晚清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》规定:凡府厅州县官府所在地为城，其余市镇村屯集等地人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。城镇乡均为地方自治体。乡设立议事会和乡董，实行议事与行政分立。乡议事会在本乡选民中选举产生，为议事机构。乡的地方自治执行机关很简单，只有乡董、乡佐各1名。自治范围以学务、卫生、道路、农工商务、善举、公共营业及自治经费为主。这说明，城镇乡在晚清均为地方自治体而非行政区划建制单位。
附：《城镇乡地方自治章程》
光绪三十四年十二月二十七日颁布
第一章 总纲
第一节 自治名义
第一条地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。
第二节 城镇乡区域
第二条凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡。
第三条城镇乡之区域，各以本地方固有之境界为准。
若境界不明，或必须另行析并者，由该管地方官详确分划，申请本省督抚核定。嗣后城镇乡区域如有应行变更或彼此争议之处，由各该城镇乡议事会拟具草案，移交府厅州县议事会议决之。
第四条镇乡地方嗣后若因人口之增减，镇有人口不足四万五千，乡有多至五万五千者，由该镇董事会或乡董呈由地方官申请督抚，分别改为乡镇。
第三节 自治范围
第五条城镇乡自治事宜，以左列各款为限:
一、本城镇乡之学务:中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，其它关于本城镇乡学务之事;
二、本城镇乡之卫生:清洁道路、蠲除污秽、施医药局、医院医学堂、公园、戒烟会，其它关于本城镇乡卫生之事;
三、本城镇乡之道路工程:改正道路、修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯，其它关于本城镇乡道路工程之事;
四、本城镇乡之农工商务:改良种植牧畜及渔业、工艺厂、工业学堂、劝工厂、改良工艺、整理商业、开设市场、防护青苗、筹办水利、整理田地，其它关于本城镇乡农工商务之事;
五、本城镇乡之善举:救贫事业、恤嫠、保节、育婴、施衣、放粥、义仓积谷、贫民工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义冢、保存古迹，其它关于本城镇乡善举之事;
六、本城镇乡之公共营业:电车、电灯、自来水，其它关于本城镇乡公共营业之事;
七、因办理本条各款筹集款项等事;
八、其它因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。
第六条前条第一至第六款所列事项，有专属于国家行政者，不在自治范围之内。
第七条城镇乡地方，就自治事宜，得公定自治规约，惟不得与本章程及他项律例章程相抵牾。
自治规约内得设罚则，以罚金及停止选民权为限。罚金最多之额，不得过十元。停止选民权最长之期，不得过五年。
第四节 自治职
第八条凡城镇各设自治职如左:
一、议事会;
二、董事会。
第九条凡乡设自治职如左:
一、议事会;
二、乡董。
第十条城镇乡地方有分属二县以上，或直隶州与县管辖者，其自治职仍得合并设置，毋庸分立。
第十一条城镇有区域过广，其人口满十万以上者，得就境内划分为若干区，各设区董，办理区内自治事宜，其细则以规约定之。
第十二条乡有户口过少，其选民全数不足议员最少定额十倍之数者，得不独立设置自治职，与同一管辖内邻近之城镇乡合并办理。
若因地方情形不便合并者，除按章设置乡董外，得不设乡议事会，以乡选民会代之。
第十三条凡二乡以上有彼此相关之事，必须连合办理者，得以各该乡之协议，设连合会办理之。
第十四条城镇乡地方各设自治公所，为城镇乡议事会会议及城镇董事会乡董办事之地。
自治公所，可酌就本地公产房屋或庙宇为之。
第五节 居民及选民
第十五条凡于城镇乡内现有住所或寓所者，不论本籍、京旗、驻防或流寓，均为城镇乡居民。
居民按照本章程所定，有享受本地方公益之权利，并有分任本地方负担之义务。
第十六条城镇乡居民具备左列资格者为城镇乡选民:
一、有本国国籍者;
二、男子年满二十五岁者;
三、居本城镇乡接续至三年以上者;
四、年纳正税(指解部库司库支销之各项租税而言)或本地方公益捐二元以上者。
居民内有素行公正，众望允孚者，虽不备第三、第四款之资格，亦得以城镇乡议事会之议决，作为选民。
若有纳正税或公益捐较本地选民内纳捐最多之人所纳尤多者，虽不备第二、第三款之资格，亦得作为选民。
第十七条有左列情事之一者，虽具备前条第一项各款，及合前条第三项所定资格，不得为选民:
一、品行悖谬，营私武断，确有实据者;
二、曾处监禁以上之刑者;
三、营业不正者，其范围以规约定之;
四、失财产上之信用，被人控实尚未清结者;
五、吸食鸦片者;
六、有心疾者;
七、不识文字者。
第十八条城镇乡选民按照本章程所定，有选举自治职员及被选举为自治职员之权。
以第十六条第三项资格作为选民者，有选举自治职员之权，若不能自行选举权者，得遣代理人行之。
代理人以具备第十六条第一项第一、二款之资格，且不犯第十七条所列各款者为限。
第十九条左列人等，不得选举自治职员及被选举为自治职员:
一、现任本地方官吏者;
二、现充军人者;
三、现充本地方巡警者;
四、现为僧道及其它宗教师者。
第二十条现在学堂肄业者，不得被选举为自治职员。
第二十一条凡被选举为自治职员者，非有左列事由之一，不得谢绝当选，亦不得于任期内告退:
一、确有疾病，不能常任职务者;
二、确有他业，不能常居境内者;
三、年满六十岁以上者;
四、连任至三次以上者;
五、其它事由，特经城镇乡议事会允准者。
第二十二条无前条所列事由之一，而谢绝或告退者，得以城镇乡议事会之议决，于一年以上，五年以下，停止其选民权。
第二章 城镇乡议事会
第一节 员额及任期
第二十三条城镇议事会议员，以二十名为定额。
城镇人口满五万五千者，得于前项定额外，增设议员一名。自此以上，每加人口五千，得增议员一名，至多以六十名为限。
第二十四条乡议事会议员，按照人口之数定之，其比例如左:
人口不满二千五百者，议员六名;
人口二千五百以上不满五千者，议员八名;
人口五千以上不满一万者，议员十名;
人口一万以上不满二万者，议员十二名;
人口二万以上不满三万者，议员十四名;
人口三万以上不满四万者，议员十六名;
人口四万以上者，议员十八名。
第二十五条城镇乡议事会议员，由本城镇乡选民互选任之。
城镇乡议事会议员选举事宜，照另定选举章程办理。
父子兄弟不得同时任为议员，若同时当选者，以子避父，以弟避兄。
若有父子兄弟现为城镇董事会总董事或乡董乡佐者，不得为该议事会议员。
第二十六条城镇乡议事会各设议长一名，副议长一名，均由议员用无名单记法互选，其细则以规约定之。
第二十七条议员以二年为任期，每年改选半数，若议员全数同时选任者，其半数即以一年为任满。
前项一年任满之半数，以抽签定之。若全数不能平分者，以多数为半数。
第二十八条议长、副议长以二年为任期，任满改选。
第二十九条议员及议长、副议长任满再被选者，均得连任。
第三十条议员因事出缺，至逾定额三分之一者，应即补选。
第三十一条议长因事出缺，以副议长补之。副议长因事出缺，应即补选。
第三十二条补缺各员，其任期以补足前任未满之期为限。
第三十三条议员及议长、副议长均为名誉职，不支薪水。
议长、副议长有办公必需之费用，得给相当之公费，其数目由本城镇董事会或乡董定之。
第三十四条城镇乡议事会各设文牍、庶务等员，其员额薪水，以规约定之。
文牍、庶务员不限以选民，由议长、副议长遴选派充。
第三十五条乡选民会议员无定额，以本乡选民全数充之。
乡选民会设议长、副议长，均由会员互选，其任期及再选，照第二十八、二十九条办理，若因事出缺，照第三十一条办理，薪水公费，照第三十三条第一、第二项办理。
第二节 职任权限
第三十六条城镇乡议事会应行议决事件如左:
一、本城镇乡自治范围内应行兴革整理事宜;
二、本城镇乡自治规约;
三、本城镇乡自治经费岁出入预算，及预算正额外预备费之支出;
四、本城镇乡自治经费岁出入决算报告;
五、本城镇乡自治经费筹集方法;
六、本城镇乡自治经费处理方法;
七、本城镇乡选举上之争议;
八、本城镇乡自治职员办事过失之惩戒，惩戒细则，以规约定之;
九、关涉城镇乡全体赴官诉讼，及其和解之事。
第三十七条议事会议决事件，由议长、副议长呈报该管地方官查核后，移交城镇董事会或乡董，按章执行。
第三十八条议事会有选举城镇董事会职员或乡董乡佐，及监察其执行事务之权，并得检阅其各项文牍，及收支账目。
第三十九条议事会遇地方官有咨询事件，应胪陈所见，随时申复。
第四十条议事会于地方行政与自治事宜有关系各件，得条陈所见，呈候地方官核办。
第四十一条议事会于城镇董事会或乡董所定执行方法，视为逾越权限，或违背律例章程，或妨碍公益者，得声明缘由，止其执行。
若城镇董事会或乡董坚持不改，得移交府厅州县议事会公断。
若于府厅州县议事会之公断有不服时，得呈由地方官核断。如再不服，由地方官申请督抚交咨议局公断。
第四十二条乡选民会职任权限，照乡议事会办理。
第三节 会议
第四十三条城镇乡议事会会议，每季一次，以二月、五月、八月、十一月为会期，每会期以十五日为限，限满议未竣者，得由议长宣示，展限十日以内。其有临时应议事宜，经地方官之通知，及城镇董事会或乡董之请求，或议员全数三分之一以上之请求者，均得随时开会。
每届会议，应由城镇董事会或乡董，将本届应议事件，距开会十日以前，通知议事会议员。其临时会议，事出仓猝者，不在此限。
第四十四条会议时，议长如有事故，以副议长代理，若副议长并有事故，由议员中公推临时议长代理。
第四十五条会议非有议员半数以上到会，不得议决。
第四十六条凡议事可否，以到会议员过半数之所决为准。若可否同数，则取决于议长。
第四十七条会议时，城镇董事会职员或乡董乡佐，均得到会陈述所见，但不列议决之数。
第四十八条凡会议不禁旁听，其议长、副议长视为应行秘密者，不在此限。
第四十九条会议事件，有关系议长、副议长及议员本身，或其父母兄弟妻子者，该员不得与议。
议长、副议长如有前项事由，照第四十四条办理。议员半数以上有前项事由，因而不能议决者，由议长将该件移交府厅州县议事会，或邻近之城镇乡议事会，代为议决。
第五十条会议时，议员有不守议事规则者，议长得止其发议，违者得令退出，因而紊乱议场秩序，致不能会议者，得令暂时停议。
第五十一条旁听人有不守规则者，议长得令其退出。
第五十二条议事规则及旁听规则，由议事会自定之。
第五十三条乡选民会会议，照乡议事会办理。
第三章 城镇董事会
第一节 员额及任期
第五十四条城镇董事会各设职员如左:
总董一名;
董事一名至三名;
名誉董事四名至十二名。
董事以该城镇议事会议员二十分之一为额，名誉董事以其十分之二为额。
第五十五条总董以本城镇选民，由该城镇议事会选举正陪各一名，呈由该管地方官，申请督抚遴选任用之。
第五十六条董事以本城镇选民，由该城镇议事会选举，呈请该管地方官核准任用之。
第五十七条名誉董事以本城镇选民，由该城镇议事会选任之。
第五十五、五十六条及本条选举事宜，照另定选举章程办理。
第五十八条总董、董事以二年为任期，任满改选。
第五十九条名誉董事以二年为任期，每年改选半数，若同时就任者，其半数即以一年为任满。
前项一年任满之半数，照第二十七条第二项办理。
第六十条总董、董事均支领薪水，其数目以规约定之。名誉董事不支领薪水。
第六十一条董事会职员任满再被选者，均得连任。
第六十二条董事会职员，不得同时兼任该议事会议员，若有由议员当选者，应辞议员之职。
父子兄弟不得同时任董事会职员，若同时当选者，照第二十五条第三项办理。
第六十三条总董如有事故，以董事内年长者代理。年同，则以居本城镇较久者代理。若再相同，以抽签定之。
第六十四条总董、董事因事出缺，及名誉董事因事出缺，至逾定额之半者，均即补选。
第六十五条补缺各员之任期，照第三十二条办理。
第六十六条城镇董事会因执行各事，有应设各项办事员时，由总董遴选派充，不限以选民，但须经董事会之公认，其细则以规约定之。
第六十七条城镇董事会得设文牍、庶务等员，其员额薪水，以规约定之。
文牍、庶务员不限以选民，由总董遴选派充，或按地方情形，即以该议事会文牍、庶务员兼充之。
第二节 职任权限
第六十八条城镇董事会应办事件如左:
一、议事会议员选举，及其议事之准备;
二、议事会议决各事之执行;
三、以律例章程，或地方官示谕，委任办理各事之执行;
四、执行方法之议决。
第六十九条董事会于议事会议决事件，视为逾越权限，或违背律例章程，或妨碍公益者，得声明缘由，交议事会复议。若议事会坚持不改，得移交府厅州县议事会公断。
不服者照四十一条第二项办理。
第七十条总董总理董事会一切事件，凡董事会公文函件，均以总董之名行之。
第七十一条董事及办事员辅佐总董，分任董事会事件。
第七十二条名誉董事参议董事会应行议决事件。
第三节 会议
第七十三条城镇董事会每月举行职员会议一次。
每届会议，董事会文牍员应将本届应议事件，距开会五日以前，通知各职员。
第七十四条会议时以总董为议长。
总董如有事故，按照第六十三条，以其代理者为议长。
第七十五条会议时，非董事会职员全数三分之二以上到会，不得议决。
议决方法照第四十六条办理。
会议时，办事员就该管事务，亦得到会与议。
第七十六条会议时，议事会议长、副议长、议员，得到会陈述所见，但不列议决之数。
第七十七条会议事件有关系董事会职员本身，或其父母兄弟妻子者，该员不得与议。
总董如有前项事由，照第七十四条第二项办理。董事、名誉董事全数三分之二以上有前项事由，因而不能议决者，将该件移交本城镇议事会，代为议决。
第七十八条凡议决事件，应随时报告议事会，并呈报地方官存案。
第四章 乡董
第一节 员额及任期
第七十九条各乡设乡董一名，乡佐一名，以本乡选民，由该乡议事会选举，呈请该管地方官核准任用之。
第八十条乡董、乡佐不得同时兼任该乡议事会议员，若有由议员当选者，照第六十二条第一项办理。
父子兄弟不得同时为乡董、乡佐，若同时当选者，照第二十五条第三项办理。
第八十一条乡董、乡佐以二年为任期，任满改选。再被选者，均得连任。
第八十二条乡董、乡佐均支领薪水，其数目以规约定之。
第八十三条乡董如有事故，以乡佐代理。
第八十四条乡董、乡佐因事出缺，均即补选。
第八十五条各乡因执行各事，有应设各项办事员时，由乡董遴选派充，不限以选民，但须经乡议事会之公认，其细则以规约定之。
第八十六条乡董得设文牍、庶务等员，其员额薪水，以规约定之。
文牍、庶务员不限以选民，由乡董遴选派充，或按地方情形，即以该议事会文牍、庶务员兼充之。
第二节 职任权限
第八十七条乡董职任权限，照第六十八条第一至第三款，及第六十九条办理。
第八十八条乡董就应办各事，定执行方法。
第八十九条乡佐及办事员辅佐乡董，办理各事。
第五章 自治经费
第一节 类别
第九十条城镇乡自治经费，以左列各款充之:
一、本地方公款公产;
二、本地方公益捐;
三、按照自治规约所科之罚金。
第九十一条前条公款公产，以向归本地方绅董管理者为限。
其城镇乡地方向无前项所指公款公产，或其数寡少不敷用者，得由议事会指定本地方关系自治事宜之款项产业，呈请地方官核准拨充。
第九十二条公益捐分为二种如左:
一、附捐;
二、特捐。
就官府征收之捐税，附加若干，作为公益捐者，为附捐。于官府所征捐税之外，另定种类名目征收者，为特捐。
前项附捐数目，不得过原征捐税定数十分之一。
凡以劳力或物品供给办理自治事宜之需用者，得计其相当价值，以特捐论。
第九十三条公益捐之创办，由议事会拟具章程，呈请地方官核准遵行，嗣后如有应行变更废止之处，亦由议事会条议，呈请地方官核准。
第二节 管理及征收
第九十四条自治经费，由议事会议决管理方法，由城镇董事会或乡董管理之。
第九十五条公款公产之内，有系私家捐助，当时指定作为办理某事之用者，不得移作他用。其指定办理之事业以律例章程变更废止者，不在此限。
第九十六条附捐由该管官吏按章征收，汇交城镇董事会或乡董收管。特捐由城镇董事会或乡董呈请该管地方官出示晓谕，交该董事会或乡董自行按章征收。
第九十七条凡于本城镇乡内有不动产或营业者，即本人不在本地方居住，亦一律征收公益捐。
第三节 预算决算及检查
第九十八条城镇董事会或乡董，每年应预计明年经费出入，制成预算表，于每年十一月议事会会议期内，移交该会议决。
议决后，除照第三十七条办理外，应由地方官申报督抚存案，并于本地方榜示公众。
第九十九条预算内除正额外，得设预备费以备预算不敷，及预算各款外临时之支出。若预备费不敷支出者，非经议事会之议决，不得提用他款。
第一百条城镇董事会或乡董，每年应将上年经费出入，制成决算表，连同收支细账，于每年二月议事会会议期内，移送该会议决，议决后，照第九十八条第二项办理。
第一百零一条凡自治经费出入之检查，分为二种如左:
一、定期检查;
二、临时检查。
定期检查每月一次，由城镇董事会总董或乡董行之。
临时检查每年至少一次，由城镇董事会总董或乡董，会同该议事会议长、副议长及议员一名以上行之。
第六章 自治监督
第一百零二条城镇乡自治职，各以该管地方官监督之。该管地方官应按照本章程，查其有无违背之处而纠正之，并令其报告办事成绩，征其预算、决算表册，随时亲往检查，将办理情形，按期申报督抚，由督抚汇咨民政部。其分属二县以上，或直隶州与县管辖者，由各该州县会同监督之。
第一百零三条地方官有申请督抚，解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权。
解散或撤销后，应分别按章改选，城镇乡议事会应于解散后两个月以内，城镇董事会应于解散后十五日以内，重行成立，乡董应于撤销后十五日以内，重行选定。若城镇议事会、董事会同时解散，或乡议事会、乡董同时解散撤销者，应于两个月以内，先行招集议事会，所有选举及开会事宜，由府厅州县董事会代办，其城镇董事会及乡董，应于议事会成立后十五日以内，重行成立。
第七章 罚则
第一百零四条自治职员有犯赃私及侵吞挪借款项者，除责令全数缴出外，仍按照律例治罪。
第一百零五条自治职员有不受该管地方官监督者，应由地方官详请该管上司，核准办理。
第一百零六条自治职员有以自治为名，干预自治范围以外之事者，城镇乡议事会各员及城镇董事会名誉董事，于会议时停止其到会三日以上，十日以下，城镇董事会总董、董事及乡董、乡佐，停止其薪水半月以上，二月以下，其情节重者，均除名。
第八章 文书程序
第一百零七条城镇乡议事会、城镇董事会及乡董行文该管地方官，用呈，彼此互相行文，及与府厅州县议事会、董事会互相行文，均用知会，地方官行文城镇乡议事会、城镇董事会及乡董，用谕，城镇乡议事会、城镇董事会及乡董，行文本省咨议局，用呈，本省咨议局行文，用知会。
第一百零八条城镇乡议事会、城镇董事会及乡董，各备木质图记，由督抚核定式样，通行各该管地方官刊发，仍由地方官申报上司立案。
第九章 附条
第一百零九条本章程施行之期，遵照钦定逐年筹备事宜清单办理。
第一百零十条本章程内所定应由府厅州县议事会、董事会办理之件，在府厅州县议事会、董事会未经成立以前，由各该地方官代办。
第一百十一条本章程如有增删修改之处，得由议事会拟具条议，呈送本省咨议局，由咨议局审查后，呈请督抚咨送民政部核议，奏明修改。
第一百十二条本章程施行细则，由督抚酌定，仍咨报民政部存案。
