行政区划改革中的合理分权
作者:虞立琪 毛寿龙
——访中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授
如何使中央有能力维护统一性，又让地方以自主性来实现良好的地方治理，这一数千年来困扰中国政治的一个关键难题如今再次求解
自元朝以来基本沿袭的中国行省制划分正在酝酿转变。
4月2日有消息称，中国行政区划改革规划今年将正式激活，未来两年，民政部等有关部委将进行专题调研，改革方案预计于2005年完成。民政部区划地名司司长戴均良在接受香港媒体专访时提出，中国行政区划改革的总体思路可能是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”。
就具体实施方案，目前还处于探讨阶段，但戴均良认为，第一，中国设50个左右省级政区比较合理；第二，有些省已经具备了直接领导县的条件，地级管理层可以逐步撤销。第三，增设直辖市可采取分步实施、逐步到位的方案。
戴均良指出，近一段时间以来，地方要求调整行政区划的事项越来越多，要求改革行政区划体制的呼声日益强烈。而另一方面，中国的一些省过大，如河南、四川、山东，人口都已超过或接近1亿。北京大学中国区域研究中心副主任沈体雁认为，这主要造成两个弊端：一是省政府和中央政府讨价还价的能力过大；二是省政府管理不过来，结果在宪法规定的三级政府以外再加入了一级不受宪法承认的地区行署，层级过多，体制变得臃肿，中央的决策就往往因为层层下达而难以贯彻。
在地方和中央对于行政区划的调整都有要求的情况下，中国社会科学院政策研究中心主任李成贵认为：“缩省、撤地、强县、合并乡镇，已经成为建立和完善中央与地方合理分权体制的必然选择。”
就中国行政区划改革所涉及的政治、经济问题，本刊专访了中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙。毛寿龙还担任中国人民大学制度分析与公共政策研究中心主任和中国行政管理学会副秘书长。
行政区域划分是公共治理的需要
《商务周刊》：近来关于行政区域划分的讨论很多，对于行政区域要不要重新划分和如何划分的问题有着各种不同意见。在您看来，中国行政区域是否需要重新划分？
毛寿龙：这个问题比较复杂，可以从不同层次来分析和讨论。我个人喜欢把它当做一个公共管理问题来分析。从管理的角度来看，我认为，我们国家应该对现有的行政区域重新划分。我国现在的现行行政区划是五级管理（包括实际上的村委会）。基本的有4个层级：省(直辖市、自治区)、地级市（地区、自治州、盟）、县（县级市、城市的区）、乡镇，西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构区公所，东中部地区的一些乡镇在乡镇与村之间设管理区或办事处。总之，管理层次过多。
从管理上来看，管理一般三个层次较佳，领导决策层，中间协调层，然后是直接操作层。如果超过3层，增加中间协调的层次，效率就会下降，除非是空间上密集、任务单一的组织，比如军队可以有很多层，但每一层的管理幅度一般比较少，最常见的是三三制管理。
《商务周刊》：超过3级的弊端具体有哪些？
毛寿龙：中间协调层次过多，信息上传下达必然有困难，很可能会出现信息失真、运作效率低、中央负担过重、地方积极性降低的问题。为了命令能够更好地下达，并对下级政府进行控制，往往需要很多纵向的条条进行控制；而为了更好地下情上达，并给地方以积极性，就给横向的块块以较多的权力，放松条条控制。其结果在条条垂直管理和块块横向协调之间形成两难的境地：条块分割，有条条，有块块，中央对地方控制相对困难，地方要争取积极性和活动空间，也相对困难。
目前我国正好处于这样一个阶段：分权使得块块有权，地方有积极性，但容易导致尾大不掉。集权需要条条有权，垂直管理，容易导致僵化。这就是通常所说的，“一放就乱，一收就死”。
《商务周刊》：中国现在省的区划基本上是沿袭元朝的行省制而来，它产生于农业社会中，适合大一统的中央集权国家在交通和通讯都不发达的情况下，管理单一且以自然经济为主的农业社会。历史上也有多次减少行政区划层次的变革，但往往最后都没有成功。您认为原因是什么？
毛寿龙：从历史上看，在中央和地方的分权和集权问题上都处于两难境地。反观历史上实行三级管理的情况，实施之后每级管理幅度大，以致不得不在中间再增加一些虚的管理层次，最后这些虚的又都变成实的了，又变成了多级管理。多层次管理出现问题，结果又需要精简，有些特定层级的政府，比如地一级的，往往一会儿虚，一会儿实，有时候甚至取消，变化很大。这也表明了中国行政区划问题，虽然有各种各样的因素，但很大程度上也是一个管理上的问题。
《商务周刊》：现在又再次产生了变革的需要。
毛寿龙：是的。就当前中国来说，4级政府是比较合理的。因为中国是大国，中央基本上不直接提供公共服务，负责经济宏观调控、国防、外交以及国家的基本宪法和法律基础，处理省级关系问题。实际的公共管理落实在省，而每个省如果实行三级管理体制，只有省、县和乡镇，比较好。
现在的问题是，如果取消地一级政府，每个省管理的县级单位太多了，比如内蒙古有104个县，四川有139个县（包括县级市、自治县）。省直接管不过来，就加入了一个地级政府。现在每个省里，地级市和地区行署一般到11－12个左右，比如内蒙古、山西和浙江等，都有11个地级市，四川多一些，有18个省辖市，这样每个地级市就管理10个左右的县。一个省管10多个地级单位，每个地级单位管辖10多个县，管理幅度又太少了，在行政上得不偿失。这就让我们在地级政府问题上陷入了两难，增加，则层次过多，幅度过小；取消，则层次适当，但管理幅度过大。
解决这个难题的最好办法就是把省划小，取消中间的管理机构，让每个省直接管理适度数量的县。如果中央管50个左右的省级单位，每个省差不多管50个左右的县级单位，这样，中国政府管理的层次和幅度问题，都得到了适当的解决。我们现在看待行政区域是否划分的问题，也应该主要从这一角度来考虑。
行政区域划分不是“灵丹妙药”
《商务周刊》：从经济发展方面而言，目前有一种意见认为，省市行政界限形成的地方壁垒和重复建设等问题已是长期经济增长的主要阻碍之一。曾任宁波副市长、现任国家发改委宏观经济研究院副院长的刘福垣曾提出：“在中国许多地区内部出现的产业类同、基础设施重复建设、过度竞争等问题越来越严重，而解决这些问题，市场机制已无能为力。因此，打破由于行政区划造成的地方保护主义和诸侯经济，是问题的关键。”很关键的一点在于，中国的行政区划和经济区划彼此间的矛盾比较尖锐，在行政区划下官员们执政的功能和他们所执行的区域经济功能完全是割裂的。现在是两个三角洲，再加上西部大开发和东北振兴，多边经济热潮一起，万一重复建设再次频发，那成本就太高了。对此您如何看？重新划分行政区域的时候，是否需要考虑这一问题？
毛寿龙：我认为，对行政区域重新划分并不能从根本上解决地方保护主义对经济的影响。重新划分之后，从前的利益集团可能被打破，但是新的利益集团也很可能会形成，对于行政区划重新划分的问题，它的本质是政治，我们更应该从行政的角度来看待。当然，它也会深刻影响经济。要解决地方保护主义的问题，关键是要加强政府自身建设，实行政府职能转变，建设法治政府，在制度上协调不同政府之间的关系，不让政府的行政分割变成市场的行政分割问题。
《商务周刊》：也就是说，行政区域无论采取哪种划分形式，都不是导致地方利益集团形成的原因，所以，也不能从这方面来寻求彻底解决的办法？
毛寿龙：是的，地方利益集团形成的原因在于，中国市场经济本身还不够成熟，中国各级政府自身建设还没有到位，中国政府的治道变革还没有让政府和市场有一个比较正常的关系，政府权力的行政性分割，往往变成市场经济的行政性分割。
另外，地方利益集团也跟财政制度有关系，跟上级和下级，不同地方之间的政府的府际关系有关系。这与地方是否自治有关。我们不能说谁有利益，谁就是利益集团。利益集团如果利益是正当的，其作用就不是消极的，不正常的利益集团只有在关系不是很正常的情况下才能形成。比如，如果财政制度不正常，大家都是从公共的财库里取中央的钱花，势必会导致分利性的地方利益集团。只有当每个单位都表现了自己的利益之时，公共利益才能体现出来，有私心，才更能考虑公共的东西。只有在承认地方正当利益的情况下，地方利益集团才可能是正常的，也才可能让地方的利益集团对整个国家的公共利益表现出积极的而不是消极的效应。在这个方面，地方自治，包括财政自治，是非常重要的制度安排。
《商务周刊》：是否地方分权就能解决这样的问题？
毛寿龙：如果地方自治，就可以为解决这样的问题提供一个适当的制度基础。为了实现资源配置的有效性与分配的公平性，公共决策应该在最低层次的政府进行。如果每一级政府有自己的财权、人事权、事务权，就不会从国库里抢夺，也不会在不同级别、不同地域的政府之间形成不正常的利益关系。中国政府的管理，不应该是军队式的命令控制系统，而应该是多中心的，也就是说，每一级政府在自己的事务领域里有自己的权力，这些权力交叠在一起，小圈子套大圈子，而不是金字塔形状。每一级政府的职能都是非常清晰的，即使有冲突，也有明确的解决冲突的机制。每一级政府都就自己的事务直接面向民众，民众则可以非常明白村委会、乡政府、县政府、省政府、中央政府分别可以给他们什么。比如面对国家，老百姓知道可以得到国家安全、护照等等；面对省政府，老百姓明白可以得到司法服务、教育服务等等；面对市政府，老百姓明白可以得到市政公用设施的服务。在这样的情况下，每一级政府与老百姓都形成了特定的公共服务关系，每一级政府根据自己的事务有各自的财政基础，有各自的治理结构。与区域性政府相比，市政府更能够直接面向老百姓，更像村委会那样直接为公民提供公共服务，老百姓也可以像给小区物业管理公司缴费来换取小区物业服务那样，向市政府纳税，获得清洁的空气，良好的水电供应，以及良好的社会秩序。
《商务周刊》：您提到的地方自治实际是一种您的理想状态，而现在的行政区域划分是否可以给其打下基础？
毛寿龙：地方自治和行政区域划分是两个问题，但可以看到的是，行政区域的重新划分会对前者产生一定的作用。比如，行政区域重新划分以后，实现一定的分权，政府间关系会变得更加合理。这是很好的起点，但离地方自治还很远。地方自治需要更多的努力。
不能设立统一方案
《商务周刊》：我们具体到操作层面，现在一般认为划小省的办法有三：一是将一个省一分为二，二是从几个省中划出一块再设一个省，三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。而在具体的方案上现在也有很多传言，您认为行政区域的重新划分应该如何来实施？
毛寿龙：从技术上来看，这的确是一个很好的设想。不过，我认为，在划分行政区域的问题上，国家拿出一个统一的方案立即实施的方法并不好。整个方案通过一次性讨论和表决来确定，技术效率高，但政治效率会很差，很容易出现反复。我们还是应该考虑实际情况，通过一个一个的个案来决定。如果划分省，在现行体制下，中央可以提供建议，也可以有决策权，但也应该让利益相关方有机会表达和参与决策，让涉及的省自己通过人代会来决定和协调。最好的办法是，让地方自己决定是否分省，如何划分。然后中央给予批准和支持，或者是否决。美国行政区域改革，实行县市合并，往往会让当地居民公决。在公决的情况下，美国部分县市合并，有些不合并，有些合并的效果并不好，但这是自己决定的，自己可以承担后果。这样做，可以让方案考虑到种种复杂的因素，不容易犯各种各样的错误。这一方法对于我们来说值得借鉴。
《商务周刊》：在撤乡并镇的事情上，我们看到，在长江三角的一些地方做的撤乡并镇，一些富裕的镇并穷乡之后，穷乡更穷了，这是为什么？
毛寿龙：是的，出现这样的情况并不意外。因为经济实力高的地方政府相对于经济实力低的政府谈判能力强，公共服务的需求高。所以，穷困地方的资源就流动向富裕的地方。美国也有这个问题，一些地方本来想将穷困的城市和富裕的乡村合并，让富裕的乡村帮助贫困的城市，结果却是乡村更富裕了，城市更穷了。美国的情况和中国相反，中产阶级都住在乡村，中国则是城市富裕农村贫穷。但改革的方案是一样的，结果也是一样的。所以，进行行政区划调整关键还是要看当地的老百姓有没有这样的想法和要求。单纯依靠政府从行政上调整很难，其结果也往往不尽人所愿。
对中国来说，除了经济差别之外，还有一个重要原因就是，我们政府自身建设不到位，治道变革还在进行之中，很多事情还是习惯于用行政的力量去推动，而行政力量本身就带着一定的偏好，也就是说中国的行政领导往往来自城市，住在城市，而经济发展也往往依靠城市发展，其政策自然就会偏好城市。其结果就是，即使有良好的意愿去让富裕的城镇去帮助农村，但乡镇合并，市县合并，市管县之后，其结果反而是农村继续给城市做贡献，这一问题必须在这次行政区化改革中得到认真的考虑。
