清雍正年间，地方行政制度与区划都发生了很大变化，直隶州和州的制度变革是其中的重要组成部分。以往的研究，或是对雍正年间行政区划变化的原因和特点作了综合性论述①；或是认为雍正年间有过一个“直隶州政策”，源于雍正二年（1724年）山西巡抚诺岷的奏疏，意图是“为了创建作为财政收入源最理想的府—县系统的试验阶段被设置的”②，也就是设立直隶州是为设府做准备；也有的研究认为清前期对政区进行了大幅度的改革，“明代施行过的复式三、四级政区层次被完全简化成单式的省—府（直隶州）—县三级制。而在简化层级的同时也实现了府的幅员的缩减，进行这一改革的主要手段就是增置直隶州”③。上述探讨，推进了对清代直隶州、州制变化的认识，但仍存在着一些不足。因此，本文试就雍正年间直隶州政策出现的背景、直隶州制度的完善过程、清初的州与行政层级简化等问题，作进一步的探讨。
一 直隶州政策出现的背景
清代直隶州政策的出现，起源于雍正二年山西巡抚诺岷的上奏。在诺岷的奏请得到朝廷批准以后，各省纷纷仿效，直隶州制度在全国得以推广。因此，只有先了解诺岷在山西巡抚任内的主要工作，才能知晓诺岷请求析置直隶州的意图。
康熙朝中后期，各省钱粮亏空成蔓延攀升之势。形成这种亏空的原因，除了地方官吏的失职或贪污外，与当时地方财政体系、仓储制度、奏销制度、监察机制等一系列行政体制与运行机制存在的问题相关④。除浙江省“钱粮亏空不多”外⑤，其他各省都存在着一定程度的亏空。康熙帝不断派官员前往各地查处，各省督抚也纷纷查审并疏参属下亏空。
雍正帝即位后，对钱粮亏空的查处加大了力度。他同样认为这是官员个人侵吞所为：“近日道府州县亏空钱粮者，正复不少。揆厥所由，或系上司勒索，或系自己侵渔，岂皆因公那用。”⑥并硬性规定：“嗣后亏空钱粮各官，即行革职。”⑦科臣们纷纷提出解决办法：有的认为大县钱粮繁多，只有一个知县无法办理，建议大县设二至三个县丞，分别按籍催科⑧；也有建议将大县一分为二，同时将边远地区的小县适当进行合并，这样既可以清理钱粮亏空，又不至于官缺设置过多⑨；第三种方案是技术层面的解决方案：“州县承收钱粮，或可令同城佐贰、教职官员，每日轮流公同监收，至晚公同封贮，每十日开明所收数目，公同报该管上司；每二十日不拘所收多寡，即解交布政司。非例应在州县支销者，不许擅动分毫。”⑩这是让同级官员互相监督，不让某一个州县官有单独动用钱粮的机会。
康熙年间的山西省，因数次用兵、连年干旱、吏治不清等多种原因，钱粮亏空严重。雍正帝即位后，对山西巡抚德音的工作非常不满，于雍正元年四月将巡抚德音、布政使森图等省级主要行政官员革职，任命内阁学士、亲信诺岷接任山西巡抚(11)。雍正帝在诺岷的奏折上批示，“你要竭力妥当公正治理山西一省”，将前任山西巡抚苏克济以及德音、森图等山西省各官员的亏空钱粮全额追交(12)。诺岷于五月初一日从京城起程，十二日抵太原接任。遵旨办理，清查亏空，同时对造成亏空的原因也进行了调查。为了清查亏空，除了上任不久的10员知州、知县之外，诺岷对山西省其余87个知州、知县，或进行弹劾，或将他们调离原任州县，全部互调，进行背对背的清查，“至此九十七州县皆已换成新任。其任内不明款项，由伊等彼此追究，则可毫无隐瞒，尽数揭出”(13)。诺岷此举对山西省真实的财政状况调查得较为清楚，了解到亏空的主要原因是由于地方行政机构办公经费严重缺乏而不得不挪用。得出这个结论后，诺岷认为要预防以后不再发生亏空，必须改革财政制度。十一月初二日，诺岷向朝廷提出了将原先由官员私派的耗羡归公的方案，将所得耗羡分成三块：一是弥补此前的部分亏空，二是用作地方行政机构的办公经费，三是用作地方官员的“养家之银”。这一方案是对旧的财政制度的巨大突破，在部议时遭到大臣们的激烈反对，由于雍正帝的坚持才得以通过(14)。次年，雍正帝又不顾大臣们的反对，将耗羡归公政策推行到全国各省：“又奏称巡抚诺岷清勤敏干，布政使高成龄操守亦优，应令二人尽心商确，先于山西一省照所奏试行之。此言尤非也。天下事，惟有可行与不可行两端耳。如以为可行，则可通行于天下。如以为不可行，则亦不当试之于山西。譬如治病，漫以医药试之，鲜有能愈者。今以山西为试行之省，朕不忍也。且天下抚藩，岂尽不如诺岷、高成龄，而谓二人独能行之乎……各省能行者，听其举行。不行者，亦不必勉强。”(15)由此可见，相对于晚年的康熙帝，雍正帝更愿意推行一些新的政策。
在基本完成了清查亏空案后，诺岷于雍正二年正月初三日从太原省城启程，对山西南部平阳等府州县进行了考察，于正月十七日回到太原。在考察过程中，诺岷发现了导致亏空发生的另一制度性原因——一府所辖州县太多，知府无法对州县进行监管：“山西省九十余州县内，平阳府统管三十四州县，太原府统管二十五州县。因州县太多，地方辽阔，原任知府等不能亲临详查州县仓库，是以州县均有亏空。”(16)雍正元年十月征收钱粮时，诺岷采用过一个技术性措施，规定各州县必须在钱粮柜子上贴有封条，百姓“缴钱粮自行封好投入柜内”，由“布政司分派官员会同各州县印官、佐贰官、教官公同开柜点数”(17)。由于州县数量太多，府级官员对州县难以进行有效的监督，时间一长，这种技术性措施就会失去效果：“今钱粮银虽封于柜内，不令州县官员私自开启，但天长日久，又另生弊端难以预料。且仓粮均皆收储于州县地方易生弊端。”于是，诺岷想到了调整行政管理体系的方法：“臣之愚意，既然钱粮关系重大，不可不敢定分别查看之例……今既然分别查看仓库钱粮甚是重要，则照分县归直隶州另行管辖之例办理外，另无可行之例。”按照诺岷的想法，设立直隶州、缩小府的辖区，是解决钱粮亏空的根本性办法。诺岷提议将平阳府的18个州县分出，分归绛州、解州、蒲州、吉州、隰州管辖；将太原府的10个县分出，分归代州、忻州、平定州、保定州管辖，由知州“就近不时查看仓库钱粮”。平阳、太原两府各自只管辖10余个州县，“亦便于查看仓库钱粮”。同时考虑到直隶州知州也有亲辖地，如果没有上司查看，“有亏空钱粮之弊亦难预料”，提出由河东道、雁平道对这些直隶州进行督察。如果道员失职，“照知府议罪新例治罪”。如此，“无需增补官员靡费钱粮，而且各州县仓库钱粮各自不时往查，免生亏空之弊”。由于此事没有先例，诺岷先以奏折的形式向雍正帝请示：“以上两项，臣恭请拟本具奏，谨请圣主睿鉴，倘若可以施行，俟奉朱批教诲后，奴才再具奏。”此前，地方督抚在查处亏空案时，都是采用传统的参处州县地方官、让地方官退赔的方法，可以说是治标不治本。诺岷的方案颇有新意，在不增加官缺、不增加朝廷财政支出的情况下，从行政制度上加强了对知县、知州的监管。按照此后山东巡抚陈世倌的说法，是“官制不必更张，而职守易于稽察”(18)。雍正帝同意了这个方案。
有了雍正帝的认可，诺岷正式向清廷提出了由直隶州管辖各县的方案。诺岷认为“钱粮关系綦重”，而山西省“五府三州所辖州县九十有四，隶平阳者三十四，隶太原者二十五，是太、平二府所辖实居三晋之强半，而二府实征银一百九十五万余两，又据通省三分之二”。太原府、平阳府两位知府如果想在一年内将所属州县的钱粮盘查一遍，是一件不可能实现的事情，“经年不能周其地，是以从前亏空纍纍，知府茫无觉察”。析分直隶州后，各州知州可以就近盘查所属各县钱粮，同时管理刑名案件，各直隶州“地近粮少，不惟亏空之弊可杜，即刑名词讼俱简而易。［绛、解、蒲、吉、隰］州钱粮令河东道不时盘查，平、忻、代、保四州钱粮令雁平道不时盘查，泽、辽、沁三州令粮驿道不时盘查”。知府的工作量也得以减轻，可谓一举两得。由于知州的责任加重了，诺岷建议直隶州知州“于候选、候补知府人员内拣选，则职衔既大，而身家亦重，庶于稽查分理更加勤慎矣”(19)。因此，诺岷的直隶州方案具体包括三个方面的内容：一是缩小府的辖区，改州为直隶州，由直隶州领县；二是直隶州亲辖地的钱粮由道员盘查；三是直隶州知州之官缺由候选、候补知府出任，加强知州的自律。
诺岷于雍正二年三月初二日题奏，雍正帝于同月十八日命户部等部议奏。由于雍正帝此前极力推行耗羡归公等经济政策，设置直隶州的方案在户部等部会议时就较为顺利地得到通过。户部赞同诺岷的观点：“不惟亏空渐可杜绝，即一切词讼亦免守候，考试亦无跋涉之虞。”同意了诺岷方案的第一、二点，否决了由候选、候补知府出任知州的设想，理由是“现在投供验到知府人数无多，即行拣选发往，未必尽属贤能”。同时提出了补救的方案，在诺岷对新任知州进行考察后，“倘不相宜，即量才调用”(20)。户部等部于闰四月初四日题奏，雍正帝于初六日下旨同意。
从山西省直隶州的析置过程可以看出，太原、平阳二府辖县高达二三十个，不符合管理学的基本原理，对这些府的幅员进行缩小，是必然会发生的事情。诺岷原先就受到雍正帝的信任，而且在处理山西亏空案中办事得当，析置直隶州的方案又较为可行，雍正帝就打破了顺治、康熙年间很少设置新政区的惯例，允许析置直隶州。诺岷析置直隶州的方法，当时称之为“大郡分隶之制”，或称“直隶州之制”。
由于各省都有钱粮亏空问题，而且北方各省同样存在着大府幅员辽阔、所辖州县数量众多的现象，当诺岷的方案得到批准后，各省纷纷循例请求调整行政区划，户部也循例一一批准。同年五月，直隶巡抚李维钧奏请：“山西太原、平阳二府州县太多，地方辽阔，知府难以稽查，经抚臣诺岷题准分隶各州，其法甚善。伏念直隶正定府管辖三十二州县，实与太、平二府相埒，盘查仓库，非历数月不能一周，案件殷繁，查催审转，县多远路，经年不能完结。纵有勤敏之知府，实有鞭长不及之虞。”(21)请求将正定府属冀州、赵州、深州、晋州、定州等5个州升为直隶州，每州各辖数县。同时，由于守巡各道距各直隶州路途较远，请求由直隶守道（承担着布政使的职能）经常派员盘查。六月二十五日，奉旨依议(22)。同年，李维钧又提出对直隶州官制进行调整。在析置直隶州之前，正定府属各州县遇有盗案疏防，均由正定府同知负责。析置直隶州之后，直隶州所辖各县盗案就应归于直隶州州同或州判兼理。也就是说，州同或州判应与知府的佐贰官——同知、通判一样负担盗案疏防之责，督促各县勤于防缉，同时协同缉拿本州境内逃盗等案。州同与属县文移应照同知与属县文移之例行。同年底，吏部同意李维钧的建议，并责成各省新旧直隶州全部按照这一制度执行：“俟后各省新旧直隶州遇有盗案疏防失事之后……臣部俱照同知、通判之例分别议处。”(23)雍正五年六月，湖南巡抚布兰泰认为这一条文是规定“凡直隶州均需州佐以专督缉”，而“靖州地处苗疆，统辖四县，且与黔、粤瑶峝交相接壤，实为边地要区。因无州同、州判专司督捕，以致频遭苗盗劫杀”，要求复设于康熙六十年（1721年）裁撤的靖州州判(24)。至此，直隶州不但在区划数量上不断增多，而且在官员职责制度上也渐趋完善。
河南布政使田文镜也是雍正帝的亲信，于雍正二年闰四月初上奏“请照依晋省，分隶统摄”，雍正帝要求田文镜与河南巡抚石文焯共商后上奏(25)。五月中，田文镜再次上奏。雍正帝要求具本上奏。由此，巡抚石文焯“以豫省开封府辖四州三十县，地方辽阔，政务殷繁；河南府辖一州十三县，汝宁府辖二州十二县，道里遥隔，均有鞭长不及之虞”，请求“照晋省分隶之制”，将陈州、许州、禹州、郑州、陕州、光州升为直隶州，于八月二十三日奉旨依议(26)。
山东巡抚陈世倌于雍正二年请求将济南府之泰安州、武定州、滨州，兖州府之曹州、沂州、济宁州改为直隶州，于九月初十日奉旨依议(27)。
江南江西总督查弼纳要求将凤阳府属之颍州、亳州、泗州，苏州府属之太仓州，淮安府属之邳州、海州，扬州府属之通州，庐州府属之六安州升为直隶州，于九月十九日奉旨依议(28)。查弼纳方案中最为特别之处，是辖县并不多的苏州府也析置出太仓直隶州，理由是“钱粮太多，刑名太繁，向应分者”(29)，“苏州一府虽止八属，然□□属之银米等项，实数倍于各府，知府一身实难兼顾”(30)。苏州府辖8个州县，与辖25个州县的太原府相比，州县数量不及太原府的三分之一，只是一个小府。但是与相邻的常州府、松江府相比，苏州府就是个事务太繁、辖县较多的繁剧大府。由此可见，知府的“工作量”多少存在着很明显的地域性差异，主要是由事务繁简所决定的。这个理由与同时期江苏省析分大县的理由完全相同，突破了此前山西巡抚诺岷因“县多路远”进行析分的框框。
陕西巡抚图理琛于雍正三年以“地方辽阔，事务繁杂”为由，“照依晋省”，请求将西安府、凤翔府之商州、鄜州等九州改置为直隶州，于九月初一日奉旨依议(31)。
因钱粮亏空而引起的增设直隶州告一段落。北方的山西、直隶、山东、河南、陕西等省拥有的“大郡”，分别析置为数个直隶州。
此后，其他各省也以各种理由要求析置直隶州。雍正三年，广西巡抚李绂请求将柳州府属之宾州、梧州府属之郁林州升为直隶州。柳州府此前只辖2州10县，东西八百里，南北九百里，区域稍大，但县级政区并不多，因此其析置的理由是“僮七民三，其南尤远，而宾州等州县瑶僮尤为顽劣”(32)。梧州府辖1州9县，只是因为郁林州距府治较远。雍正五年，四川巡抚宪德以成都府辖有25州县，“地方辽阔，有顾此失彼之虞，分设直隶州管辖最为因地制宜”，将成都府东部的资县改为直隶资州，北部的绵州和西部的茂州均改为直隶州(33)。改资县为直隶资州，不但是行政区划上的改变，也是官制上的变动。雍正十一年，直隶改易州为直隶州，则是因境内建有清帝陵寝，山西广昌县并入等因素造成(34)。由此可见设置直隶州的理由与途径已经趋于多样化。
至此，可以认为：雍正年间析置直隶州的目的很简单，只是为了让知州盘查属县的钱粮，并不是所谓的“创建作为财政收入源最理想的府—县系统的试验阶段”(35)。不能因为此后有一部分直隶州升为府，就逆向推测当初设立直隶州的目的。
二 直隶州制度在官制上的完善
雍正年间，各省纷纷析置直隶州，直隶州制度在空间上得到了推广。由于部议否定了诺岷奏折中的第三项要求，仍由从五品的知州出任直隶州知州，直隶州制度在官制上需要有一个完善的过程。
雍正二年，直隶巡抚李维钧在请求析正定府置直隶州时，对直隶州知州的任用也提出了自己的建议：“见任各州虽亦循分，然以治一邑或能称职，而以管数邑，或未胜任。容臣徐试其效，倘不相宜，量才调用，而于通省属员内选择才能题请圣裁简补。”户部、吏部讨论后，同意了这一方案：“倘不相当，该抚即将通省属员内详加拣选，将品级相当、才能素著者具题引见调补。”(36)这一制度一直沿用至乾隆初年，“原定直隶州知州员缺，令各省督抚于本省知州内遴选贤能之人引见调补。如无可调之员，即令于知县内择其才守素著、明敏练达者保题升用”(37)。
随着雍正年间直隶州的不断增加，一些官员对直隶州制度先后提出了改进的方案。“州名直隶，则与府治一体。现在州县未分直隶之时，平时同寅比肩，交往习熟。一旦管辖，保无有彼此通融瞻狥情面之弊。”要改变这种状况，就是改变直隶州知州的拣选方法：“查该州有稽察钱粮、管理刑名之责，与知府无异。请皇上敕部，凡遇直隶知州等缺，同道、府一体请旨保举引见特放，以清吏治，以重循良。”(38)但是，这类建议没有得到雍正帝的采纳。
到了乾隆十六年（1751年），给事中朱若东再次提出了这个问题，要求提高直隶州知州的品级：“直隶州一缺，非贤能不能称职，定例于各部主事及府属知州内拣选保题。虽近日多有补授知府，然系特恩，未敢援以为例。请将直隶州知州品级与府属知州稍示优异。”吏部在讨论后得出了一个折中的结果：“嗣后直隶州知州与同知一体较俸升用知府，不必与府属知州较俸仍升同知，至品级仍可照旧。”(39)过去是直隶州知州与府属知州一起比较任职年限，可以升任同知。现在是直隶州知州与同知一起比较任职年限，直隶州知州在达到升职年限后，也可以直接升任知府。也就是说，朝廷看到了直隶州知州工作的重要性，因而改变了直隶州知州的晋升途径。这一方案得到乾隆帝的批准。
乾隆三十二年二月，安徽布政使富尼汉上奏请求提高直隶州知州的品级：“直隶州知州向系从五品，而管辖属员，体制与知府相等。本任又有专辖地方刑钱事件，遇有缺出，例由本省知州、知县内拣选调补，送部引见，实与升任无异。且系与同知较俸升转，请照同知例，改为正五品。”(40)这一次，吏部和乾隆帝均没有反对，直隶州知州由此改为正五品，清代的直隶州知州官制最终形成。这一制度一直保持到清末，在光绪《清会典事例》中，直隶州知州仍为正五品(41)。
三 清代的“州”、“属州”、“散州”
明清两代的“直隶州”，是因该州直接隶属于布政使司而得名。府属州的名称，在今人的著述中称之为“属州”(42)，或称之为“散州”(43)，也有称之为“州”或“普通州”的(44)。清代文献中也是记载各异，除了“州”之外，也有称之为“散州”：“散州：高邮一千五百两，泰、邳各一千二百两”(45)；或称之为“属州”：雍正“十三年，改同州为府，仍降华、耀、葭三州为属州”(46)。因此，需要探讨一下清代府属州的正式名称是什么？“属州”、“散州”这些称呼的含义是否有差别？
“州”作为一种行政区划，它的专名和通名都应以法典或法律规定的为准。万历《明会典》卷十五《户部二·州县一》言：“国初沿元制，立行中书省于外，以统府州县。州县俱隶府，县或又隶州。州或直隶省。”(47)在行政区划表中，各布政使司之下均无“直隶州”、“散州”、“属州”字样，如“山西等处承宣布政使司，府四，州二十，县七十七”(48)，这20州中的汾、辽、沁、泽4州，均直隶于布政使司。由此可见，明代在法典层面，州有隶属关系的不同，但称呼相同，只有“州”这个单一的概念。为了区别直隶州与府属州，《明会典》在格式上有所区别，直隶州与府属州均比府低一格排列，直隶州在州名下有“领县几”3字，如“汾州领县三”，府属州无“领县几”这3个字。
康熙《清会典》卷十八《户部二·州县一》规定：“各省设布政使司以统府州县，州县俱隶府，县或隶州，州或直隶省。”(49)康熙年间仍是“州”，至于是直隶州还是府属州，仍是没有单独的称呼。在行政区划表中，书写格式已经与《明会典》有所区别，直隶州的排列位置与府同，府属州比府低一格。雍正《清会典》卷二十四《户部二·州县一》的序同康熙朝，但在行政区划表中，将新设置的直隶州，均明确记载为“直隶州”。“直隶州”作为一种行政区划通名，首次载入清朝法典。乾隆《清会典》卷八《户部一·疆理》记载的地方行政制度如下：“两京设尹，崇首善也。外列十有八省，分之为府，府领州县，直隶州亦领县，皆属于布政使司，而统治于总督、巡抚。”(50)这种表述，是与雍正至乾隆前期直隶州制度的逐步完善、直隶州区划的广泛设置密切相关的。此后，府属州仍称之为“州”。嘉庆《清会典》卷十《户部》：“凡尹与总督、巡抚所统曰府、厅、州、县……府领厅、州、县，亦有亲辖地方者。直隶厅、直隶州皆亲辖地方，亦领县……州、县皆分辖地方。”(51)与乾隆朝《清会典》相比，嘉庆朝《清会典》虽然文字表述形式有异，实际内容基本相同，也是分为“直隶州”、“州”两类政区。光绪《清会典》与此相同。
光绪三十三年五月二十七日（1907年7月7日），清廷颁布《各省官制通则》，作为地方官制改革的基本法律。《通则》对地方行政区划的通名也有明确规定：“第二十条，各省所属地方得因区划广狭，治理繁简，分为三种：曰府，曰直隶州，曰直隶厅。”“第二十四条，各府所属地方分为二种，如左：曰州（散州），曰县。”“第二十六条，各州设知州一员，受本管知府之监督指挥，各县设知县一员（秩正六品），受本管知府或本管直隶州知州之监督指挥，处理各该州县境内各项行政。”(52)由这些条例可以看出，直至清末，州的正式名称仍分为“直隶州”与“州”两种。“散州”一词首次见于清代全国性法律，作为对“州”的一种注释性称呼。
上述清朝法典、法律记载的作为行政区划的州，其通名只有“直隶州”与“州”两种，隶属于布政使司的为“直隶州”，隶属于府的为“州”。由于州与直隶州在隶属关系、管辖区域、职能等几个方面都有很大的差异，如果只用一个“州”字，容易使人误解，因而需要用“属州”、“散州”等名词来替代“州”，以便与“直隶州”相对应。
清代文献中，“属州”、“散州”的含义是否有区别，需要通过具体的分析才能得出结论。
首先，在行政区划通名前加一“属”或“散”字，除了州以外，其他层级较低的政区也有，如元云南行省“领路三十七、府二、属府三、属州五十四、属县四十七”(53)。从此例可以看出，直属于地方高层政区“行中书省”的路、府等政区，均不加“属”字；隶属于路、府或州的政区，均加“属”字，为“属府”、“属州”、“属县”。加“散”字的政区，除了“散州”以外，还有“散府”：“元太宗四年（1232年），立彰德总帅府。宪宗二年（1252年），为散府，属真定路。至元二年（1265年），复置总管府，属中书省。”(54)“（金）皇统二年（1142年），置庆原路总管府。元降为散府，属巩昌路。”(55)由此可见，不属于地方高层政区的府，也可称为“散府”。清朝沿袭这些观念，不属于地方高层政区的行政区划，都可以加“属”或“散”字，称之为“属府、属州”或“散府、散州”；直属（直隶）于地方高层政区的行政区划则不加。
其次，“属府”、“属州”之“属”字的含义，是相对于上一级行政区划或行政机构的隶属关系说的，是指某某路、某某府的下“属府”、“属州”，而不是指“属府”、“属州”辖有州县。如“其直隶州州同、州判，府属州同、州判，府经、县丞、盐库等大使，亦准以原衔借补”(56)。又如“鹤庆府原额文武生各二十名，今改为府属州，仍取进文生二十名，其武生二十名应改为十五名”(57)。这两条史料均用“府属州”代替“属州”，意思明确。“属”字的这种含义，在清代也可以使用在其他政区中，如“守巡二道虽分司盘查属府仓库，督催刑名事件”(58)。清代人记明代之事也用这种格式：“明洪武初仍曰青州府，置山东行中书省。九年，改布政使司，移治济南，以青州为属府。本朝因之，领县十一。”(59)
第三，雍正以后，隶属于府的州均不辖县，这些州有时也被称之为“属州”。如乾隆元年陕西巡抚硕色奏称：“改榆林府所属靖边、定边二县隶延安府辖，改直隶葭州为属州，并所属神木、府谷二县隶榆林府辖。”(60)又如乾隆三十八年上谕：“自应将巴里坤改设为府，乌噜木齐改为属州。”(61)也有称之为“散州”的，如乾隆三十六年护理山西巡抚、布政使朱奎奏称：“吉州一缺所属乡宁一县，僻处山陬，民淳事少。请将吉州改为散州，与乡宁县并隶平阳府管辖。”(62)同一件事，光绪《清会典事例》则记载为“属州”：乾隆“三十六年覆准，山西平阳府属之霍州改为直隶州，原支养廉银一千两，照直隶州例加增五百两。吉州改为属州，隶平阳府，原支养廉银一千五百两，照属州例裁减五百两。”(63)由此可见，“散府”、“散州”与“属府”、“属州”含义相同，均指这些府州没有直属于地方高层政区，而是隶属于地方二级或者三级（元代）政区，与这些府州是否有下属政区无关。文献中的不同记载，只是作者的用词差异而已。
综上所述，从元代以降，为了将隶属于地方高层的州与隶属于地方二级、三级（元代）政区的州分别开来，在前者的“州”字前面加“直隶”两字，称之为“直隶州”，至清代雍正年间载入《会典·户部》，正式成为行政区划的一种类型；在后者的“州”字前加“属”或“散”字，称为“属州”或“散州”，但一直是习称而不是正式名称，“属州”与“散州”的含义并无实质性差别。
四 对行政层级简化的认可
明代州（即府属州、“属州”或“散州”，下同）也领有县，即《明会典》所说的“县或又属州”(64)。明代领县的州数量较多，不领县的州数量较少，形成行政层级上的“布政使司—府—州—县”四级制。清雍正年间，一些府析置直隶州，原先属于州的县改属于直隶州，使得部分区域的行政层级由四级制转变为三级制。以往的研究认为雍正年间通过析置直隶州的方式来减少行政层级。确实，有些地区因为设置直隶州使得隶属关系发生了改变，使行政层级相应减少。但是，雍正年间仍有相当一部分府没有析置直隶州，这些府的州何时开始不领县？目前所见的清代文献均没有制度层面的记载。有些方志记载了这种隶属关系的个案变化，但是这些记载大多是事后追记，而且没有原始文献作佐证。因此，明代的四级制何时全部演变为清代典型的“省—府（直隶州）—县”三级制？对于这个问题的研究，目前只能采用推测的方法。
明代的州与下辖的县是一种怎样的行政关系，现有的研究很少涉及。清初顾炎武对当时的州县关系作如下记载：“县之隶于州者，则既带府名，又带州名，而其实未尝管摄于州（惟到任缴凭必由州转府，尚有饩羊之意），体统乖而名实淆矣。”(65)由此可见，明末清初的州与其下属的县，只是一种礼仪上的上下级关系，实际的行政管理是由府管辖县。康熙《清会典》卷十七之行政区划表，各州下大多辖有县，说明明末制度在康熙年间仍然存在。雍正年间析置直隶州时，各省督抚也提到了这种州县关系：诺岷的题本言代州“旧辖五台、崞县、繁峙”(66)，江南江西总督谓“应以原属颍州之颍上县，并附近州治之霍丘县均隶颍州”(67)，直隶总督言“正定府属共有五州，而县之挂衔于州属者，其名犹存”(68)，这些史料都说明明末的“挂衔”制度在雍正初年继续存在。在雍正《清会典》的行政区划表中，部分地区的州仍下辖属县，说明直隶州政策对行政层级的改变只是局部的。
完稿于乾隆八年的康熙《清一统志》，乾隆帝于九年正月作序，正文时间下限大多在雍正末年。与雍正《清会典》相比，除了个别之处，绝大多数县都已经属府。下表为《明一统志》与康熙《清一统志》相关州县记载内容的差异。
从表中可以看出，康熙《清一统志》与《明一统志》在州县隶属关系上的区别主要有以下两个方面：一是县级政区距上级政区的距离，都是距府的距离，而不是距州的距离；二是明确记载各县隶属于府或直隶州，不是隶属于州。这就说明康熙《清一统志》的编纂者已经认为县隶属于府或直隶州，州不辖县。
综上所述，顾炎武所说的“惟到任缴凭必由州转府”这种上下级的关系，清廷是否正式下旨废除过，目前尚未有史料可以证实。由于雍正年间大量析置直隶州，使得这种形式上的上下级关系遭到相当程度的破坏。到雍正末、乾隆初，在康熙《清一统志》的编纂者的手下，这层关系已经不复存在，各县已经是属于府或直隶州，州不辖县，地方行政区划层级已经由四级制变为三级制。由于康熙《清一统志》是官修，且成书后经乾隆帝御览并作序，因此，编纂者对州县关系的这种处理，应该是代表着朝廷的态度，表明朝廷已经认识到行政层级的简化。
本文通过对山西巡抚诺岷任内工作的考察，认为诺岷最先提出大量设立直隶州，其目的是为了让知州盘查属县钱粮，让钱粮亏空案不再发生。其他各省督抚纷纷仿效，也是为了让知州盘查属县钱粮。以往的观点认为“直隶州是为了创建作为财政收入源最理想的府—县系统的试验阶段被设置的”这一说法，存在着对史实的某些误解。增设直隶州客观上实现了对府的幅员的缩减，但主观上并没有简化行政区划层级的打算，也不存在先设直隶州、再升为府的长远规划。随着直隶州的大量设置，在官制方面也发生了三个方面的变化：首先是知州盘查属县钱粮、审转案件，承担了相当于知府的职能；其次是州同、州判的增设和职能的增强；第三是乾隆年间直隶州知州与同知一体较俸升用知府，官级由从五品改为正五品，地位得到提高。
本文又通过对《清会典》等法典、法律的分析，认为清代对州（包括直隶州、州）的称呼，有一个从单一的“州”到“直隶州”、“州”的过程。“属州”、“散州”只是对府属州的不同称呼，两者并无特定的含义。顾炎武的《日知录》记载了明末清初州对县的管辖仅具象征性意义。这种象征性的隶属关系在清代何时废除，目前没有找到相关的史料。成书于乾隆初年的康熙《清一统志》记载的县绝大多数隶属于府或直隶州、州不辖县，说明在雍正末、乾隆初，官方认为州县之间象征性的隶属关系已经结束，行政区划层级已经简化为省—府—县三级制。
注释：
①李尚英《雍正行政区域的变化》，《商鸿逵教授逝世十周年纪念论文集》，北京大学出版社1995年版，第231-240页。
②(35)（日）真水康树《雍正年间的直隶州政策》，《历史档案》1995年第3期，第89页。
③林涓《清代统县政区的改革——以直隶州为中心》，《中国历史地理论丛》2004年第4期，第79页。
④刘凤云《康熙朝的督抚与地方钱粮亏空》，《清史研究》2009年第3期，第28-38页。
⑤《圣祖实录》卷261，康熙五十三年十二月庚寅，《清实录》第6册，中华书局1985年版，第576页下。
⑥《世宗实录》卷2，康熙六十一年十二月甲子，《清实录》第7册，第57页上。
⑦《世宗实录》卷4，雍正元年二月己卯，《清实录》第7册，第111页上。
⑧《掌山西道事江芑奏大县钱粮请分任管理折》（雍正元年四月十八日），中国第一历史档案馆编《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，江苏古籍出版社1989年版，第1册，第249页。
⑨《监察御史汪国弼奏请大县分置为二小县合并为一折》（雍正元年七月十一日），《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，第1册，第649页。
⑩《大理寺卿李敏启奏陈钱粮管见折》（雍正元年八月初四日），《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，第1册，第751页。
(11)《世宗实录》卷6，雍正元年四月癸酉，《清实录》第7册，第137页上。
(12)《山西巡抚诺岷奏报转谕德音暂留山西折》（雍正元年五月十二日），中国第一历史档案馆译编《雍正朝满文朱批奏折全译》，黄山书社1998年版，第132页。
(13)《山西巡抚诺岷奏请亏空银两清册俟清查完毕报部折》（雍正元年十二月初五日），《雍正朝满文朱批奏折全译》，第552页。
(14)夏艳《山西省耗羡归公起始考》，《理论界》2008年第5期，第140-142页。
(15)《世宗实录》卷22，雍正二年七月丁未，《清实录》第7册，第351页下。
(16)《山西巡抚诺岷奏陈加强地方防务分查仓库钱粮折》（雍正二年二月初一日），《雍正朝满文朱批奏折全译》，第637-638页。
(17)《山西巡抚诺岷奏请全省官员留用火耗支俸银两数目折》（雍正元年十一月初二日），《雍正朝满文朱批奏折全译》，第468页。
(18)(27)《户部右侍郎托时等题议山东济兖二州所辖地方辽阔准其分隶各州并补授官员本》（雍正二年九月初十日），中国第一历史档案馆编《雍正朝内阁六科史书·户科》，广西师范大学出版社2007年版，第14册，第31页。
(19)(66)《山西巡抚诺岷题请将太原平阳二府若干州县分隶他州以便稽查钱粮本》（雍正二年三月十八日），《雍正朝内阁六科史书·户科》，第9册，第254-256页。
(20)《总理户部事务怡亲王允祥等题议准晋省太原平阳二府临晋等州县改隶蒲州等直隶州本》（雍正二年闰四月初六日），《雍正朝内阁六科史书·户科》，第10册，第339-342页。
(21)(68)《直隶巡抚李维钧题请准正定一府亦照直隶州之制分隶而治本》（雍正二年五月初十日），《雍正朝内阁六科史书·吏科》，第11册，第377页。
(22)(36)《总理户部事务怡亲王允祥等题议准直隶巡抚所请正定府分隶各州拣选能员补授本》（雍正二年六月二十五日），《雍正朝内阁六科史书·户科》，第12册，第197、198-199页。
(23)《吏部尚书隆科多题请各省直隶州州同州判嗣后俱照同知例纠参议处引见补授本》（雍正二年十二月十三日），《雍正朝内阁六科史书·吏科》，第17册，第135页。
(24)《兼吏部行走朱轼题议于湖南靖州复设州判专司督缉事宜本》（雍正五年六月二十七日），《雍正朝内阁六科史书·吏科》，第36册，第245-246页。
(25)《河南布政使田文镜奏陈府州县归并分理暨调补官员情由折》（雍正二年五月十七日），《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，第3册，第59页。
(26)《户部尚书张廷玉等题议豫省开汝河三府照晋省分辖之制准其分隶管辖并调补官员本》（雍正二年八月二十三日），《雍正朝内阁六科史书·户科》，第13册，第298页。
(28)(30)(67)《户部尚书张廷玉等题议两江凤阳苏州等五府所辖州县甚多准其分隶各州并补授知州本》（雍正二年九月十九日），《雍正朝内阁六科史书·户科》，第14册，第189、190、189页。
(29)《两江总督查弼纳题为量地制宜请将附近之县分隶各州以专责成本》（雍正二年七月初八日），《雍正朝内阁六科史书·吏科》，第13册，第197页。
(31)《总理户部事务怡亲王允祥等题准陕西西安延安所属商州等九州改为直隶州本》（雍正三年九月初一日），《雍正朝内阁六科史书，户科》，第22册，第14页。
(31)《广西巡抚李绂题请将宾州郁林州改为直隶州本》（雍正三年六月二十二日），《雍正朝内阁六科史书·吏科》，第21册，第129页。
(33)《四川巡抚宪德题请于成都府设资州绵州茂州等直隶州本》（雍正五年八月二十五日），《雍正朝内阁六科史书·吏科》，第37册，第374页。
(34)《兼管吏部尚书事鄂尔泰题请准山西广昌县归于直隶将易州升为直隶州管辖涞水广昌二县本》（雍正十一年十一月二十七日），《雍正朝内阁六科史书·吏科》，第73册，第604页。
(37)乾隆《清会典则例》卷8，《四库》本，第620册，第197页。
(38)《太仆寺少卿缪沅奏陈直隶知州等缺应同道府一体请旨保举引见特放以清吏治折》（缺时间），《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，第33册，第841页。
(39)《高宗实录》卷393，乾隆十六年六月己未，《清实录》第14册，第160页下。
(40)《高宗实录》卷779，乾隆三十二年二月戊午，《清实录》第18册，第569页上。
(41)光绪《清会典事例》卷18，中华书局1991年版，第1册，第234页。
(42)刘子扬《清代地方官制考》，紫禁城出版社1988年版，第104页。
(43)张德泽《清代国家机关考略》，学苑出版社2001年版，第221页；（日）真水康树《明清地方行政制度研究》，北京燕山出版社1997年版，第86页。
(44)瞿同祖著，范忠信、晏锋译，何鹏校《清代地方政府》第一章，法律出版社2003年版。
(45)(56)(57)《清朝文献通考》，上海商务印书馆万有文库本，卷42，考5245页下；卷78，考5579页上；卷72，考5520页下。
(46)乾隆《清一统志》卷177，《四库》本，第474册，第483页。
(47)(48)万历《明会典》卷15，中华书局1989版，第90页下、98页下。
(49)康熙《清会典》卷18，《大清五朝会典》本，线装书局2006年版，第1册上，第174页。
(50)乾隆《清会典》卷8，《大清五朝会典》本，第10册，第71页上。
(51)嘉庆《清会典》卷10，《大清五朝会典》本，第12册，第108页下。
(52)《各省官制通则》，故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第508-509页。
(53)乾隆《清一统志》卷368，《四库》本，第482册，第530页。
(54)乾隆《清一统志》卷156，《四库》本，第477册，第141页。
(55)乾隆《清一统志》卷203，《四库》本，第478册，第556页。
(58)《雍正七年二月二十四日云贵广西总督鄂尔泰奏》，《世宗宪皇帝朱批谕旨》卷125之10，《四库》本，第420册，第584页。
(59)乾隆《清一统志》卷134，《四库》本，第476册，第626页。
(60)《高宗实录》卷12，乾隆元年二月辛未，《清实录》第9册，第366页上。
(61)《高宗实录》卷926，乾隆三十八年二月癸亥，《清实录》第20册，第443页下。
(62)《高宗实录》卷898，乾隆三十六年十二月戊寅，《清实录》第19册，第1100页下。
(63)光绪《清会典事例》卷262，第3册，第1104页。
(64)万历《明会典》卷15，第90页下。
(65)顾炎武《日知录》卷8《府》，岳麓书社1994年版，第281页。
