简版：宪法使用的“较大的市”，与立法法和地方组织法使用的“较大的市”是不同的两个概念，需要批准的仅限于后者（现行立法法已经将地方立法权扩大到全部地级市）
“较大的市”立法有关情况综述
向平锋
1986年地方组织法确立了“较大的市”具有地方立法权。20多年来，“较大的市”立法工作取得了长足的进展，在中国特色社会主义法制建设事业中发挥了重要作用。同时在理论和实践上还存在一些需要研究的问题，也存在一些不同的看法。现将有关情况综述如下。
一、“较大的市”及其立法权的基本情况
我国宪法和地方组织法、立法法都明确使用了“较大的市”这一法律概念，但具体规定及其实际意义却相差很大。
根据宪法第30条的规定，市分为直辖市、设区的市、不设区的市3种，直辖市和“较大的市”分为区、县。就是说，宪法所规定的“较大的市”是除直辖市和县级市以外的“设区的市”。这是从行政区划角度来说的，不涉及对地方立法权的规定。
地方组织法和立法法则是从享有地方立法权的角度来使用“较大的市”这一概念的。
根据现行地方组织法第7条和第43条的规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。就是说，地方组织法规定的“较大的市”仅指经国务院批准的“较大的市”。1984年至1993年期间，国务院先后批准19个“较大的市”（现有18个，见附录一）。
经国务院批准的“较大的市”立法权是在地方组织法修改完善过程中逐步确立起来的。1982年规定省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的“较大的市”人大常委会可拟订地方性法规草案、提请省级人大常委会审议制定。1986年则规定其人大及其常委会可制定地方性法规，由省级人大常委会审查批准，其人民政府可根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规制定规章。这就确立了经国务院批准的“较大的市”的立法主体地位，赋予了其立法权力。
立法法第63条进一步明确规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在的市和经国务院批准的较大的市。”将这三类城市统一称之为“较大的市”，并规定其人大及其常委会根据本地具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行；其政府可根据法律、行政法规和地方性法规，制定规章。目前，我国享有地方立法权的“较大的市”共有49个（见附录二）。
这些“较大的市”获得地方立法权以来，立足本市具体情况和实际需要，围绕本市中心工作，积极开展立法工作，各自制定了数十件到百余件不等的地方性法规。这些法规内容主要涉及城市管理如市政、交通、绿化、规划、旅游、安全生产、拆迁、古建筑与古树名木保护等，以及民生保障如残疾人保护、供水排水与水源、技术人员继续教育、宠物喂养、市民体育健身等，还有具有本市特色的文化遗产保护、促进本市经济发展的开发区条例等方面的法规。
二、“较大的市”立法中存在的主要问题与建议
（一）关于宪法地位
现行宪法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会立法权，而“较大的市”立法权制度则由地方组织法和立法法予以确认。有学者认为，宪法并未赋予“较大的市”立法权,由地方组织法和立法法授权是否合宪？虽然地方组织法和立法法都是由全国人大而不是它的常委会制定的基本法律，是具有宪法性质的法律，但其地位和效力仍不能和宪法相提并论。有的建议在修改宪法时，对“较大的市”立法权做出明确规定。
（二）关于“较大的市”的审批
经国务院批准的“较大的市”有19个，现有18个（原四川省重庆市已升格为直辖市）。但国务院在批准“较大的市”时还存在一些需要研究的问题。
一是至今没有明确的法律标准。从实践来看，国务院批准“较大的市”主要依据人口数量、经济发展水平和对外开放程度，后来又有城市法制建设等条件。有人认为，这些标准缺乏科学性，人口数量与立法需求之间不具正相关关系，虽然经济社会发展水平和对外开放程度和立法需求有一定关系，但有关市场经济和对外开放的基本规则主要由中央统一立法，地方立法空间有限。城市法制建设水平、政府法制机构和人员配置仅仅是行使立法权需要的一个环节，并不构成立法需求本身的要件。“较大的市”认定标准也并不单是就城市规模而言，目前长三角、珠三角等经济发达区域中的许多城市在面积、人口、经济总量等方面早超过了上述许多“较大的市”，但至今未被批准为“较大的市”。
二是批准行为随意性较大。如宁波市于1988年顺利获批，而同属浙江的温州市从1987年就开始申请却未获批准。
三是地区和城市类型分布极不均衡。省际分布上，18个“较大的市”集中在11省；区域分布上，主要集中在北方的一些重工业城市，过分看重城市的大小，而且人口计算依然沿用计划经济年代“吃商品粮”的方法来统计，不适应市场经济的发展现状；城市类型分布上，2/3集中在重要工业基地，尤其是以煤炭资源型工业城市为突出。
由于国务院1993年之后未再批准“较大的市”，针对国务院今后是否应该继续批准的问题，有以下不同看法。
一是有人认为，仅授权这18个“较大的市”地方立法权已不符合我国城市发展现状，应该继续批准，给一些新发展起来的城市一席之地。但针对目前“较大的市”审批制度亟需完善的现状，应改革和量化标准，有必要也有可能对其审批标准作出明确规定。主张具有立法权的“较大的市”，其审批标准应当是以城市特色为基础，符合现行立法精神、具有很大包容性、体现一定时代性的综合标准。
二是有人建议修改地方组织法和立法法，收回国务院对“较大的市”的批准权，由全国人大常委会从法律上统一明确具有地方立法权的“较大的市”划定标准,以保证“较大的市”立法回归适应地方发展的本质要求。同时考虑到立法权的分散会造成各自为政的问题，给立法控制带来困难，全国人大应尽量明确“较大的市”的设置标准和严格其审批程序，在总量上加以控制。
三是有观点主张既已十多年未批了，宜暂时维持现状。
另外有人认为，“较大的市”作为一个法律概念，非常值得商榷。“较大”是表示程度的形容词，用来修饰“市”，导致其内容的不确定性，不具有法律术语的规范性。这一法律名称确实可以提供弹性空间，使中央政府对地方权力的收放调控游刃有余，但这不符合法律术语语义精确无误、文字解释单一的要求，有必要进行规范。还应对现行地方组织法和立法法进行修改，统一其法律名称和内涵。
（三）关于立法权限
我国现行宪法、地方组织法和立法法关于立法权限的划分主要局限于立法主体和立法形式这两方面，没有明确划分中央和地方的立法事项范围。有人认为，立法权限划分的内在要求是立法内容即立法事项归属的确定。虽然立法法第8条明确了全国人大及其常委会的专属立法事项，第64、73条分别规定了地方性法规和地方政府规章的立法事项，但这种划分仍是粗线条的，更不用说同属地方的省级和“较大的市”间的立法权限了。立法法规定二者都是根据本地“具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”行使地方立法权，唯一的区别就是“较大的市”制定地方性法规时不得和本省、自治区的地方性法规相抵触，这使“较大的市”立法权限就更不明确和受限制了。
目前，由于中央与地方、省级和“较大的市”的立法事项、权限基本上没有明确划分，再加上地方各级人大与政府的职权在内容上相对雷同，往往造成对同一立法事项大量重复立法，引发立法冲突，影响法制统一。
中央和省级乃至“较大的市”立法权限的界定，应当纳入法治轨道。尽管目前处于转型时期，如何向地方分权存在诸多理论和实践上的困难，但以法律的形式更明晰地划分中央与地方、省级和“较大的市”之间的立法权限，实现立法权限法定化。
有人建议修改立法法，按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的宪法原则，构建中央合理集权与地方适度分权相结合的立法权限体制，明确中央和地方的立法权限，并进一步厘清省、自治区和“较大的市”立法事项权限范围，将适宜于“较大的市”立法的事项，上位法难以有效解决或者法律空白事项，尤其是将城市规划、建设和管理等凸显城市特色、能够自我决策的事务逐步交由“较大的市”有针对性地自主立法予以调整，使中央、省级、“较大的市”三级立法主体在相对固定领域各司其职，各负其责，集中精力提高立法质量，减少立法资源浪费。
此外，还有人认为，我国现有“较大的市”立法制度已不能适应我国经济社会与城市发展的要求，限于这些城市极为不足且导致立法权分配有违公平、公正，大范围地批准“较大的市”而全面延伸至地级市又会导致我国立法权的分散和影响法制统一及其权威。而且，这一制度是改革开放之初特定历史条件下的产物，具有改革时期的过渡性特点，如今我国经济社会发展的巨大变化使其赖以存在的环境已经发生深刻变化，全方位开放格局的形成和加入世贸组织，使我国城市正处于全面发展和改革中，一些曾经的特殊政策与权力逐渐“普惠化”，这一立法制度已失去其存在基础。有人主张，废除“较大的市”立法权制度后，地方立法仅授权到省级地方，原经济特区等城市可以在经济体制改革上由宪法特别授权立法。或者，还有人主张赋予其人大及其常委会向省级人大及其常委会关于本地区立法的提案权。
（四）关于省级人大常委会的批准
立法法明确规定，“较大的市”人大及其常委会制定的地方性法规须报省、自治区人大常委会批准后施行。省、自治区人大常委会对报请批准的地方性法规应当进行合法性审查，经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不相抵触的，应当在四个月内批准。
该“批准”是一种法定批准，是该地方性法规得以生效的必经程序。但是法律并没有对省级人大常委会“批准权”的性质和内容等作出明确界定，实践中有不同理解。
关于批准的性质、内容或标准，一种观点认为，批准行为就是决定行为，既是对被批准行为的制约和补充，又决定着被批准行为的存在和法律效力。因此，批准行为机关可以对提交批准的法律文件进行修改、补充和实质审查，即省级人大常委会不仅对报请批准的地方性法规有“批与不批”的权力，而且其合法性审查还应包括“正当性”或“合理性”的审查，对报请批准的地方性法规还有“改与不改”的权力。
另一种观点认为，批准行为是一种程序性行为，是保证被批准行为合法性的事前监督，只是从某种条件或程序上对被批准行为加以制约，即有批准权的机关对被批准行为只作合法性审查，不改变其内容和效力等级。因为：（1）批准行为即决定行为的观点混淆了批准行为和被批准行为的效力等级，是以决定权取代监督权，批准机关越俎代庖的表现形式，既使被批准机关重大事项决定权被虚置，也使批准机关的监督权名存实亡。如果被批准机关与批准机关之间存在利益冲突，这种情形就会更加突出。（2）批准权即决定权无法律依据。“较大的市”的地方性法规报省级人大常委会批准，并不使之享有省级地方性法规的效力。“较大的市”人大及其常委会享有的是地方性法规的制定权而非拟定权，只是这种制定权要受到省级人大常委会批准权的立法监督，目的是通过生效前的审查维护法制的统一。（3）批准权等同于决定权不符合批准机关和被批准机关的相互关系。在我国，上下级人大之间的关系不是领导与被领导的关系，而是工作上的指导和法律上的监督关系。所以应统一规范现行批准做法，对报请批准的地方性法规只要不与法律、行政法规、省一级地方性法规相抵触，省级人大常委会就应及时批准。
从实践情况看，“较大的市”的立法项目在报请省级人大常委会批准之前，两级人大之间都会以一定形式进行工作沟通，通过通报或说明情况、交换或征求意见等，最后这些立法项目大都能够及时获得批准。
（作者系全国人大常委会办公厅研究室二局干部）
附录一 国务院批准的“较大的市”
1、1984年12月15日批准13个，分别是：唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆
2、1988年3月5日批准1个：宁波
3、1992年7月25日批准3个，分别是：淄博、邯郸、本溪
4、1993年4月22日批准2个，分别是：苏州、徐州
国务院先后4次总计批准19个（注1997年3月重庆升格为直辖市）
附录二 我国现有“较大的市”49个
其中，省、自治区人民政府所在地市（27个）：太原、沈阳、长春、南京、杭州、合肥、福州、南昌、济南、郑州、武汉、长沙、广州、南宁、海口、成都、昆明、贵阳、拉萨、西安、兰州、西宁、银川、石家庄、哈尔滨、呼和浩特、乌鲁木齐
国务院批准的其他城市为“较大的市”（18个）：唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、苏州、徐州
经济特区所在地的市（4个）：深圳、珠海、汕头、厦门
