潇湘晨报:湖北试水“省管县”http://www.xxcb.com.cn/show.asp?id=477161 2004-5-25 7:54:05
■本报特派记者 张志强 “‘儿子’长大就闹着分家。”这是湖北黄石市（地级市）发展计划委员会办公室主任邓伟对“省管县”的一个酸涩的比方。
２００３年６月，根据改革者的设计，２３９项本属于地市级政府及职能部门的审批权限被直接下放给２０个经济强县（市），２０个“省管县”的官员，在参加省里会议时，和自己原来的上级“坐在了同一个位置上”。
这就是被外界称为“强县扩权”的改革。
本月１１日，湖北省委、省政府作出一项重大决策，改革现行省管市、市管县（市）的财政体制，在全省５２个县（市）推行省管县（市）财政管理体制，在原来的基础上增加了３２个县（市）。
“强县扩权”渐入佳境，向全省铺展。
省县直辖已成中国区划改革既定方向，一些省份开始通过下放审批权来推动市县脱钩，但“省管县”试点和“市管县”成规之间难免有一场博弈。
湖北一些地级市的忧虑是：感觉“权力被架空”。
改革如果延伸下去，长期实行的‘市管县’体制将面临解体。”在接受记者采访时，湖北的地方官员普遍认为，扩权背后蕴涵着行政区划改革先声的深意。
试推省管县（市）财政体制
５月１１日，湖北省委、省政府作出一项重大决策，改革现行省管市、市管县（市）的财政体制，在全省５２个县（市）推行省管县（市）财政管理体制。
两天后，这则消息变成正式红头文件下发到了各市（州）、县（市）及其机关单位。“先是管理审批权限下放由他们自己作主，现在连财政也要与市里脱钩，看来这‘儿子’（指下级县）长大势必就要‘分家’了。”黄石市（地级市）发展计划委员会办公室主任邓伟手里攥着文件，话说得有些酸涩，“以前大冶的同志有事没事就喜欢往我们这跑，搞审批、要项目，现在我都快一年没见着他们人影了。”
邓所说的大冶市是黄石下属的一个县级市。在湖北，被上级市以“分家儿子”看待的县（市）也并非大冶一家——从２００３年６月开始，汉川、宜都等１９个县（市）与大冶一道，获得了省委下放的本属于地市一级政府的２３９项审批权限。
因这２０个县（市）的各项经济指标在湖北排名靠前，这次获权被外界称为“强县扩权”。
在经济管理权限上，“扩权”县（市）已然和地级市平起平坐。
层层审批使县域经济“空心化”
从县到市到省的层层审批，“心急”的老板们备受煎熬。
两年前，大冶市一家发展势头良好的纸业有限公司，与投资商达成合作意向准备融资扩建，方案都做好了，但随之而来的厂房建设用地层层审批让纸厂“头都大了”。
经过多次催促和漫长的等待，３个月后终于在黄石市将所有批复弄齐，但耽误的时间却已无法挽回：合作伙伴被竞争对手挖了“墙角”，携资金去了外地。
“政府一级级掌勺，企业一级级跑堂，很多环节根本毫无实质意义。”每每谈及此事，纸业公司董事长贺某总是一脸无奈：大冶只能批占地２公顷以下的建设用地项目，２至５公顷的建设用地项目需报黄石市审批。“早知如此，我真该像其他企业主一样把建设项目分期拆小，再分几次到县里报批。”贺某说，尽管他知道这是县里许多不规范审批产生的根源。
大冶市发展计划局副局长余正鸣认为，当前行政制度安排正在导致县域经济空心化。“这种空心化不仅表现在发展环境欠佳，更重要的是县级对经济的调控能力严重不足。”
由于县级财政对市（州）资金调度能力的不足，使得上级对县的财政返还和转移支付无法按进度拨付，许多钱看得到、用不成，有的项目上级来验收时资金还没有到账。湖北省经委县域经济处干部储成宝下去调研时，县里面便经常向他诉苦：“每年１２月底到位资金仅为全年可用财力的一半，县级财政的调控、保证职能基本落空。”
扩权县（市）良性成长
在湖北，如果把县域经济比喻为“一只正在发酵的馒头”，那么行政体制则是束缚其膨胀的“蒸笼”。
事实上，湖北省高层也看到了这一点。２００３年３月，湖北省委书记俞正声率团赴浙考察县域经济发展经验。
“县域经济强县强市的示范和拉动作用，成就了浙江这几年的快速发展，而发展县域经济根本之道在于还权于县（市）。”面对记者，湖北省政府一位去浙江考察过的专家说。
考察团返回湖北后，省委办公厅的“３５号文件”随即出台。“扩权”涉及２０多个政府部门，包括计划、商务、国土、交通、建设、税务等，几乎涵盖了经济管理权限的所有领域。“扩权”事项多达２３９项。
仅半年时间，多数扩权县市便进入了良性成长轨道。
截至２００３年底，大冶实际利用市外资金１０．９亿元，同比增长１１８％。２００４年一季度全市完成财政收入１４４２４万元，同比增长４０％。
而湖北省经济委员会提供的统计数据则显示，２０个县（市）２００３年实现国内生产总值１１３１．３８亿元，同比增长１０．０４％；完成固定投资２６１．６亿元，增长１３．７８％；完成地方财政收入３７．２１亿元，增长８．７８％；主要经济指标稳步增长，许多指标超过全省平均水平，并涌现出一批不同发展类型的县市。
试点与成规的博弈
扩权后，湖北全省相当于增加了２０个经济意义上的“省管县”。这种通过下放审批权来推动市县脱钩的试点，与“市管县”成规之间难免有一场博弈。
５月１３日，黄石市市委宣传部新闻科副科长周军听了半天没弄明白记者的来意，直至记者将“强县扩权”几个字在纸上写下来。“我们暂时还没作过这方面的宣传。”
而在黄石市发展计划委员会、统计局、教育局、财政局、外经贸委等部门采访，记者得到的答案千篇一律，“全部按文件精神将审批权下放了，甚至有些是之前就已经下放了。”
实际情况怎样？
４月１日，大冶市政府在递交给省委省政府的《关于落实省扩权政策的情况汇报》中称，在２３９项“扩权”事项中，落实较好的１０６项，有７２项未能落实，有４９项尚未启动或没实际意义，另有１１项操作性不强。
在报告中，大冶市政府认为扩权遭遇“肠梗阻”现象，具体包括三个方面：
一是省对口部门还没有制订出具体的落实方案。如外经贸、药监等部门，至今没有下文，也没有明确实施方案，县级部门无法操作；
二是省相关部门还没有按扩权政策执行。如市经贸部门向省相关部门申报限额技改项目时，省厅仍要求转黄石市逐级报批；
三是涉及教育系统的关于高中学校设立和撤并等事项，黄石市教育部门至今尚未放权。
每一项权利都代表着部门的一项利益，顺利下放并非易事。储成宝认为，还有一种心理因素也很微妙，因为放权之后下级县的地位陡然上升，“参加省里的会议时，原来的下级和自己（指市部门领导）坐在同一个位置上”。
黄石市外经贸委一位官员则表示，抛开利益关系不谈，有时确实是考虑县市的把握能力，“审批权放下去了，下面会不会违背政策法规乱搞？”
“不放权事小，另一种信号对扩权县来说更危险。”余正鸣说，他正越来越感觉到黄石想把大冶“吃掉”。
黄石城区与大冶仅隔了座黄荆山，大冶在山南边。２００３年５月，黄石市作了一个“山南工业区”的规划，边界直划定至大冶湖边，“如按这个规划方案，整个大冶城区就被吞掉了。”余正鸣说。
为开发山南，黄石市目前正在积极修建两条打通黄荆山的隧道，且其中一条已开通。“开通一个隧道，就并走了周边原属大冶的两个乡镇。”大冶市委宣传部新闻科石科长说，这个开发方案从一开始就遭到了８０万大冶人的反对。
还有一个方案也遭到了大冶人一致的反对。“２００３年底，黄石没跟大冶方面打任何招呼，就向上级递交了一份方案——将黄石、大冶撤消，合并为一个新市。”
“大冶矿产资源丰富，经济发展势头良好，合并过去将拉低大冶民众的生活水平。”余正鸣说，黄石的前一方案已获国务院批准，后一方案现今还不得而知。
“黄石背靠黄岗、鄂州等市，城区面积不够就只有往南发展。”黄石市规划建设局办公室主任刘合明认为，大冶理应服从黄石的发展大局。
“这实际也是一种博弈，你搞‘省管县’，我就‘市吃县’。”湖北省委政策研究室副主任宋亚平认为，对改革有不同意见是正常的，但长远看，地方经济繁荣应是市县两级政府的一致愿望。
地级市存废悬疑
４月２８日至２９日，湖北全省县域经济工作会议在汉川市召开。
会上，一些“扩权”县市代表强烈呼吁，要参照浙江经验，改革目前对经济较强县市不利的财税分配体制，让“扩权”县市与省里直接结算；扩大“扩权”县市的知情权，使其有别于其他县市，如省直部门的文件直接发到“扩权”县市，“扩权”县市可与市州一同出席全省相关会议；给予“扩权”县市项目申报权，让“扩权”县市部门与省直部门直接对口。
这些要求概括起来就是要进一步弱化、虚化地级市的职能，实行省管。
湖北省委省政府对此答复：对去年实行扩权的２０个县市再次扩大管理权限，在项目审批、办事程序等方面，赋予涫」苁邢嗤?娜ㄏ蓿?蚁路派笈?ㄒ??妗⒊沟住Ｍ?保??銮肯厥械牟普?盍?头⒄够盍Γ?龆ǘ裕担哺鱿厥惺凳?笆≈惫芟亍钡牟普?逯啤?
这无疑加深了地级市对“权力被架空”的忧虑。
“扩权对于地市级政府而言，本就是一次转变职能的机会。”董祚华是此次湖北扩权改革的方案设计者之一，他认为“扩权之后，地级市恢复为本来意义上的城市，也可以加强中心城市的经营管理。”
改革后，地级市对“扩权县”的管理其实已经相当有限。董祚华认为，那么随之而来的财政管理体制改革与行政区划改革也就势在必行。
改革行政区划，地级市是存还是废？这是湖北这场扩权改革留给的外界的一个悬念。
但很显然，湖北没有哪个部门能对此作出正面回答。
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撤销地级市说法不准确
民政部地名司司长戴均良日前在接受记者采访时透露，中国行政区划改革创新的思路是“缩省并县、省县直管、创新市制、乡镇自治”。其中，关于省直管县的行政区域规划，有望在２００５年完成，但这一规划不会很快付诸于实施。
戴均良说，有些省已具备了直接领导县的条件，地级管理层可以逐步撤销。目前福建、江苏、浙江以及湖北等省已激活了试点改革，探索性地赋予县以地级市的管理职能，收到良好效果。
不过，身负区划调整战略之责的戴均良认为，最近流传的“撤销地级市”说法并不准确。他主张适当划小省、自治区，逐步撤销地级管理层，最终形成以省直接领导县（市）为主体的地方行政区划体制。
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“市管县”体制由来
从整个体制背景看，当代中国政府体制有八个层次，也就是中央、省区、计划单列市、地市、县市、区、乡镇和村。渲屑苹?チ惺形?笔〖丁?
１９４９年新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。到１９５８年年底，全国已有２９个市管辖１２０个县级单位。
１９５９年１２月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，认可了这一体制并在全国迅速推广开来。
改革开放以后，市管县体制又逐渐兴起。１９８２年，全国有５８个市领导１７１个县。同年，中共中央发出了关于改革地区体制试行市领导县体制的通知，年末即在江苏省试点，第二年开始在全国广泛推行。
到２００２年年底，全国３３２个地级单位中，已有２７５个改为地级市，地级市所领导的县占县级单位总数的７０％以上。
★大冶东风路资料图片
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