又保留了一定比例的集体股（实际上即村社土地股），由村社成员均享，这样就把万丰村民身上的三种经济关系分离开来。作为劳动者，他们与无户籍的打工者一样取得工薪；作为股东，他们与村外投资者一样分红；作为村社成员，他们平等享有村社土地股收益（实为地租收益）所提供的公共福利与津贴。这就是说，企业（公司）并不能取代村社的固有职能。不把二者划分清楚，就会严重影响劳动力的正常流动和人口居住方式的城市化发展，形成社区不透明产权排斥劳动就业的结构性障碍。“村企合一”的封闭性社区实际上是在工业化的农村小社区内复制曾导致城市增长核发展滞后的旧体制。 　　明确农村土地归村社所有，并把村政和村社分离，在土地管理上由后者自主决策前者依法监督，将有利于限制当前农村中方兴未艾的“圈地运动”，保护农民的命根子——稀缺的中国耕地资源。

　　村庄的命运

　　随着城市化的进展，中国今后必然会像世界上的发达国家一样，成为一个城镇居民占人口绝大多数的国家。几亿农民将永远地离开曾经养育他们的村庄，村庄的数量将逐年减少，大多数村庄未来的命运注定是消亡。这一出波澜壮阔的历史活剧，现在已经在比较发达的农村地区开始上演。第一幕是村庄合并，第二幕是村庄改制。 　　村庄合并包括自发式的兼并与有规划的合并。1980年代中后期，自发式的兼并便首先在山东沿海发达地区出现。这里的乡村企业特别发达，一些富村有继续扩张的需要，而土地和水资源等非常短缺，因此主动提出兼并周围比较贫困的村庄。例如山东省龙口市东江镇的前宋村，原来只是仅1平方公里土地面积，1000人口的小山村，由于抓住了发展机遇，到1994年已拥有企业20多个，固定资产规模达6亿多元。从这一年10月开始，该村以三种不同方式兼并了三个邻村。一是一步到位，将66口人的西马自然村直接兼并，户籍转入前宋村，人也迁入前宋村的居民小区的楼房。二是先并后转，对有546口人的达沟村撤消行政村，保留自然村，土地划归前宋村，村民户口逐步迁入，并分步享受前宋村待遇。三是分期过渡，对有1394口人的后隋村，保留行政村和自然村，经济上独立核算，自收自支，村党支部划归前宋村党委，对其村镇规划、资源开发、社会治安统一管理，并安排大部分劳动力在前宋村的企业中就业。兼并后，前宋村的土地面积扩大到10平方公里，新增劳动力近千人。这样的例子在山东沿海地区还有很多。

　　地方政府按照统一规划进行的村庄合并大致有以下三种模式：土地资源管理部门积极推动的改村造田，以消灭“空心村”为目的的自然村合并；旨在解决贫困人口问题的迁移式合并；区域联合与行政村合并。

　　由于近年来离土农民越来越多，许多农民在城镇盖房，不少地方“空心村”现象日趋严重。例如河北省清河县，村庄的空宅率曾达到10%，户均拥有宅基1.3处。安徽省霍邱县洪集镇22个行政村总共只有土地9445亩，过去居住非常分散，最大的一户宅基竟占地3.6亩，在重新规划村庄布局时，该镇规定自然村的规模不能少于50户，经过几年的整治，把4688个村落改造成197个新村，还耕土地4073亩。1995年，江苏省人大分别通过了《基本农田保护条例》和《村镇规划建设管理条例》，开展了规划编制工作。全省已完成乡镇规划1905个，计划将现在的28.9万个自然村缩并为2.03万个中心村，3.11万个基层村，规划全部实施后可复垦土地300万亩。

　　除三峡移民与宁夏回族自治区西海固地区移民这样的大规模移民外，还有较小范围内的扶贫性移民，包括迁移式村庄合并。淄博市博山区是山东省24个山区县（区）之一，经济发展极不平衡，该区通过多种方式将山区8万人口转移出来，其中对部分地处边远、生存条件极差的山区小村、弱村，采取了整村搬迁的方式，使之并入城郊或乡镇政府驻地的大村、强村。从1994年到1995年底，有22个村兼并了24个山区小村、弱村，整村迁移近6000人口。

　　山东省荣城市宁津镇试行了区域联合的做法，在原来几个行政村的范围内成立了联合支部和居委会，取消原村支部，保留村委会，联合支部和居委会受镇委、镇政府委托，对各村行使规划、协调、管理职能，其主要成员由镇委派，并吸收原各村支书为成员。1997年6月，辽宁省瓦房店市在长兴岛镇进行了并村试点工作，依照三个标准将原来23个行政村合并为13个村。其并村标准是：（1）撤并基本无集体经济收入的“空壳村”和列入市扶贫范围且3年内无望脱贫的经济困难村；（2）撤并村支部和村委会涣散，本村选不出得力村干部的村；（3）撤并规模偏小，村民常住人口不足1000人的村，一般以5000人为宜，少数合并后的村由于自然资源等不可分割的原因，可以进一步适当扩大规模。中国行政区划研究会调研小组肯定了瓦房店市并村改革的试点经验。这种规范化的行政村合并，已经具有了日本现代化进程中町村合并的相同意味。

　　村庄改制包括建制升格和纳入邻近城镇区两种方式。众所周知，大邱庄在禹作敏事发后改村为镇，这是村庄建制升格的典型案例。在东部沿海地区，由于大批外来打工者涌入工业发达的村庄，这些所谓“超级村庄”中有许多已经具备了升格为镇的条件。福建省福安市计划通过实施“1152工程”，促进人口及生产要素向预定区域聚集，到2000年让全市60万人口的70%进入1个市区、1个西部大集镇、5个中心集镇和20个经济中心村。这里所说的大集镇实际上具有县辖市的规模，经济中心村则具有镇的规模，理应进行相应的行政区划调整。在大城市郊区以及珠江三角洲、长江三角洲的一些农村，许多村庄已经和原来的城镇联成一片，其中有的村委会改成了居委会，有的却没有改，原因之一就是除村社土地外的村社共有资产没有量化到个人，成为村庄改制的最大障碍。一旦村庄被吸纳进扩展的城镇区，在给予村社必要的征地补偿费用后，土地应当收归国有。本着公正平等的原则，既不应当像以往那样让农民充当二等公民，也不应当让已经融入城市的前农民变成“超级公民”，成为城市化所带来的巨额地租收益的坐享其成者。 　　总而言之，能否建设一种高效率、低成本的新型村政，关系到中国的行政发展和政治发展，关系到中国的农村产业化、现代化和城市化，是世纪之交中国社会发展的一大课题。

能看出你是一个很有学问的人，我要像你学习。

谢谢夸奖