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[其它]楼继伟：改革城乡二元体制的初步构想 [复制链接]

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鹤鸣九皋
百色
 
只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2020-07-28
中国智库 2020-07-26 21:27:32


在各地推进脱贫攻坚和乡村振兴战略的过程中，屡屡可以看到重资金投入、轻效率提升，重一刀切式的行政干预、轻真刀真枪的改革举措。本文结合近期在脱贫攻坚和乡村振兴战略中发生的一些引发关注和争议的现象，从城乡二元体制入手，提出了改革的初步设想。文章的早期版本发表在《比较》第104辑，作者在此基础上进行了修改和完善。

文｜楼继伟
2015年 11月10日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议提出，“着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。此后，沿着这一路径推出了一系列改革措施，并在土地和劳动力等难点上，展开了各方面的试点工作。试点积累了宝贵的经验，但大部分还达不到可复制、可推广的程度，可见供给侧结构性改革是非常基本的，难度很大。供给侧即生产要素一侧，劳动力、土地、资本等生产要素侧的结构性改革，借用十八届三中全会的经典语句，就是如何“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这要求各类市场主体是平等的，交易是自由的，生产要素在全国范围内是自由流动的，交易产生的价格引导生产要素的分配。政府要创造环境，做出制度规定，实施市场监督、社会管理和公共服务。
按这样的分析框架讨论劳动力、土地、资本等生产要素配置机制的优化，我们发现，劳动力和土地要素配置的城乡二元体制造成的制度性扭曲最为明显，本文着重分析这个方面。
劳动力和土地的城乡二元体制，造成了经济社会城乡二元结构，早已成为制约我国经济发展、收入分配和公平正义的制度性下行力量。留守儿童、留守老人，以及大量的农村住宅闲置，甚至农用土地荒废。农民工栖居于城市边缘，但随迁子女上不了学，故乡又很难回去了。一些小有成就的早期进城务工者，在大城市买了房，子女和老人都迁过来了，但等子女到了高中阶段只能回乡，有的在县城租房上学，有的甚至尽其所能将子女送到国外上学。“人户分离”造成的不合理不公平的社会问题还有很多，就不一一列举了。
现行户籍管理是重大不合理制度问题。对此，十八届三中全会提出了推进农业转移人口市民化，加快户籍制度改革的要求。2014年政府工作报告中提出，到2020年解决“三个一亿人”城镇化问题。各地也在行动，落实改革决定。但由于城乡之间、地域之间、大中小城市之间基本公共服务的差异，人员自由流动困难和公共服务接续困难，这项任务难度很大,到现在为止并未完成。
与城乡二元结构相关的更大问题是城乡土地制度二元化。城镇土地为国有，按照土地规划，政府进行公共用地和生地的“三通一平”开发，按不同的期限将熟地拍卖给住宅和商业地产开发商，用户买到房产及连带的一定期限的土地使用权。民法规定，使用权到期后自动延期，但未说明是否需付出对价。农村土地为集体所有，分为农地、集体建设用地（含宅基地），用途不可改变。农民获得宅基地的使用权和农地的承包权，承包权在集体成员之间分配转让。农民举家迁到城镇，名下的农地分配给其他成员承包，还要将宅基地无偿交还集体。这样一种农村土地制度，妨碍了农地集中使用，技术水平和规模效益不高。农民收益不高，生活水平远低于城镇，按照经济规律，农民自愿进城务工，但受各方面原因所致，很难在城镇落户，留下留守儿童、留守老人。即便举家搬离的农户，有什么激励愿意将宅基地交还集体？根据中国社会科学院《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018—2019）》数据， 2018年农村宅基地闲置程度平均为10.7%。有关资料显示，务农人口逐年减少，但宅基地占用不降反升，个别欠发达地区的宅基地废弃四分之一以上，宝贵的土地大量浪费。
土地不能集约使用，农民难以迁入收入更高的城镇就业，农村居住过于分散，则公共服务的覆盖成本过高，基本公共服务均等化的目标是难以实现的。但农民追求美好生活的愿望和阻断贫困代际传递的努力是不懈的。可以观察到，县城的房屋被出租或买下，用于长辈陪着子女争取好一些的教育，在外打工的父母辛苦供养他们，有多少家庭分离？城乡二元土地制度还造成了城市土地利用率不高，规划严重不合理，大量的“城中村”和城市周围土地并未得到很好的利用。城镇的扩展只能通过政府征地拆迁、土地变性才有可能。愈来愈高的生地变熟的成本，使得土地使用权出让价格愈来愈高，严重推高了房价。这又损害城镇人民的生活，农民入城也更为艰难。这种二元结构除了损害社会，对经济的损害也十分严重。近年来，务农收入仍远低于社会平均收入，但农村劳动力流入城市产业的速度大幅度缩减，企业招工难、招工贵。刘易斯拐点提前到来。不要忽视，刘易斯拐点的分析，假定劳动力流动和土地使用的转换是自由的，是城乡二元体制导致了“拐点”提早到来，国民经济福利损失巨大。
我国城乡二元土地制度的另一个重大制度差异，是农村集体建设用地（含宅基地）没有容积率规范。大量的“小产权房”“城中村”由此而产生。这有相当的正面作用，农民工和城市有意改善居住条件的家庭是租购的主力，助推了城市化进程。但问题也是显著的，第一，由于缺乏规范监管，建筑质量堪忧，出现大量民事纠纷，甚至安全事件。第二，租购者的转让和继承权得不到足够的法律保护，难以稳定预期。第三，公共服务无义务也无动力充分覆盖，“脏乱差”“行车难”“入学难”十分普遍，打工子弟学校成为补充。第四，前期的缺乏规范，成为优化城市规划的“堵点”，各地出台了一些整治政策，收效不理想。第五，由于缺乏用途管制和容积率规范，出现了“种房”现象，特别在大城市周边十分普遍，拆迁成本越来越高，产生“拆二代”，收入分配不公。解决此类问题主要依靠政策，但制度性问题不是靠政策能够解决的。
城乡二元体制使得我国城镇化进程远低于经济发展水平，农民收入远低于城镇。绝对贫困人口主要存在于农村，针对这一问题，十八大以来大力脱贫攻坚，成果显著。今年完成脱贫目标任务虽然艰巨，相信能够实现，难在如何巩固下去。也就是脱贫攻关阶段性任务完成之后，如何转到乡村振兴上来 。农村脱贫，除了公共财政支持教育、医疗、低保等公共服务外，最重要的是农村劳动力找到得以致富的生计。从广为报道的情况看，主要的生计是特色种养，农副产品加工，乡村旅游，电商带货。一些发达地区劳动密集型产业向贫困地区乡镇转移，还有政府提供的一些公益就业，这些比例不大。总的看还是围绕着农副产业。在这些方向还要继续发力，但要认识到是有极限的。从下面这几组数据就可以看出来。
2019年，我国户籍人口城市化率为44%，常住人口城市化率为61%，差距17个百分点，大约2.4亿人。常住人口就是在城市居住半年以上的人口。除了少数等待积分入户的人口外，大部分是农民工和少量的随行儿童。人社部提供的数据，2019年有近3亿农民工，看来有约1亿农民工连城市常住人口都不是，在四处打工漂泊。
还有一组数据，农村户籍人口占比为56%，约7.8亿人。据有关资料估算，全国劳动人口占总人口的比例2019年为64%，就是说农村劳动力有5亿左右。扣除近3亿的农民工，务农的劳动力有2亿多一点，这些劳动力，主要是务农，商旅和因各种原因难以出去打工的。在农村人口中还有大量的留守儿童、留守老人，外地打工者供养他们，汇回收入占农村人口收入的一半以上。
再看一组数据，去年我国第一产业增加值占GDP的比重为7%，如果务农收入能够达到全国收入的平均水平，纯农业劳动力只需要6200余万人，考虑到农村人口还可以有旅游、出租和商业收入，仍能吸纳就业，在农村就业人口会约1亿人，农村家庭人口会多于全国平均水平，农村人口相应的会有约2亿人，其余则需要转移。总之，要通过城镇化转移接受过剩的约4亿农村劳动力，成为相对稳定就业、同等权益的城市居民，城市一般服务业、建筑业、劳动力需求多的制造行业等还有不少就业岗位，长期居住下来就会产生需求，城市生活方便性也会提高，成本会下降。与其相关的部分农村人口转为城镇居民，也会带来需求，留守儿童和留守老人也会相应减少。不然，仍靠现在特色种养、农副产品加工、乡村旅游，需求会不足。现在已经看到特色种养产品出现过剩。
同样的道理，乡村旅游在毗邻城市的地方有规模效益，是可行的，边远风景秀丽的地方，更适合小众旅游。农民的迁出，大量的宅基地可以复垦，并整合分散化的土地，建设高标准农田草场，产生规模效益，吸引高技能经营者参与，增加务农劳动力就业。这种效果主要发生在联片土地宜农牧地区。在土地比较碎片化的地区，各种特色种养业和相关加工业也会有需求。那些不适合人类生存过于边远的地区只能移民搬迁。乡村振兴战略绝不能一刀切，要因地制宜，有长远发展眼光。
最后一组数据，我国的收入分配差距是十分大的，基尼系数最高的时候超过了0.48，相当于当今美国的水平，而过高的收入分配差距，正是当前美国骚乱的原因之一。近年来加大脱贫攻坚力度，农村人口实际可支配收入的增长快于城市，基尼系数有所降低，2019年为0.462，仍十分高。造成基尼系数过高的最主要原因是城乡收入差距，城市收入大约是农村收入的三倍，如果消除差距，基尼系数就能够降到0.4以下，将是经济社会发展的稳定器。主要靠公共财政去补农村，片面理解“城市反哺农村”，来消除差距是不可行的，那么我们的宏观税负要大幅度提高，还会养懒人，对经济社会都有破坏性。还是应主要依靠市场力量推进城市化，吸纳过剩农业人口。
城市化的发展除了观念上重视之外，重要的是要推进改革。2013年12月，中央城镇化工作会议在北京召开。这是改革开放以来中央召开的第一次城镇化工作会议。两年之后，又召开了中央城市工作会议。在两次会议上，习近平总书记的讲话，都讲到了城镇化的意义，有序加快户籍制度改革，公共服务均等化，推行以人为核心的城镇化，以大城市为中心的城市群是经济规律，等等。站位高，任务明，也都提出了很多改革任务。最近一次是今年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）。这是中央关于要素市场化配置的第一份文件。
在劳动力要素方面，《意见》要求，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”，“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”，等等。在土地要素方面，《意见》要求，“建立健全城乡统一的建设用地市场”，“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度”，“深化农村宅基地制度改革试点，稳步探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”，等等。指向改革已经落后于时代的城乡二元户籍和土地制度，以及需要配套的公共服务体制政策。
这些改革任务重，涉及的利益比较多，要持续坚决地推进。而城市化的健康发展，其镜像就是乡村振兴。其中包括随着土地要素市场化配置改革，在规划指引下，让城里人去农村投资，助推乡村振兴。现在已明确，脱贫攻坚阶段性胜利后，要全面转到乡村振兴方面来，之间要有一个过渡期。我提供的四组数据，表明面对问题的基础性和多重性，提示达到理想目标需加强中央统一领导，在要素市场化配置的基础上，公共政策给予适当的支持和引导，既发挥两个积极性，又破除既得利益，任重道远。我理解这一过渡期不会太短，将是城乡联动改革攻坚期，现有脱贫攻坚的政策措施力度不能减，需进一步放眼长远补短版、调结构，加大公共服务资源可携带的范围和力度。财政理论和实践表明，提供同等水平的公共服务，在人口分散、条件恶劣的边远农村地区，相比于在一定规模的城市，纳税人的花费要大得多。一些资金使用要转型，朝向城乡联动，推进城市化为基础的乡村振兴，工作方法也要转型，而且更为根本。
综合分析在近中期，可以有效动员的国内需求是，以大城市为中心的城镇化。2019年，我国即便按常住人口计，城镇化率为61%，也低于人均GDP 1万美元国家的平均水平，潜力巨大。我国城市的集聚程度也相对较低。大城市为中心的城市群，基础设施有规模效应，经济有集聚效应，制造业、服务业、科研，都可以产生大量的就业，和良性的商业、居住地产需求。动员城市化需求，潜力大，受全球衰退影响小，重要的是需解除体制性障碍，主要是改革城乡二元土地和户籍制度，并以财政和货币政策做适当的配合，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
供给侧结构性改革的分析方法用于劳动力和土地生产要素，目标是清晰的。劳动力应当自由流动，不应有身份不同的区别对待；土地应当在用途管制之下自由交易，实际上是交易一定期限的土地使用权，相应的政府公共服务要覆盖。习近平总书记在十八届三中全会报告中就提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民……稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖……建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的改革任务。可见供给侧结构性改革实际上与“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是相通的。围绕如何在劳动力、土地等生产要素方面进行结构性改革，特别是解决二元体制所形成的二元经济社会结构这个最大痛点，提出如下初步设想。
首先是土地。对现有的城镇土地制度，既然主流意见并不认为其不是社会主义，不符合社会主义市场经济，不适应当前和今后相当长时期内中国特色社会主义制度建设的需要，那么为什么不能把这一制度引入农村，从而实现制度的统一。具体可以考虑：
第一，农村集体土地转为国有，农地的长期承包权转为相应期限的使用权，集体建设用地（含宅基地）也改为长期限的使用权。其中集体建设用地（含宅基地）使用权要用容积率加以确定。第二，使用权在国家用途管制下，可自主使用也可以自由出让，不限于原集体成员之间。转让时不得转换土地用途，除非用途管制规划做出调整。目的主要是保护好耕地。第三，集体建设用地使用权归原集体成员所有，可实行股份合作制，股份可自由出让。其中，宅基地使用权归农民个人所有。受让方在管制规划范围内，改变土地用途或扩大容积率，必须向国家交纳相应使用权的对价。目的是使集体和个人得到适宜的财产权，受让方的财产权也能合法化。第四，政府除公共用途外，无必要也不得再征用农村土地。在土地收入方面，政府除了获得相应的使用权转让对价外，通过开征房地产税获得收入。目的是对地方政府给予合理的土地收入渠道，也限制其过度开发。第五，要面对历史、面对现实，采取相应的过渡措施，对小产权房和城中村，在确权基础上，容积率规定范围内的收益归原土地使用权持有人所有；超出规定范围又符合规划的，归买房者所有，但要分期支付土地使用权对价。这样做，既公平又使这些房产合法化交易，解决清理小产权房的难题。房地产税的开征可以按家庭人口给予免税额，低税率起步，给予地方政府充分授权。
现行户籍管理制度首先的问题是城乡户籍管理二元化。城乡户籍很难相互转换，户籍附带着不同的公共服务和进入市场的权利。其次是户籍管理的地区分隔，以户籍控房、控学、控车、控各种公共服务，特别是在大型城市比较多见。这种户籍管理制度限制了人民的迁徙居住权，近3亿农民工，大范围流动，人户分离，损失经济效率也造成社会问题。就业岗位不能相对稳定，对企业经营带来不确定性，还不利于提高职工技能，用工难，用熟练工更难。本次应对新冠疫情，复工复产难，与人户分离的农民工制度有很大关系。
对于户籍制度，建议改为仅用于记录出生地和迁徙地，主要用于社会管理，逐步取消伴随户籍的限制政策，类似于日本和我国台湾的做法。需要指出，采取我国这种户籍管理制度的在世界上仅剩朝鲜。需要采取有序过渡的措施，第一，着手取消限制进入市场的相关政策，放松用户籍控房、控车等政策，直至完全取消。第二，有序推进基本公共服务均等化。继续推行“租购同权”，按“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的要求，继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策，不再以户籍控学，中央财政可以安排专项资金补助在大城市开办农民工子弟学校，作为过渡。第三，社会保险的打通要有较长的过渡。继续打通农村社保和城镇居民社保的衔接，进而打通在城镇稳定就业农民工农村社保与职工社保的衔接，随着基本养老保险全国统筹的展开，用较长的时间实现社会保险和户籍脱钩，分类过渡，最终实现全国统一。
效果和风险分析。第一，用市场配置资源和更好发挥政府作用相结合的方式，落实习近平总书记提出的“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”“要尊重客观规律，产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律”。第二，有效产生可持续的内需，应对已经到来的全球大衰退。以中心城市和城市群为重点区域的城镇化，还可支撑今后十至二十年可持续发展。第三，在保护好耕地的基础之上，释放出闲置的宅基地和集体建设用地，支持房地产业的发展，解除购租管制的同时减轻房价上涨压力。第四，农民获得可交易的适宜财产权，扩大人民自由准入市场的范围，保护各方相应的权利，逐步实现基本公共服务均等化，符合公平正义。第五，前期已经做了大量的基础性工作和改革试点，可以对接。农村土地确权，各级财政已经花了几百亿元，已经完成。十八大以来，农村土地改革的各项措施，有不少试点经验。对户籍的行政管控，经过多年的改革，已不那么僵化。
改革城乡二元体制，使之逐步一元化，对打破经济社会城乡二元结构，促进经济提质增效，释放劳动力扩大就业，提升农产品质量和效益，进而有助于国家粮食安全，是有益的；对促进社会和谐，减少社会矛盾，平抑房价高企，促进城乡统筹发展，改善收入分配，维护公平正义，是有益的；对于已经到来的老龄化社会，进一步释放被压抑的人口红利，是有益的；对于民粹化盛行，主要国家单边主义政策造成的全球不利影响，夯实国内基础，内部开放和对外开放相互促进，是有益的。经济分析表明，对于大国来说，内部开放比对外开放更为重要，效果更加深远。
此外，还有两点背景思考。
第一，关于公民迁徙居住权问题。1949年具有代行宪法意义的“共同纲领”，规定公民有居住、迁徙的自由（第5条 “中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”）。“五四宪法”延续了这一表述。随后全面向苏联计划经济体制靠拢，物质短缺，基本生活用品和住房等采用票证和行政分配的办法，与之相应的，公民丧失了迁徙和居住自由权。1975年“文革宪法”正式取消了这一规定。“八二宪法”以“五四宪法”为基础做了改进，但这一规定并未得到恢复。当时仍处于票证经济时代，社会保障体系和住房商品化还未开始。改革的目标模式为“计划经济为主，市场调节为辅”，没有恢复这一规定的条件。“八二宪法”之后，改革开放实质性开展，特别是十四大提出社会主义市场经济目标模式之后，改革开放进一步加速，人民基本生活用品和住房商品化。在政府层面，通过数十个文件，逐步扩大了公民的迁徙居住自由权。一直到十八届三中全会提出的有关改革新任务，从最高阶法律层面恢复公民迁徙自由权的条件已经具备。建议列入议程，拖延愈久，社会问题愈多，矛盾的积累愈大，解决起来愈困难。
第二，关于农村集体土地性质问题。新中国成立前后，实行了土改，农民是拥有土地所有权的。此后，经过农业合作化运动，并借鉴苏联的集体农庄，推行“一大二公”，建立起公社或大队集体所有的农村集体土地所有制度。改革开放之后，集体所有单位逐步下放到自然村，并实行家庭联产承包，推广长久承包权，所有权、承包权、经营权三权分置，集体建设用地在用途管制下同等入市等改革探索。早期的土地承包制释放了社会生产力，但同等入市等改革还没有形成可复制可推广的经验，根本的原因是农村土地集体所有的过时框架没有破除。农村集体所有制的根子来自计划经济，城乡二元体制同社会主义市场经济统一市场、要素自由流动的要义是相悖的。在农村引入城镇的土地管理制度，是更高阶的社会主义实现形式，符合供给侧结构性改革的内在含义。改革城乡二元体制，需恢复人民自由迁徙居住权，和改进农村土地公有制性质，涉及宪法的修改，需要慎重决策。这项改革是根本性的，必然触动各方面利益，形势逼人，既要迈出大步，又需采取一些缓释过渡措施。
“解放思想、实事求是”是我们深入骨髓的思想方法和工作方法。上述两个基础性的制度缺陷，带来了一系列的经济社会政治问题，需要解放思想冲破过时的条条框框。由于长期的积累，矛盾和棘手的问题相当多。面对问题，要实事求是采取逐步缓释的措施。但也确实到了不得不解决的时候。
作者为十三届全国政协外事委员会主任，曾任财政部部长、全国社会保障基金理事会理事长等职
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wccqzxs
封丘
只看该作者 1 发表于: 2020-07-29
山东搞成那么多“飞机”，楼部长要不要引咎辞职？
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晦象先生
万荣
只看该作者 2 发表于: 2020-07-29
确定农田的永久承包权和宅基地的永久使用权，再考虑城市化。
太師、天策上將、大相國、領尚書事、中書監、侍中、大將軍、大司馬、假节钺都督中外諸軍事、天下兵馬大元帥、領左右神策十軍左右十二衛大將軍、同中書門下平章事、太清宮太微宮使、首輔學士、監修國史、軍機大臣
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山川形便
千阳
只看该作者 3 发表于: 2020-07-29
能不能画重点，看着费劲，这种文章看多了头疼
山川形便,撤省地置百郡,郡分大县,县管大乡村,驻市,不问一般市政
城乡分离,适域市分级有限自治,划街坊,城市圈内连片处合并改区
另设监察域,选举域,审计域,统计域,军事域,教化域,医疗域
反对特区,民族自治,联邦制
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