省以下财政管理体制:扁平化改革 作者:贾俊雪,中国人民大学发展规划处处长,财政金融学院教授。
自秦代推行郡县制以来,县级政权一直是我国历朝历代国家政权的基础,在整个国家的长治久安中扮演着极其重要的角色。因此,从县级政府的视角出发澄清我国省以下财政体制安排以及以简化财政级次为核心特点的省直管财政体制改革对地方政府职能定位的影响,对于深刻认识和理解分税制改革对我国经济社会发展的影响、进而明确今后的改革方向具有重要意义。本章首先探究了我国省以下财政收支责任安排错位带来的纵向财政失衡及其对县级地方政府职能定位的影响,然后从地方政府治理的视角出发考察了省直管县财政体制改革带来的省以下纵向财政治理结构的变化及其对县级地方政府的职能定位和财政困难的影响,最后提出目标兼容、激励相容的省以下财政和行政管理体制改革方案。
一、省以下纵向财政失衡与地方政府职能错位
(一)省以下收支分权的演进
中国采取的是五级政府架构,即中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府和乡镇政府,其中省、地市、县和乡镇政府为地方政府,每级地方政府在行政上均直接隶属于上一级政府。目前,除了香港和澳门2个特别行政区和台湾省以外,我国共有31个省级政府(包括4个直辖市、22个省和5个民族自治区、333个地市级政府(包括283个地级市和50个地区)、2858个县级政府(包括855个市辖区、367个县级市、1464个县和117个民族自治县)和40858个乡镇政府(包括19322个镇、14848个乡和6686个街道办事处)。
1978年改革开放以来,伴随着我国中央与地方财政关系变革的逐步深化,省以下财政收支责任安排也发生巨大变化。不过,1994年分税制改革虽然从制度上规范了中央与地方财政关系,但对省以下财政管理体制并未做出明确规定。以后一段较长时期内,各地仍主要延续着财政承包制的做法。2002年,中央出台了《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》。在这一《意见》的推动下,各地比照中央与地方财政关系的制度框架,在2002-2004年间较集中地实施了分税制。财政收入责任安排方面,决大多数省区采取按税种划分收入的做法,只有福建省实行的是总额分成。不过,即使是按税种划分收入,各地具体做法也存在很大差异。例如,北京市、天津市、河北省和山西省等地将收入稳定且规模较大的税种(如增值税归地方25%部分和营业税等)由省与地县之间按比例分享,分享比例有“五五”、“四六”和“三七”等;浙江省、黑龙江省、江苏省和山东省等地在按照税种划分收入的同时,规定主要行业、支柱产业或重点企业的税收收入由省级独享(李萍,2010)。在支出责任安排上,各地结合实际情况做出了一些原则性规定,但具体做法同样存在较大差异。
为了更好地刻画不同地区省以下财政分权水平的差异,我们选取北京市、山东省、浙江省、广东省、辽宁省、安徽省、湖南省、四川省、内蒙古和新疆自治区等地的所有县和县级市,以此为样本给出图1。图1显示,这些地区的县级地方政府的财政收支分权水平存在巨大差异,但呈现出较为一致的变化态势,而且财政支出分权水平明显高于收入分权水平。事实上,1994年分税制改革以来,我国省以下财政收支责任安排呈现出一个共同特点,即收入权利层层上移,支出责任层层下放:全国县级地方政府财政支出分权的截面均值在经历了短暂下降后,2000年以来呈现出持续增加的态势,2006年达到了41.97%;相反,财政收入分权水平则从1997年的23.61%下降到2006年的15.2%(见图2);1997-2006年间,县级政府的支出分权水平平均高出收入分权水平17.91的百分点,2006年则达到了26.77个百分点,而2006年美国地方政府的支出分权水平仅高出收入分权水平9.67个百分点(Baicker, Clemens, and Singhal, 2011)。
图片
(a)财政支出分权
图片
(b)财政收入分权
图1 1997-2005年间部分地区县级地方政府的财政收支分权变化
注:原始数据来源于1998-2006年间的《全国地市县财政统计资料》。
图片
图2 1997-2006年间全国县级地方政府财政收支分权
和纵向财政失衡的截面均值变化
注:原始数据来源于1998-2007年间的《全国地市县财政统计资料》。
正是由于财政收支责任安排不匹配,我国县级政府普遍存在着较严重的纵向财政失衡、陷入了较突出的财政困境——1997-2006年间,县级政府的纵向财政失衡达到了56.87%,而且自1998年以来呈现出持续快速增加的态势(见图2)。一般而言,县级政府的财政缺口主要依靠上级政府的转移支付和其他公共池资源加以弥补。我们的数据显示:1997年,我国县级政府支出平均为108.7亿元,其中44.91%的资金来自财政转移支付(扣除县级政府的地方上解),2006年这一数字达到了69.81%。尽管如此,依然有大量的县级政府存在着财政赤字(虽然我国《预算法》明确规定地方政府不能有财政赤字)而不得不直接或间接地从银行借贷或其他公共池资源获取资金(李萍, 2010;世界银行, 2002):在我们的样本中,2006年有609个县存在财政赤字,赤字规模平均达到了12.36亿元。
(二)影响分析
现代财政分权理论普遍认为财政分权可强化中央与地方政府以及地方政府间的财政竞争,因而可作为增强中央政府和各级地方政府效率和责任感的一种有效的激励和约束手段(Brennan and Buchanan,1980; Qian and Roland, 1997; Tiebout, 1956)。然而,现实经济中这一点能否成立很大程度上取决于相关的制度安排(Rodden, Eskeland, and Litvack, 2003)。特别地,大量文献指出,实践中中央与地方政府往往会通过合谋的方式——中央政府实施收入集权然后通过财政转移支付和其他公共池资源来补偿地方政府的财力不足——来规避辖区间竞争带来的约束(Ehdaie, 1994; Grossman, 1989)。这种只下放事权的财政体制安排往往会带来地方政府的职能错位和行为扭曲,原因在于:收支责任的不匹配会导致地方公共服务的部分成本外溢给其他辖区从而割裂了地方公共服务的成本和收益,即存在着所谓的公共池问题,收支责任安排的错位即纵向财政失衡越突出,地方政府的行为扭曲越突出(Rodden, 2003; Stein, 1999)。
1994年分税制改革以来,我国省以下财政收支责任安排错位矛盾突出,导致县级政府存在突出的纵向财政失衡。这不仅导致县级政府陷入较严重的财政困境,而且在当前以GDP增长为核心的政府政绩考核体系下,也会加剧县级政府以经济增长为导向的竞争行为偏差和职能扭曲。事实上,我们的研究(Jia, Guo, and Zhang, 2014)表明:支出分权增加了县级政府的支出规模和基本建设支出比重,减少了教育支出比重,这些影响在那些纵向财政失衡严重的县表现得更为突出(见表1)。
![](http://https://mmbiz.qpic.cn/sz_mmbiz_jpg/nlNia5BOUcUTZIBv6UeG2VxVbI0ajABo7SVDle8G4oO4Ne1yTuytVJUgRlAW6sMBkWpOTw6d7TuSibmBWPxTwzKA/640?wx_fmt=jpeg&from=appmsg&tp=webp&wxfrom=5&wx_lazy=1&wx_co=1)