[厅制]“厅”与清代中期甘边番地治理政策的演变 [复制链接]

作者：屈斌。中国历史地理论丛》2022年第1期

摘要：清代对边疆民族地区的治理并不存在恒定的连续的“宏观战略”，而是一个不断试错、不断调适的过程。本文通过论述清代中期甘边佐贰分辖体制在番地的实践及其变化过程，指出清廷对番地的行政治理经历了一个从“汉化”式的行政变革到专管专辖的“分治”变化过程。其在边疆民族地区的治理措施，在大多数情况下都受到对汉、对“藩”政策的影响，而不是一项独立的治理政策。也正因为此，嘉庆年间青海办事大臣与陕甘总督及其地方官员围绕“厅”的监管权陷入持续的权责之争。

关键词：番族；分辖佐贰；厅；青海办事大臣；陕甘总督

　　清代在边疆民族地区多实行“厅”这一独特的地方行政制度。雍正以降，清廷在甘边涉番地区先后设“厅”以管理地方事务。除循化厅外，贵德、丹噶尔等“厅”大都是在原县丞、主簿等州县佐贰的辖区基础上升格而来，改由府同知、通判等府佐贰移驻管辖。其具体职能也由最初的分防、分征向专管之地转型。只有深入考察各个时期甘边涉番地区行政治理体制演变的地域场景，才能理解清朝治番政策转变的内在机制及其对地方社会的影响。目前在厅制的研究方面，大多数学者倾向于将“厅”视为一种单独的政区类型，探讨厅制的起源与演变、类型特征等，其中对厅的判别往往存在用定型后的厅制观念溯及以往的问题，存在着大量将府佐贰的设置等同于设厅的情况，尽管有学者关注到了这一问题，但又囿于主题，对地方的关注付诸阙如，失于考量包括设厅在内的地方行政变革在具体地域场景中的整体性、连续性与变化。与之相对，也有不少学者关注到不同地区的“厅”有着不尽相同的设置原因、类型、职能、管理模式、演变轨迹和区域特点，相关研究展示了清代厅制的复杂性，但对甘边蒙、番、汉交界地区厅制区划转型及其机制的个案，鲜有详论。本文通过论述清代甘边赋税征收体系的调整，蒙、番人群关系的变动对王朝治番政策的影响，进而分析“厅”在清代治番政策调适过程中的作用及意义，借以深化对清代中期内陆边疆治理政策转型的理解与认识。

　　乾隆中前期，甘边地区出现了一批佐贰辖区。它们大都由府、州县佐贰官员移驻管理，征 收赋税。其最初可能缘于乾隆初年对战时兴屯的一种善后举措，所以大都集中于甘边屯、汉聚居区域。但随着招民屯垦范围不断向口外“番地”推进，清廷也开始有意识地移驻府、州县佐贰或卫所官员“董率其事”。在此过程中，番汉矛盾、番屯矛盾、主佃矛盾逐渐凸显，清廷遂陆续派驻同知、通判等府佐贰专责“抚番”或“抚夷”，并根据各地“改土归流”的进程适时调整或者撤销。

　　自雍正七年（1729）始，准噶尔部屡犯科舍图，清廷派兵作战。为缓解军需供应紧张的情况，清廷于雍正十年（1732）在甘州、凉州、肃州一带募民兴屯。乾隆元年（1736），准噶尔部求和，双方随后议和，朝廷陆续撤军。善后事宜，地方官员不得不面临撤兵移营后遗留下来的屯地、屯丁问题。前者存在诸如抛荒、私垦现象，后者则表现在“岁给口粮，糜费国帑，兼之呼应不灵”。所以善后的核心在于如何将它们纳入州县赋役体系。在具体施治过程中，地方必然要考量赋税潜能和行政成本的问题。乾隆元年（1736）十二月初十日，甘肃巡抚刘于义请定屯田善后事宜，奏请“将屯田归地方官管辖，并请添设通判、县丞、主簿、州判分别经理”。此次奏请新添承办屯务的佐贰官员包括凉州府通判、肃州州判、高台县县丞、主簿等。自乾隆二年（1737）至十年（1745），各任川陕（陕甘）总督、甘肃巡抚均主张大力清查甘边宜垦荒地，招民屯田，并渐次改兵屯为民屯，以增实效。在此过程中，移驻佐贰官员分理屯垦事务已成为一种惯例。

　　随着朝廷招民拓垦政策的大力开展，不少地方官员也开始尝试在口外“番地”试垦，并希望有所收效。乾隆四年（1739），西宁道佥事杨应琚奏请在西宁、碾伯两县所属山南番地设官垦荒。他认为，摆羊戎地方适宜开垦，但“人情喜逸，非董率不能成功”，而且“荒土渐开，则生聚于焉日盛”，“一切民事争持，更须专员就近分剖，加意劝垦，悉心化导”。不久，甘肃巡抚元展成“奏请添设抚番通判，驻札摆羊城内，董率垦种，管辖各番”，又经继任巡抚黄廷桂“请以巩昌府通判改隶西宁府，移驻督垦”。乾隆八年（1743）十月，“将巩昌府通判改为西宁府抚番通判，移驻摆羊戎，添建衙署，其原管盘验茶封之事，改令巩昌府管理。所垦地亩，照番地例，耔种一石征粮一斗，于十年后起科”。

　　乾隆七年（1742），侍郎鄂弥达奏请移驻凉、庄满兵并开垦河州土门关外捏贡川地方（今青海同仁县及甘肃夏河县一带），川陕总督马尔泰、甘肃巡抚黄廷桂会奏捏贡川地方不便开垦。其原因有三：其一，“水利实不敷灌溉，收成难必”；其二，该地远在土门关外，隔越大山，道路险峻，“车驼难行，止堪零星驮负，即岁获顺成，转运亦难办理”；其三，该地原系向化等番族世守畜牧之地，如令各番垦种，难责其照例征输，若移置兵民开垦，则番民失其田地，恐生事端。就奏文内容而言，赋税潜能与行政成本是他们反复论述的重心，以此为前提，“皇上抚夷绥远之至意”似乎才作为补充理由被考虑进来。乾隆十四年（1749），侍郎蒋溥再次奏垦陕甘沿边地方屯田，要求陕甘督抚查勘“口内、口外并沿边一带”，其中就包括了捏贡川地区，地方官员除陈奏该地不适宜耕种、挽运艰难外，还强调“番族甚众，移民耕种，需兵弹压，费更不赀”。将此前地方官员隐晦的意思以更加直白的方式表达了出来，即弹压成本过高。

　　乾隆八年（1743）五月，甘肃巡抚黄廷桂令西宁道杨应琚、西宁府知府申梦玺查勘大通卫等地方，“广为招垦”。大通地区原是青海蒙古贵族领地，罗卜藏丹津事件后，遂为“新疆”，设卫以“武科补用”，使其兼有“备边、民事之责”。大通卫守备衙门驻扎向阳堡，并无城郭、防汛、仓库、监狱，乾隆九年（1744）二月，黄廷桂奏请移驻白塔营，“既有城垣，又有都司驻扎。请将守备移驻白塔营，不惟仓库、监狱严谨，即番、民纳粮、诉讼亦便”。此中，卫守备系掌印官员，兼理屯事。至于都司，“原为管辖卫所钱粮而设，各省皆责令督催考成”。此次移驻，有意将都司与守备置于一城，显然是基于对大通地方招民屯垦所能带来收效的信心，从而降低粮税征收与转运成本。

　　这一时期，甘边各府积极招民垦荒，并渐次向外拓展，从而导致大批汉人涌入番地，汉番土地纠纷也随之增加。乾隆七年（1743），黄廷桂奏称：“甘省沿边一带，东西绵亘千余里，汉番杂处，彼此接壤，向来各有疆界。嗣因无知小民将番人畜牧处所日侵月占，以致各番纷纷控告，争讼不休。”对此，他的建议是“多立界石，使彼此疆界判若列眉”，从而消弭汉、番矛盾。从临潭地区现存乾隆八年（1744）的两块界碑来看，这一建议被付诸实践了。事实上，至少在康熙中后期，甘边地方政府已经在利用立碑分界的方式处理汉番之间的土地纠纷。平定准噶尔之乱后，康熙“因举汉赵充国所奏屯田事，敕所司留意”，此后甘边各卫大兴屯政，移民备边。伴随着移民持续向外拓垦，屯番土地纠纷也随之增加。康熙四十七年（1708），临巩、洮岷两道并准甘肃行都司，饬卫会县，“屡经勘审，明确田土，立石定界，永为遵守”。今卓尼县藏巴娃乡即保存了一块当时的界碑，规定：“自四轮磨迤东屯民地界，四轮磨迤西番民地界。各守界址，勿得混争，有干罪戾。”当此时，王朝势力尚未深入番地，对“中马番族”仍采取羁縻政策，所以要尽量减少汉民进入可能带来的不利影响。乾隆时期大量移民在朝廷“招垦”政策鼓励下涌入甘边地区，黄廷桂等人重弹队防为主的旧调，便显得有些不合时宜。在番地，一些土司还主动招揽汉人佃户垦种番地，汉番矛盾被转化成为主佃矛盾，从而埋下了新的隐患。

　　同时，黄廷桂还强调，“各边之地，有文员管辖者，有武职管理者，必得和衷协力，方能一劳永逸”。对于沿边汉、番民户的管理，民人自有各州县卫所及分辖佐贰官员直接管理。番族的情形稍显复杂，雍正三年（1725），川陕总督岳钟琪奏请根据番民距内地远近、生计方式的差异，采取不用的管理方法与赋税政策：对于切近内地番人，“但就其原管番目，委充乡约里长，令催收赋科”；其去州县、卫所较远的部落，有地耕种者，令按亩纳粮，游牧为生者，择可耕之地，教令垦种，十年起科，无地可耕者，令酌量贡马，这些部落与切近内地者不同，“应就原有番目，给与土千、百户职衔，颁发号纸，令其管束”。岳钟琪这一政治设计，也成为清廷官员安插番民的指导思想。基于“纳粮”与“贡马”的不同，甘边番族被区分为两大类。

　　一类是由府州添设佐贰同知、通判辖制，下又有土司、头目、乡约、委役、乡老等分地分族管理，纳粮当差。

　　雍正改并卫所之前，甘边诸卫已设有由府通判、同知移驻的“监收厅”，管理仓场钱粮出入及卫所军饷发放。如顺治《西宁志》即载有“大清监督通判”5名，乾隆《西宁府新志》又续增8人，至雍正初年止。康熙《兰州志》载：“兰州监守厅，经管更名地丁并招垦新疆。”康熙《岷州志》也将“监收通判”列入“职官志”。康熙《河州志》载明设“监收临洮府河州通判”，至崇正十三年止，入清则称“临洮分府”。乾隆《平番县志》载其有“庄浪监收、巩昌府同知”一员，且城北有监收厅署。乾隆《直隶阶州志》载西固亦设有州同“分辖监收”，雍正七年裁撤，“改设抚彝同知，隶巩昌府”。

　　雍正以降，改番族中马为纳粮，“监收厅”可能也随之被委以监收番粮，民赋部分改由知府、知州征收。如庄浪卫裁并后，华藏上托的等番夷十一族，“番子千户王国相约束，监收厅统管监收粮草”。河州地区，如珍珠、癿藏等族“岁输青稞，由同知征收，其民地麦粮，则由河州知州交纳”，而珍珠族在州输纳的部分是以“韩家集”之名登记的。古迭族，“其地皆在河州景古城入册输粮，族民但当厅差而已”，雍正七年（1729）编定的赋役黄册中，“盖各族地皆茶马田地或寺中香田，清查之时即编为厅地，迭古皆无之，故无厅根”。同时，负责把守隘口的土司各族也由河州辖制，在州纳粮。雍正十年（1745）循化营游击胡琏请求就近征收番粮，支放兵粮。河州认为，“卑州所管地亩，民人俱在口内，并无散出口外与循化接壤者，惟老鸦、积石二关最近循化，犹相隔一百里八九十里。其间又大山阻隔，且有内外之分，似不便驱令内地民人远赴塞外输纳”。此中河州官员尤其强调“内外之分”，显然并不愿割出部分赋税交付该营。河州厅认为，厅仓每年额征番粮，“俱附近循化拨充兵粮，原属妥便”，但“新附番民，催科非易，实难十分全完。且为数无多，又止青稞一色，于兵马粮料不敷应用”，应“于州仓存贮粮石拨运供支，甚于边营有益”，同时“即［既］有收放之事，自宜添设文员司其出纳”，“河州州判一员向司税务，今已归州，再无职掌，似应移驻循化。”其不仅将兵粮的转运、存贮、支纳等责任全部推给河州，而且也不提向循化营交付番粮征收权。不过，这项建议却遭到了临洮道的反对，该道认为，“该营兵不满千，即以半本计算，需粮不过三千石。又请设州同一员，建署造仓，且请动支正项，将仓粮运贮。种种糜费，殊未妥协。”布政司也指出，“以五百石之粮而建贮仓廒，已滋縻费。且因输粮无多，难以改驻文员”，若该营选干弁经管，也与旧例不符。最终由川陕总督否决了循化营之请。从上述材料不难看出，无论是请求移驻专员的循化营、河州、河州厅，还是持反对意见的临洮道、布政司，均是以行政成本为基本出发点的，而非管理远番各族的需要。此外，他们对于“新附番民，催科非易，实难十分全完”，似乎也没有给予重视。

　　另一类则是由营汛武官辖制，在营贡马。在甘州府，城守营管“黑番”一族，梨园营管西喇古儿“黄番”五族、洪水营、南古城营各管“唐乌忒黑番”一族，各贡马有差。在西宁府，“番民六族：曰隆旺族、兴马族、那楞族、向化族、归化族、新顺族，系雍正三年归附，安置于大通川及燕麦川等附边一带”，在大通卫贡马êI1。在凉州府，罗家族、色異族、且暴族、阿尔盖族由番千户王国相约束，“庄浪营辖管收马”;思鵞课族、都尔谷族、白托儿族、麻家族亦千户王国相约束，“镇羌营辖管收马”。此即方志所载贡马番族之概况。乾隆十年（1745）十一月，地方曾奏请：“大通卫属燕麦川黑番丙寅年应贡马折银一百九十二两，肃州黎园营等处番民应贡马一百二十九匹，凉州、庄浪所管黑番及华守仁等番族应贡马五十二匹，纳折马粮一百二十二石，请降旨蠲免。”贡马数量着实不多，也难怪乾隆皇帝认为，“似此琐碎之事，为惠亦小，不如姑仍其旧耳”。

　　事实上，除了乾隆三年（1738）川陕总督查郎阿大规模调整甘边番地军事驻防外，乾隆初年甘边番族的管理体制似乎都没有太大的变化。这时期出现的涉及“番民”的两个佐贰辖区，其中一个即前述移驻摆羊戎的“西宁府抚番通判”，其主要目的在于劝垦，而非管理番族事务；另一个则是移驻丹噶尔地方的“西宁县主簿”，乾隆九年（1744），杨应琚解释请添县佐的理由时称：“今立市已久，商民杂处，良莠不一，且彼处并有应征番粮，近又有丹噶尔西南六十里之河拉库托设有营汛，以日月山定内外之界，民人渐多，开垦日广。况汉、土、夷、番，交易不无争角，以及匪窃潜踪，边隘声息，均需稽查妥办。”同样与番务关系不大。再结合黄廷桂处理番汉纠纷时的“一刀切”措施，笔者认为，这一时期清廷官员尚无意经营番地，也还没有做好经营番地的准备。地方官员不断奏请推迟改行大清律例的时间，在番地延用“番例”是另一明证。

　　到了乾隆十四年（1749）六月，朝廷对洮州番族聚居地区的行政体制有过一次较大的调整。当时，户部等部议准甘肃巡抚瑚宝调整甘肃洮州地区分防分征格局的奏请，这次调整包括五个方面的内容：其一，西固同知移驻洮州；其二，阶州复设州同；其三，洮州卫改设同知，裁撤西固原设监狱、禁卒；其四，西固额取文武童生四名，拨入阶州学；其五，礼部铸给巩昌府洮州抚番同知关防、阶州分防西固监收州同关防。此中涉及西固、阶州、洮州三地，首先有必要梳理一下三者在改制前的关系：雍正三年（1725），洮州卫、岷州卫、西固所归巩昌府管辖。次年，岷州卫改州、西固改州同，隶阶州。雍正六年（1728）升阶州为直隶州。雍正六年（1728），“西固土司黄登燭坚错父子济恶，岷州土司赵廷贤朋比为奸，番民不安住牧，情愿改土归流”，遂改西固州同为“抚夷同知”，“以资抚驭”，赵廷贤所管番地附近岷州，隶岷州同知管辖。西固改设“抚夷同知”的原因似乎在于“改流”。新改流地区，设置同知、通判可能仅仅是一个“过渡”，为设县做准备，这在此前西南改土归流过程中已逐渐形成惯例。而这次改制的核心在于，西固仍改“州同”，洮州卫改设“抚番同知”。其中，西固监狱、禁卒的裁撤，表明西固州同再无审理命盗案件之责，而成为单纯负责监收钱粮的佐贰，原因自然是番人已“编里为民”，无须继续抚驭。由此或可证明，这一时期“抚夷同知”的设立确实只是“改流”阶段的一种过渡性举措，而非要在番地单独设治。同理，洮州改设“抚番同知”，说明当地番族土司可能出了问题。

　　早在乾隆九年（1744），洮州边外代土司杨冲霄奏称：“奸僧马尔完卜、武生马履祉等勾引所管朱扎等番族，聚众挖路不容行走，屡掠人口粮石马匹。”而以郭加为首的朱札七族则控诉该土司“纵容头目，科派勒索等情”。甘肃巡抚黄廷桂随同督臣庆复质讯后，“将此案土、奸分别惩治外，其土司每岁所收土民钱物，原系养廉之需，请嗣后量定其数，交纳地方官，勒石晓谕，俾各遵守”。但乾隆皇帝认为，“此等事视之虽细，而办理不妥，往往酿成祸端，慎为之”。果然，此后“屡有互相详控之案”。如果说这一事件最终促成了洮州改设“抚番同知”，那么佐贰移驻分辖再次指向了赋税征收。乾隆十四年（1749）八月，洮州抚番同知设立不久就接管其事，似乎也印证了这一点。当时番民善巴策凌、朱瓦策凌二人控告杨冲霄“残虐番民，私藏军器”。后经查明，此次控诉乃受郭加指使。郭加等人的控诉行动，说明当地番民已经学会利用朝廷的力量压制地方社会的权威。自金川之乱后，朝廷对番地土司可能的反叛保持了极高的警惕，“私藏武器”的说法可能是他们的一种呈控策略。乾隆十五年（1750）朝廷议准：“应将杨汝松移驻岷州城内，若三四年后果能安静悔过，应否准令回家，临时请旨。其番众应纳钱粮草束，饬令洮州抚番同知出示晓谕，遵照乾隆九年断定数目输纳。并谕杨冲霄爱惜番民，不得仍效伊父所为，致又滋衅。”杨土司并没有因此被“改流”，抚番同知继续负责抚驭土司及番民，承纳番粮。不过，从该地改设抚番同知的初衷而言，我们还是可以将此次分辖放在钱粮改并州县的延长线上。

　　适时，西宁道佥事杨应琚、知府刘弘绪也在筹议大通、贵德改并府县等事，但“会以公帑不敷各项经费”，最终作罢。同年，陕甘督抚再次奉命勘查“口内、口外并沿边一带”可屯荒田，发现“凡系可垦之地，节经招民开垦，并给兵屯粮，间有未开旷土，非无水可引，即沙石难耕，均未便轻垦”。屯田的垦辟及钱粮改并事宜也随之告一段落。继之而起的是驿站钱粮的改并。

　　乾隆十六年（1751）闰五月，移驻柳林湖通判，管理张掖县抚彝地方，裁撤旧设驿丞，“原管柳林湖屯田事务，即归镇番县兼理，无庸另设专员”。张掖驿丞于雍正八年（1730）添设，驻扎沙河，兼管沙河、抚夷二驿驿务。乾隆二十年（1755）十二月，裁定各省驿丞员缺，将驿站钱粮改归州县经管，“分别附郭远近，或量移佐杂驻守照管”。其中，“甘肃靖边、大河二驿，归凉州理事同知经管。苦水、红城二驿，归庄浪同知经管。平城、松山二驿。归理事通判经管”。此中“理事同知 ”是设 于八旗驻防地方的佐贰 ，兹不讨论。

　　乾隆二十二年（1757）十一月，陕甘总督黄廷桂对甘边分辖佐贰及其职掌作了较大的调整。其中，狄道州判移驻沙泥驿，兼理附近渠道水利；皋兰县宽沟驿丞移驻红永堡，就近分征北乡红、永、宽、镇四堡额粮，并将三眼井、白墩子、塘驿马匹归其管辖；秦州州判移驻三岔镇，其附近三岔镇各堡钱粮即归该州判征收，仍照旧兼理捕务；巩昌府属抚番同知所管，添设照磨兼司狱事。至少对于黄廷桂来说，抚番同知与移驻佐贰、县丞等都是同一序列下的分辖佐贰官员，只是因“番民间处，命案繁多”，才添设照磨，实无单独治理番地之意。

　　乾隆二十六年（1761）是甘边番地治理的一个重要转折节点。大通卫改设县治，“部议归德改为贵德”，改设西宁县县丞。其中，地名改易颇具政治含义，此前清延用明代的“归德”之名：“明以前为番夷驻牧之地，洪武三年，征西将军邓愈统兵至莽赉川，始置归德所，取番夷向化之义。”适时改为“贵德”，已隐有立足番民之主位实现治理之意，似乎也暗示着清廷对番地经营理念的某些变化。同时，还对驻贵德县丞的职权作了规定：“惟命盗大案，仍归西宁承审，其余征屯、巡缉、词讼诸责，悉属自理。”不过，“贵德隶县，无需坛庙、仓廒、监狱、驿递，马匹亦悉如旧”，且生员可在西宁县入学、科举，无需单立学额、学校。大通县可能也适时专设县丞，分管番族。同年，陕甘总督杨遇春奏请移驻河州同知于循化，“则一切命盗词讼案件，俱得就近迅速办理，番民完纳粮赋，亦得免于远涉，而流棍匪徒不得潜匿滋事，于番地实为有益。”杨氏奏请移驻河州同知于循化，主要针对番民各族、寨的管理，防范匪徒潜入番地骚扰滋事。而吏部尚书傅森也称“设官分治，贵收治理之实功。若位置未宜，尤须因时以调剂”。当时循化同知仍袭用“河州监收钱粮，兼管水利”关防。此关防与其实际职掌颇有出入，随后任循化同知的李景翰评述称：“至裁卫归州，则当驻扎河州之时，监收钱粮已名不称其实，况移驻循化而犹系衔河州，不亦舛乎？”

　　甘边政区的这次调整与当时整个内陆边疆形势的变迁密不可分。乾隆二十年（1755）至二十四年（1759），清军出兵西域，平定准噶尔部达瓦尔、阿睦尔撒纳及回部大小和卓之乱，进而一统天山南北。乾隆平定准噶尔、回部的军事胜利，引起很大的政治效应，其意义非同一般。就内而言，与准噶尔关系密切的西藏、青海问题随之迎刃而解。尽管如此，但这次平定准部又何以影响到清廷对番治理政策的转变呢？这里有必要重申青海罗卜藏丹津事件以降其对“番”的战略定位。罗卜藏丹津事件平定以后，年羹尧上陈“青海善后事宜十三条”，将“西番”视为甘边原住民，直接受中央管辖，理应归入清的顺民行列。乾隆初年，杨应琚亦评价称：“皇清雍正元年，平定青海，编为佐领，将内外番人入我版图，或输粮，或贡马，断其右臂，真可谓得捍外卫内之道矣。”“捍外卫内”一词已见清廷对“番”的定位。在准噶尔部虎视眈眈且随时有联合西藏、青海和硕特部进攻内地的情势下，甘边番族在蒙古与内地之间构建起了一道半环形的缓冲地带。所以，当清王朝在西南地区大规模开展改土归流的同时，反而却在作为内地边缘的番地确立并保留了土司政治的传统。准噶部平定以后，原本承担防御青海蒙古之责的大通卫、贵德所改并州县。清廷也开始持续加大番地治理的力度。在长期处理蒙番、汉番交涉案件的过程中，番地分辖佐贰的特殊性渐被凸显。

　　雍正三年（1725），岳钟琪提议“蒙番互盗案件，俱都统会同总兵官查讯完结。其后地方营汛官弁每以番民行劫脚夫客商等案，申报夷情衙门”。当达鼐等制定“番夷成例”时，蒙番、汉番交涉案件的处理问题也就被提上议程。经议定：

　　西宁、河州等处，近内地番民，征赋、输科与百姓无二。凡窃劫事件自应地方官详报该管上司衙门，与管理夷情衙门无涉。嗣后除未归版图番众并番人窃夺夷人之事，仍照部议听管理衙门查讯外，其已归州、县、卫、所、营汛管辖之番民，凡窃劫脚户、客商等事，令该管文武员弁详报该管上司核批缉究，无庸呈报夷情衙门。

　　该决议就案件的管理权限做出声明，未归版图番众并番人窃夺夷人之事，“听管理衙门查讯”。然而，已纳入内地之“番”作为“民”的属性又决定了“夷情衙门”无拘管之权，似乎唯有“咨会”地方官缉拿。地方官员往往基于政务迥殊、治理成本以及问责制度，并不乐于介入“番地”事务的管理。“经年累月，未获一犯，未起一赃”。作为上司衙门的督抚则大都存有“畛域”之见。乾隆六年（1741），青海都统请求“着落地方官缉拿，定以处分”，遭到陕甘总督尹继善、甘肃巡抚元展成，甚至青海副都统等人的极力反对，其中就强调了“边地与内地迥异”。

　　乾隆三十七年（1772），青海副都统内大臣伯伍着手清查蒙番交涉案件。与以往不同，他札商陕甘总督文绶，檄饬署归德县丞林德基处理相关案件，积案尽销。伯伍的临时性举措，因一时“见功”，而被后来者采纳，并得到陕甘总督方面的配合，说明朝廷也默许了这一处理蒙番交涉案件的方式。当时在“番地”任职的分辖佐贰无疑成为直接责任人。他们同时面临来自督抚、青海衙门以及札萨克方面的压力，还要承担处置失宜带来的问责风险。龚景瀚实际是在为“番地”的地方官员发声，时任循化厅同知的他也是其中一员。他的控诉确实反映了这种做法存在的一些问题。地方官在处理案件中，处处掣肘，一方面青海办事大臣“尽委之地方官”，但地方官却要考虑清廷对青海蒙古的优遇，并无权讯问蒙古官员，所以大多数情况下，唯有“不勘不讯，但奉蒙古一言，即为铁案。”另一方面，陕甘总督“亦不查照往例，严檄催迫”，要求快速审结，给出处理结果。地方官员“无计可施”，只得“胁以兵威，迫之估赔”。面对上司衙门的“严檄催迫”以及“青海所咨”，地方官的实际职能就被扭曲为缉捕“番贼”，勒令赔赃。

　　由于处处掣肘，地方官员在未接到陕甘总督及青海衙门特殊委派的情况下，通常并不会主动介入蒙番交涉案件的处理，因而，自三十八年（1773）至四十二年（1777），“复积多案”。乾隆四十三年（1778），青海都统法惠咨明陕甘总督勒尔谨，委归德县丞会同地方官处理甘边番案。四月，同营员领兵一百五十名、土兵二千名，至保安属之札木滩宗喀番地屯札。六月，“番族”迫于军事压力赔赃。青海各札萨克以被抢为名照数分别给领马牛羊若干。不久，察汉诺门罕、罗卜藏丹津及郡王、札萨克等具报被“贼番劫杀夺赃”。后经查明，“至罗卜藏丹津所报，并无其事，而罗卜藏丹津差来之梅勒章京亦称得自传闻，其郡王及札萨克各案，真伪亦无据”，但迫于压力，分辖佐贰又不能不办，只能“在各族拿获亲属头目并各百户名下，按所控数目均匀追出”。当时类似的案件还有很多，但地方官员的处理方式大同小异，以致“蒙古知虚词可以耸听也，以无为有，以少为多，一词上报，即代估赃”，其中，“详观诸卷所咨之案，族分地方尚不知处所，其所指姓名，岂可为据？且有失事半年具报者，真伪不问可知。即委员亦言不无冤抑，特以已经咨明，不得不办”。换句话说，官方表述中长篇累牍的“番案”记录，其中很大一部分可能从未发生过。而当乾隆四十五年（1780），贵德候补通判的谢桓提议“先将事主讯明被抢实在情形，然后办理”，“两司议准，旋以青海咨催，又复停止”。相对地，番民的“部落的道德”也在此过程中被强化，因为他们总是被要求“赔补”的一方。其中或有“番民不甘心于蒙古，则出抢劫以报仇”。又或“自来番族穷苦无依之人名‘拨浪古’，番犯脱逃无获，官兵缉拿严紧，则番目人等即将此项‘波浪古’送出顶替”。前案未结，后案复起。尽管调用官兵的数量、频率持续增加，地方局势反有愈演愈烈之势，至少频繁往来的官方咨檄已令中央及地方大员认识到番地治理中“事权不一”的弊端。

　　不过，协助西宁办事大臣处理蒙古涉番案件只是一时权宜。前述杨遇春奏请移驻河州同知的文书中已然明确，“就近迅速办理，番民完纳粮赋，亦得免于远涉，而流棍匪徒不得潜匿滋事”，才是该同知的主要职责所在。循化同知在移驻不久就处理了撒拉尔回民的建寺纠纷。乾隆二十六年（1761），撒拉尔回民贺麻六乎与总掌教韩哈济念经不和，另建三座礼拜寺，循化同知断令仍归一处。乾隆四十四年（1779）三月，“循化同知所辖之郎家族番民，惨杀撒拉回民多命”，事涉番、回，也由该同知禀请陕甘总督查勘处理。

　　乾隆四十六年（1781）五月，循化同知所辖撒拉尔地方发生苏四十三反叛事件，阿桂、李侍尧奉命前往镇压。当时，乾隆皇帝对循化同知能否辖制撒拉尔地区表示怀疑：“至撒拉尔地方，番回错处，是否循化厅同知得有干练之员，即足以资料理，抑另须大员弹压？”此次事件后，“在以往撒拉人居住地属于‘番’地，所以用‘番例’解决内外矛盾，随着清朝的政治扩张，撒拉人居住地变成了‘内地’，所以解决方式自然以内地律法执行。所以撒拉人的族群身份便转化成了回的分支”，仍由循化厅辖制。此次事件后，主办官员更重视发挥同知、州判抚绥控驭的“分防”职能，并限定丞倅、牧令与佐杂的选任原则：“嗣后各省所有各缺不得奏请更改，如有今昔情形实在不同，必须酌改繁、简之处，应令各督抚分别缺之大小，如丞倅、牧令之缺应请改繁者，即于丞倅、牧令缺内改简互换，其佐杂之缺，即以佐杂内酌改，不准仍以州县以上之缺与佐杂互易”。

　　乾隆五十六年（1791），陕甘总督勒保奏请改贵德县丞为同知，“将贵德县丞照循化之例一体改设同知”。循化、贵德同知改作旗缺，由满洲蒙古人员担任。同时，清廷又令贵德、循化所属生、属各番，俱归青海衙门兼管，时任青海副都统的奎舒奏称：“嗣后除番地应纳番粮，仍归文员催收交纳，其番子与汉民交涉命盗案件，仍归循化、贵德同知审办，由该管上司核转，分别题咨完结。……如有蒙古被盗、抢杀等案，蒙古自能拿获赃贼呈报者，奴才奎即从严办理；如不能拿获，事后呈报者，奴才奎遵前奉旨，不与办理。”至少法理上，循化、贵德同知重回“分征”“分防”的佐贰之本职，“责任既专，办理自易”。

　　在此过程中，朝廷对“番”的认识也在不断变化，并渐次调适相应的政策。乾隆中叶以前，清廷最初是以改隶内地的“土民、番民”与未知的“野番”对应，后者通过归附王朝、纳粮当差进入“土民、番民”的类属。至贵德一体改设同知，官员们已将番地人群归类为“生”与“熟”两种明确的分类。如规定“令贵德、循化所属生、熟各番，俱归青海衙门兼管”。其中，起台、边都、下龙布六寨，保安四屯，附城稍近，时来城市者作为熟番；上龙布、合儿、阿巴喇三十一寨，南番二十一寨，距城窎远，从不入城者，作为生番，分晰造册。“于是始分生、熟，然纳粮一也。”生、熟番的区分，最初或许是以距城远近作为标准，然而一旦明确了各自的范围，它们便已成为有实质统治意义的人群分类，并通过行政、法律以及赋役等制度的形式确立下来。而从它与厅的行政改革相同步以及上述相应举措的调整来看，似乎隐约透露出“生熟番”身份标志的产生，实则与帝国的边疆治理和赋税征收有密切的关联。值得注意的是，无论“生”与“熟”的区别是否明显，它都有着强烈的政治指向性，“生”是可以化导成“熟”的。所以，朝廷通过向生、野番地区渗透影响力，“广为化导，遇事痛加惩创”，逐渐推行千百户制度，成为新的治理方向。

　　乾隆五十六年（1791），清廷划循化和贵德的生、熟番归办事大臣兼管。大多数情况下，“该地方文武官员，因未令管辖，于交拏盗贼案件，不肯出力”。所以，时任西宁办事大臣的奎舒不得不选择：“如有蒙古被盗抢杀等案，蒙古自能拿获赃贼呈报者，奴才奎即从严办理；如不能拿获，事后呈报者，奴才奎遵前奉谕旨，不与办理。”嘉庆初年，青海蒙古关于“野番”劫掠的呈报不减反增，奎舒还因不积极处理“番案”，而被河南蒙古郡王纳罕达尔济进京控告。

　　嘉庆十年（1805），班禅额尔德尼堪布行至口外岱多兰地方被果洛克抢劫，交勒保查办，清理蒙古界内番帐。玉宁奏请：“蒙古界内番帐并未逐净，贵德、循化文武官员呼应不灵，将青海蒙古统归陕甘总督管理。”朝廷认为这是玉宁遇事推诿，遂令贡楚克扎布前往会同办理。同年十二月，贡楚克札布奏称：青海事务难办，“该处番众祗畏钦差，不畏西宁大臣”，嘉庆皇帝认为其原因在于“自缘钦差到彼后，该处道府厅营皆可呼应调遣，声威较重，番众等是以格外畏惧。至青海大臣日久驻札，地方文武本非所属，遇有查办之事，不能悉听呼应，番众等或少弛忌惮之心”，所以应该“将青海大臣衙门事权略为加重”。其中，青海办事大臣仍负责“蒙古番子交涉事件”，“民人地方事务”由陕甘总督办理。府道厅营官员是具体的执行者，必然兼涉二事，其业绩考评需双方参酌。嘉庆十一年（1806），西宁镇道以下各官着归西宁办事大臣兼辖节制。这种行政职责的安排，使理藩院边疆系统与内地省府县系统在中央管理层次上的截然区分，在青海地方上得到实际的调整，有两体归一趋势。

　　嘉庆十二年（1807）十一月，御史徐寅亮条奏西宁备番事宜，“请将西宁办事大臣移驻贵德、循化、丹噶尔等城，并令西宁镇属官兵轮番值戍，及将河州镇兵亦归该大臣节制调遣”。嘉庆十三年（1808）二月，陕甘总督长龄等议请青海办事大臣仍驻扎西宁，当时嘉庆皇帝给内阁的谕旨称：

　　青海办事大臣管辖地界辽阔，从前定制驻札西宁，原以该郡城为各路适中之地，控制较为得力。若移驻贵德等处，其于番地较近者，虽易于震慑，而以全局而论，则相距窎远之地，鞭长莫及，转恐顾此失彼，自不若仍循旧制，足资镇抚。至该处黄河以北，轮派兵六百名扼要驻守，务令严密巡查，遇有番贼窃掠等事，随时捕缉。该大臣暨西宁、河州二镇并实力操防，以靖边圉，不可稍有疏懈。

　　嘉庆二十二年（1817）又规定，“贵德、循化二处厅营改隶西宁办事大臣监管”。其中，无论“兼辖节制”抑或“监管”在权责方面都有很大的模糊性。

　　循化厅同知隶属兰州府，类似“分府”。嘉庆二十年（1815），陕甘总督先福奏请改铸关防，正式称“甘肃兰州府循化抚番同知”。西宁府下西宁、碾伯、大通县属土司及贵德同知均隶归“分巡抚治西宁道”辖制。由于“西宁道衙门所办案件，多有与蒙古交涉事务”，故于乾隆六十年改旗缺，专用满洲蒙古人员。贵德、循化同知早在乾隆五十六年已改旗缺。嘉庆十七年（1812），那彦成以龙万育奏调，遂相沿兼用汉员。嘉庆二十五年（1820），重申专用满洲蒙古人员，不用汉员。此次重申成宪，原因可能是继龙万育之后的西宁道员陈启文（江苏泰兴人）、雒昂（甘肃靖远人）先后都卷入到了省、藩大臣对番地的权责之争。

　　嘉庆二十三年（1818），陈启文调补西宁道，“即以振兴学校为先，变易风俗为急”。同年，东科尔寺呈控贵德同知嵇承裕贪墨番族赔缴赃钱，因东科尔寺系属蒙古寺院，故而新调任青海办事大臣纳尔松阿介入处理。但因陈启文“附青海大臣奏章，据迹揭参”，使其最终衍化成了西宁办事大臣与陕甘总督的一场较量。接到其参奏后，清廷责令陕甘总督长龄查办，长龄奏称，“实系该厅追缴各役长支工食。并非追出赃钱”。然则纳尔松阿却声称：厅役姜有功供认，刚咱、达仓二族番目，各交赔赃小钱四百串，完受族番目交过赔赃小钱三百三十串，嵇承裕扣留不发，谕令该役捏称各役缴还工食钱文，不许说出赃钱。并将陈启文原呈声叙呈览。嘉庆皇帝再次降旨令长龄都同藩司程国仁覆讯。最终议定，“纳尔松阿系西宁办事大臣，陈启文之曲直，与伊无涉，乃屡次代为陈奏又擅发驿递”，着改发乌鲁木齐効力赎罪，陈启文去职查办。

　　作为办事大臣的纳尔松阿之所以积极介入该案，实系与此前“兼辖节制”政策有很大的关系。在该政策主导下，纳尔松阿对于蒙古的越界居住的行为表现出极大的宽容，并主张严办对抗的厅属生番、番寺。该事件发生以后，其此前所处理蒙、番案件也被翻出，成为弹劾他的重要依据。如拉卜楞寺喇嘛与隆务昂锁控争寺院，纳尔松阿“札致长龄，欲檄调撒拉尔兵三四千名，将隆务昂锁剿灭”，拉卜楞喇嘛系属蒙古，控争之寺院亦在番地，纳尔松阿之倾向甚明。虽然长龄奏称其“辄听拉布楞寺喇嘛之言”，但就其在任期间办理的蒙古番子事务来看，我们仍相信他的初衷当在于息宁番案。又如据秀宁参奏，“于蒙古越境擅移游牧，不行禁止，率给印票，听其搬移内地”，上谕批称“实属谬妄”，“扎萨克郡王沙克都尔、违例迁帐内地。复不遵调回牧。着交理藩院议处。台吉索诺木敏珠尔、现已回牧。着免其察议”。同时令陕甘总督长龄、新任办事大臣秀宁传谕沙克都尔：“蒙古外藩，各有一定界址，违例擅入内地，法令綦严。”

　　嘉庆二十五年（1820），西宁道雒昂详揭，西宁办事大臣秀宁“于驱逐番帐案内多调官兵二百余名，又演戏坐轿，滥用委员，任令伊妾入庙烧香，俱属显违例禁”。后经钦差户部侍郎文孚遵旨审明，认为这些均系“风闻无据之词”，“将雒昂参奏各款俱不得实，雒昂因秀宁往勘番地，未经知会，心怀不平，遂致互相参揭”。秀宁着发往伊犁效力赎罪，雒昂着革职回籍。二者因“勘查番地，未经知会”而起争执，可见省、藩大员对番地事务的监管问题仍未达成一致。

　　关于清代西北边疆民族地区统治问题，目前学界存在较为明显的分歧，一方即“汉化论”强调的地方治理，另一方则是美国“新清史”论主张的族类分治。事实上，二者的论证均存在一个非常明显的缺陷，即对地域场景的关注付诸阙如，从而忽略了边疆治理的复杂性。笔者认为，西北边疆民族地区的治理并不存在恒定的连续的“宏观战略”，而是一个不断试错、不断调适的过程。清廷在与其他处于制度内之社会行动者的互动中，也致生非预期后果的可能性。这在对番地的行政体制的变革与调整中表现得尤为明显。从乾隆以降甘边番族地区佐贰分辖体制的演变来看，清廷对番地治理经历了一个从“汉化”到“专管专辖”的变化过程。其在大多数情况下都受到对汉、对蒙政策的影响，而不是一项独立的治理政策。

　　乾隆初期甘边地方移驻佐贰官员督垦，初衷在于清理雍正后期西征准部时期广置兵屯产生的遗留问题。善后的核心在于保障地方赋税收入。借助承管佐贰官员的努力，通过招徕民垦、官贷工本、减则开荒、兴修水利等方式，调整土地开发机制，使荒田渐辟成熟，巩固地方财政。随着效果初显，再加上赋税定额化所带来的财政压力，口外邻番地区也逐渐纳入到一些地方官员的屯垦计划。对于番地，自雍正初年，丈量田土，新定赋则，改行纳粮便已成为安集番民的主导政策。鉴于其税则与征纳方式与内地不同，地方州府添设佐贰同知监收番粮，仍由地方土司、头目代为征收。但同时也不禁止番民直接向州县报垦升科，成为“里民”，缴纳正赋。当然，真正能够报垦的土地大都是番地土司力所不及的地区。汉、番交界地带很快就成为各方关注的焦点。在一些地方，地方官员宣称其为兵屯旧地即“官荒”，招民屯垦，番地土司往往以“中马旧田”为由抵制朝廷的招垦。其中一部分如西宁县巴燕戎、丹噶尔、张掖县东乐、平番县庄浪等地先后移驻佐贰督垦，分征屯粮；一部分如阶州、西固、岷州所属一些番地土司陆续被“改流”，添设州同、州判移驻；当然此中也不乏如洮州土司杨汝松、杨冲霄者被暂缓“改流”，由抚番同知移驻抚驭。而督抚大员出于大局考虑，往往采取最为保守的策略，即“立碑定界”。所以，这一时期邻番地区分辖佐贰面对的核心问题不是番、汉矛盾，而是招民屯垦，征收赋税，并解决随之而来的一些民事纠纷。

　　乾隆中叶，随着困扰朝廷数十年的准部被平定，朝廷终于可以腾出手来解决番地问题。循化、贵德移驻佐贰官员分辖之初，便有了分治番地的取向。他们被赋予处理地方“刑名钱谷”之权，但番地在蒙、汉之间的特殊性又决定了他们不得不同时面对涉蒙、涉汉两方面的问题。对于蒙番交涉案件，向来由青海办事大臣主理，地方官员仅协助缉捕涉案番民而已。既非专管之事，又兼朝廷无意经营番地，地方官员大都消极怠事。分辖佐贰移驻以后，自然无从规避。汉、番交涉案件大都系前述土地开发衍生出的后续问题。除了土地争端外，一些邻边土司主动招揽汉人佃户垦种番地，汉番矛盾被转化成为主佃矛盾，甚而激化事变。事涉粮钱，此系分辖佐贰职司所在。鉴于分辖佐贰所涉事务的复杂性，乾隆后期朝廷正式委以管理地方之权。“厅”始成为真正意义上的政区。随之而来的省、藩权责之争，已非厅官所能左右，无论由哪方面监管，他们都是实际的执行者。

　　嘉庆年间省、藩大臣对厅地监管权的争议，根本上在于朝廷内部对如何重新界定番地在统治序列中的位置存在分歧。罗卜藏丹津事件以后，雍正君臣考虑到青海蒙古可能联结准噶尔部、西藏再次侵犯内地，遂有意从青海划出番族以为内地藩篱。乾隆中期，准部既平，外在威胁顿消，清廷开始积极经营番地，但也遭遇到各种问题，沉疴积弊难除，并且一直延续到了嘉庆朝。争议由此而起。无论“总督”抑或“办事大臣”，对所属地方安全与稳定的优先考虑是他们的重要行动逻辑，也直接影响其决策。青海办事大臣希图将蒙番均纳入其统辖之下，以期事权统一。这遭到以“陕甘总督”为代表的地方官员的反对，他们更希望维持现存秩序，从而巩固邻边州县的安定。这一争论一直持续到了道光初年。