本文转载自《山西法治报》
偏远地区跨行政区划检察院设置模式研究
以临汾市大宁县、隰县、永和县以及忻州市偏关县、河曲县为例
2023-01-30 10:45:26.0
探索设立跨行政区划的人民检察院，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策（2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议），是实施“四个全面”战略的一项重要改革内容。
一
山西省检察院按照行政区划，各自设有117个基层人民检察院。根据“地广人稀、案件量少、交通便利”的要求，本文结合实际情况，确定的标准是：县域面积为1000平方公里左右，人口10万左右，且地域相邻、交通便利；员额检察官全年人均办案量一般应低于全省人均办案量。
经统计，入额后的全省检察院系统，2020、2021、2022年全省检察院系统人均办案量为73件。拟采取中心基层院制，考虑三县合一、二县合一的办法设置，即以某一个县检察院为中心，设置基层院，其他县检察院建制撤销，改设派出派驻检察室。
（一）三县合一。
可以考虑将大宁县、隰县和永和县三县的检察院合并在一起，合并后中心检察院设在隰县，永和、大宁设派驻人民检察室。
从便于群众、便于案件办理的角度及检察院建筑面积和设施的新旧程度综合考虑。
从地理位置的分布来看，这三个县由南向北，顺序排开：大宁—隰县—永和，隰县居中；从隰县到永和、大宁，均为1个小时车程，一旦合并，从隰县到两地，交通便利，有利于群众、便于案件办理。
从基本建设来看，隰县检察院建筑面积5700平方米，大宁检察院建筑面积3500平方米，永和检察院建筑面积2300平方米；大宁、永和检察院楼层办公室基本已经占满；基本建设情况也大体类似，均为2300-2500平方米左右，隰县检察院整体较好。
从新旧程度来看，这三个县检察院均为近20年的建筑，由于保养和维修程度不同，隰县检察院外观较好。从硬件设施来看，隰县检察院的内在设施也较好，庭内建设、数字化建设都很不错。因此，从建筑面积和办公条件来看，隰县检察院是完全能够满足其余两院合并人员的办案需求。派驻检察室经过整合之后的派驻检察室将承担侦监、起诉职能，其他检察职能划归中心院行使。
（二）二县合一。
可以考虑将偏关县、河曲县二县的检察院合并在一起，成立河曲基层中心院，偏关设派驻检察室。
从地理位置的分布来看，偏关县、河曲县在山西的西北角，彼此相邻20多公里，交通也比较便利，有利于群众诉讼、便于案件办理。
从建筑面积来看，偏关检察院建于2002年，建筑面积1000余平方米，设施也较为陈旧；河曲检察院建筑面积有4000余平方米，设施较好，完全可以满足合并之后的需要。机构设置与检察官配备以及职能定位及运行等问题，二合一模式和三合一模式几乎没有差别，可以参照执行，不再赘述。
二
（一）有利之处。
在调研中发现，拟试点县检察院均设置办公室、政治部、后勤中心等党务行政部门。通过跨行政区域的改革，设置派驻法庭、检察室，可以有效减少行政层级、内设机构和领导职数，充实一线办案力量，有利于优化司法资源的配置。在原来建制下，检察官，特别是领导干部，一方面从事各种内部行政事务较多；另一方面，由于驻地的原因，也要接受各种地方党委政府安排的事务性工作。设置派驻检察室之后，层级的减少、隶属的另置，行政事务大部分将被中心院来承担，检察官集中精力从事检察工作的时间会更有保障，也会更有质量。由于案件的类型相对集中，有利于提高检察官专业化水平，从而提高办案质量。
（二）面临的问题。
法律障碍。主要有两个方面：一是中心院的设置，究竟是基层院还是派出分院？另一是检察院检察长的产生程序。从目前的法律框架来看，宪法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法规定了各级人民检察院的类型、基本组织架构，检察长产生程序等。其中，基层检察院的设置基本是与行政区划一体的，如果合并之后的检察院采取基层院设置，它的产生将与行政区划不对应。如果采取分院制，那么检察院可以设置派出院。另外，拟设中心检察院检察长的产生程序将与现行法律不符。现行检察院检察长均是由同级人大选举产生，只不过检察院检察长还需上级人大批准。而拟设中心院检察长究竟是由市级人大产生，还是由驻在地同级人大代表选举产生？是由中心院所在地人大代表选举产生还是由合并的几个县的人大代表选举产生？同时，从与其他法律的衔接来看，刑事诉讼法、监察法中只规定了按照行政区划划分的检察院管辖范围，并未就跨行政区划检察院管辖范围进行规定。以上问题在现行的法律中，缺少相应的依据。
人员安置。主要是院领导的安置，入额检察官的配置以及其他辅助和行政人员的安置。在现有的状况下，院领导较多，一旦改革，领导职数必然要减少，这些领导干部如何安置，要慎重考虑。至于员额检察官和辅助、行政人员，这些人都有一个重新定岗问题。如何合理配置，也需要慎重考虑。
三
一是充分论证，人大授权。
由于从目前的法律框架来看，宪法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法对于当前跨行政区划检察院改革均无相应的法律依据，因此，如果要进行改革，必须由全国人大或者常委会先行授权。根据《中华人民共和国立法法》第8条的规定，人民法院、人民检察院的产生、组织、职权和诉讼制度，只能通过法律来制定，无法通过其他方式产生。而第七条规定，基本法的修改或补充需由全国人大或全国人大常委会进行，因此如果要进行改革，必须由全国人大或者全国人大常委会先行授权。此外，在跨行政区划检察院案件管辖范围的法律衔接上也需要在刑事诉讼法、监察法等相关法律中进行相应修改或作出扩大解释。
二是加强引导，消除顾虑。
改革必然会触动部分人的利益，这也是正常的。尤其是领导干部，能够走上领导岗位很不容易，而这次改革很可能就会对他们的职业生涯产生影响。所以加强改革方案解读，做好动员工作，要引导干部正确认识改革，积极参与改革；另外，也要从实际出发，尽可能地帮助他们解除后顾之忧。
三是科学分类，合理安置。
检察院正职领导的安置相对容易，因为他们都是交流干部，或者留下来，或者交流回市级检察院。院领导副职，愿意回到中心院的，妥善安排；愿意留在本地驻地检察室的，可以考虑作为主任、副主任；愿意交流到其他部门的，积极协调解决；将近到龄人员，可以考虑提前退休。入额检察官中，可以去到派驻人民检察室。至于其他司法辅助人员、行政人员，一部分有法律资格的，可以做检察官助理，愿意调出到本地其他单位的，予以支持。为了更好地安置干部，并突出跨行政区划检察院设置的特殊性，有效地推进本次改革，建议中心院正职配置为处级，而派驻（出）法庭的庭长以及派驻检察主任为副处。
四是拓展思路，顶层设计。
关于拟设检察院中心院领导的产生，建议或者由市级人大选举产生，或者由驻在地人大及其常委会选举产生；至于各派驻检察官则可以由派驻地人大及其常委会任命。中心院对同级人大不作工作报告，由市级院代替中心院向市人大作报告。中心院及派驻检察室，建议由市级党委领导，并接受市级纪委监委的监督。
五是多方协作，科学管理。
跨行政区划基层检察院的设置对行政、司法管理体制提出了新的要求和挑战，拟采取三县合一或二县合一设置的检察院中心院成立后，应当加强信息化平台的应用与资源共享，在“侦查监督、立案监督、审查起诉、执行检察、公益诉讼”等领域建立与三县或二县相关法院、地方法检公机关、地方党委政府及税务、环保等部门和律协等组织的工作沟通机制和衔接，要充分发挥派驻派出检察室的作用，建立相应的沟通汇报机制，利用其与当地相关部门沟通便利的优势，积极配合中心院的对外沟通工作。同时加强检察官队伍建设，优化检察官业务分配，打造高素质专业化的检察官队伍。
六是逐步进行，人财物独立管理。
跨行政区划检察院的设置，不仅为了解决司法资源浪费的问题，也为了避免检察机关受到地方关系的影响。而规避这一问题最核心、最有效的途径就是要解决对人财物的控制，而三县合一或二县合一后的检察院中心院的人财物究竟由三县或二县中的哪一县解决也是即将面临的问题。目前，正在进行的检察院“人财物省级统管”改革给出了最优方案，因此应当贯彻落实此项改革，逐步实现人财物的独立管理，为跨行政区划检察院的设置提供有力保障。
韩永红 杨东文
