德化县城镇化的稳步发展得益于解决了人的城镇化问题，但近年来也出现了许多地方普遍存在的急功近利倾向
文/魏劭琨
城镇化的核心是农民进城。在我国这样一个有2000多个县的国家，县域范围内的城镇化应如何推进，县内农民如何转移，转移到大
城市还是县城，都是关系到县域内城镇化健康发展的关键问题。
福建省泉州市德化县通过推动本地特色产业——陶瓷产业的集聚吸引农民进城，通过制度创新推动农业转移
人口在县城落户、定居，有效提高了当地城镇化的水平和质量，促进了城乡间的统筹和谐，走出了具有本地特色的县域城镇化发展的道路。这对当前我国各地推进新型城镇化具有很好的借鉴意义。
促进人的城镇化
德化县位于福建省中部、泉州市北部，是我国陶瓷
文化发祥地和3大古瓷都之一，县域面积2232平方公里，总人口31.97万人。德化县是一个“九山半水半分田”的典型山区县，过去人口分散，发展滞后，县城人口仅1万人。
经过30年的发展，德化县城已经从一个落后的山区小县城发展成为一个颇具
规模的小城市。2013年，德化县城区常住人口达到21.3万人，其中，在县城的常住人口中，本县农业人口9.67万人，外来人口2.75万。同时，德化的城镇化率达到71.3%，比全国城镇化率高出近18个百分点。
德化县在推进县域范围内的城镇化过程中主要有以下一些探索和实践：
（一）推动产业集聚，吸引农民进城
20世纪80年代，德化的陶瓷产业较为分散，呈现“村村点火、户户冒烟”的生产格局。为了改变这种局面，德化县进行了积极的努力。
1.战略引导。1985年，德化县提出“首先支持城关地区发展乡镇企业，特别是陶瓷企业”发展思路，通过
行政审批、企业用地、税收优惠和财政奖励等手段鼓励和支持陶瓷企业在县城集中发展，并在人才、资金、信息等方面给与重点倾斜。
2.能源变革。过去陶瓷产业的能源主要依靠木柴，因此企业选址多倾向于山区。20世纪80年代中期，德化县利用当地水力资源发展小水电，“以电代柴烧瓷”破解了企业的选址困境，企业可以更好地向县城转移。2003年实施“天然气烧瓷”，现在又在推行“微波烧瓷”。企业对能源产地的摆脱，可以让企业更加集中，从而发挥集聚效应。
3.工业区集中。2002年起，德化县先后统一规划开发了7个工业项目区，有序引导企业向工业区集中，给与新入园企业在财税、土地等方面的优惠。一批企业从老城区搬到工业区，还有很多企业纷纷在工业区开设分厂、子公司。调研的福建省佳美集团公司和德化协发光洋企业均在工业区有新厂。工业园区的发展让企业聚集效应更加明显。
经过政策的引导和支持，企业向县城聚集不断加速。原来县城的陶瓷企业只有200多家，到2013年已经增长到1400多家，占到全县陶瓷企业的90%以上；从业人员从1.2万人增长到2013年的9万多人，占全县就业的90%以上。从而从根本上推动县城人口的快速增长。
（二）通过制度创新，让农民变市民
随着德化县城人口务工人员的快速增长，他们对于居住、教育、医疗等的需求不断增加。为了尽快解决务工人员的公共服务，实现务工人员的市民化，德化县通过加大财政投入、推动制度创新等方式让务工人员能够在县城安居。
1.加大财政投入力度。当前，进城务工人员最迫切要解决的是住房和子女教育问题。为了解决教育资源的短缺问题，德化县近几年投资超过3亿元，先后改建、新建、迁建10多所中小学校，极大缓解了教育资源压力，目前在德化的进城务工随迁子女24775人基本已经全部实现在县城入学。为了解决务工人员的住房问题，德化县从2007年开始大力推进保障房建设，到目前位置已经规划建设保障性住房7775套77.71万平方米，总投资超过20亿元，预计可以解决近3万人的住房问题。
2.制度创新，放宽进城门槛。德化县在农民进城相关制度方面进行了积极探索。一是降低保障房准入条件。德化县出台进城务工人员购买限价房政策，允许本县户籍务工人员工作满3年、外来户口人员工作满5年，可以购买限价房，限价房价格3300元/m2，远低于市场价。还通过“宅基地换房”“林权收益换限价房购买指标”等政策准予进城务工人员购买限价房。二是大胆推进户籍制度改革。2014年德化县制定了当地户籍制度改革的
方案，明确规定，租房居住满1年的本县户籍务工人员及其子女可以落户。在征得房屋产权人同意的情况下，可以将户口迁入出租房所在地，出租房所有权人不同意的，可以投靠在县城的直系亲属或亲戚落户。这两条探索，极大降低了农民进城的门槛，能有一大批务工人员能够在县城落户和购房。
（三）以紧凑的城市布局让城区更繁荣
德化县城现有常住人口21万多人，建成区面积不足18平方公里，已经形成了一个布局紧凑、土地集约、人口密度较高的城区。具体表现在：
1.人口增长超过建成区面积增速。1978年德化县城建成区面积不足1平方公里，到2013年才扩展到不足18平方公里，35年的时间仅扩张了17平方公里；而同期人口从1万人增长到21万，人口增速超过建成区面积增速。
2.城区企业用地极为高效。1985年以来，大量企业在县城发展，工业和居住的混杂形成了工业土地极高的利用效率。以位于城区的福建省佳美集团公司为例，整个企业占地100亩，建筑面积达到16万平方米，容积率为2.4，厂房四周都是6层的厂房，只有中间一小块空地，用地极为高效。在外面看，还以为这是一个居民小区，与周围的居民楼很难区分。在城区像佳美这样的企业还很多。
3.城区布局较为紧凑。2002年德化县就停止了在县城关范围内私人宅基地、零星工业项目的审批，对农民宅基地、工厂的建设实行统一规划、统一建设，避免了分散、散乱的问题。除了县政府门前的瓷都广场，基本没有大尺度的公园、广场和绿化带等，居民楼之间非常紧凑；除了主干路和环路，其他道路基本以2~4车道为主。整体布局紧凑合理，土地利用效率较高。
正是因为紧凑的城市布局和高效的土地利用才有力地承载了21万人口，
才让这个小城市没有人潮拥挤。
财务与效率存问题
德化县在推进县范围内城镇化中取得了很好的成效，但是其发展过程仍存在一些值得思考的地方。具体表现在以下几个方面：
1.就业结构有待于转变和提升
德化县现在陶瓷产业的就业面临巨大的挑战。调研中发现两个现象：一是很多企业反映现在“招工难”，现在本地年轻人不愿意从事体力活，即使增加工资也不行。二是部分企业已经引入机械化。例如，德化协发光洋陶器有限公司已经引入了全套全自动日用瓷生产线来生产，据企业负责人介绍，这条生产线能够节省2/3的用工；但是机器的
管理操作和维修工人急缺。这两个现象对德化现有的就业结构会产生很大的冲击，随着劳动力成本的不断上升和新型工业化的发展，普通劳动者的需求会越来越减少，相比增加的是技术型劳动者。未来德化的就业结构如何转变，如何吸引大量技术人才，并解决当前新生代农民工的就业是非常紧迫的压力。
2.“大跃进”式的城市建设
近几年为了改善城区的面貌和提高公共服务水平，德化建设了大量的道路、学校、保障房。2009年以来集中新建、改建中小学校10多所，投资超过3亿元，2012年开始建设城东保障性住房投资高达10亿元，新修的外环路投资10.8亿元，正在建设的城东新区投资超过20亿元。德化的城镇化已经有30年的时间了，但是2009年以来的“大跃进”式的城市建设增加了政府短期内财政支出压力和风险，使得财政变得不可持续。2009年以前德化县基本没有负债，到2013年已经累计债务达到8.6亿元。其中，仅教育一项，就已经负债1.7亿元。
3.土地开发利用效率在降低
老城区土地的高效利用是德化能够集聚20万人的重要原因之一，但是在德化工业园区和城东新区的建设过程中，土地的利用效率在下降，开发强度越来越低。主要表现在：一是城市扩张过快。目前德化建成区面积不足18平方公里，而城东新区的规划面积就达到18.5平方公里，德化预计未来城镇人口增长到24万，仅比2013年增加3万。过快的扩张势必会摊薄城区的人口密度。二是企业用地效率下降。调研中发现，城东新区与老城区相比，土地开发强度明显降低。例如，城东新区一二期项目出让工业土地1010亩，总建筑面积85万平方米，容积率为1.26，比老城区下降很多。
启示：以产业吸引人
以制度留住人
德化县通过县域内城镇化的稳步发展，已经成功变成一个人口超过20万、具有特色产业优势、人气旺盛的小城市。德化的县域城镇化发展之路具有很多借鉴的地方。
一是城镇化是一个长期的发展过程，不可能短期内一蹴而就。德化县如今具有如此高的城镇化率，是经过了30年的发展，才逐步将农村人口吸引到县城。德化的城镇化经验再次验证了城镇化工作会议指出的“城镇化是长期的
历史进程，要科学有序、积极稳妥地向前推进”的精神。因此，各地特别是各县市在推进县域城镇化过程中，要有长期的规划和方案，绝不能以单纯的数字为目标，短期突击推进，杜绝盲目划转、农民被上楼等现象的发生。
二是要加快产业结构调整和优化升级，继续提高就业的吸纳能力。德化县要在现有陶瓷产业发展基础上，充分发挥市场在陶瓷产业发展中的作用，进一步提高行业的市场竞争程度，提高陶瓷产品的附加值和科技含量，提高企业规模和数量，进而推动整个行业产业细化、分工合理和产业链的延伸，进一步提高陶瓷产业的就业吸纳能力。同时，要有意识、有规划地提高服务业的比重，特别是与陶瓷产业相关联的物流、研发、设计、金融等生产性服务业的发展，以服务业发展来为城镇可持续发展提供充足的就业岗位。
三是要合理配置财政资金，防范债务风险。一方面，要建立与城市长期发展相协调的、可持续的财政支出机制，硬化预算约束，防止短期内支出急剧膨胀，预防债务风险；另一方面，要合理定位政府在城镇化中的角色，随着城镇人口增多，城镇基础设施建设与公共服务投资将继续增加，政府绝不能“大包大揽”，要充分引入市场机制，来缓解政府的包袱。
四是放慢城市扩张速度，维持城市人口的高密度。城市的发展和繁荣必然需要充足的人气和较高的人口密度为前提，这是符合
经济和城市发展规律的。在城市建设，特别是新城新区建设中要始终坚持以高密度的人口作为基本前提，要充分考虑可能吸纳的人口规模，使城市扩张与人口吸纳同步进行，切忌盲目、过快扩张。盲目扩张城市面积，过快建设大量工业园区，房地产小区只会摊薄城市的人口密度，降低城市的人气，很可能让一个繁华的城市变得萧条，变成死城。
(作者单位：国家
发改委城市和小城镇改革发展
中心)
