[乡镇街]转帖：解决三农问题乡镇政权无可替代 [复制链接]

解决三农问题乡镇政权无可替代

● 陈文胜


1、乡镇政权在农村历史上的作用无可替代

第一，推进“联产承包”破解千年粮食短缺。在人员散、规模少、效益差的情况下，组织和领导农民从根本上解决了中国几千年来未能解决的温饱问题，而且胜利地实现了从粮食短缺走向粮食剩余，圆了中华民族的千年梦想！比印度还要少的只占世界７％的耕地，却养活了比印度还要多的约占世界２２％的人口，这不仅对中国而且对世界也是一个伟大的贡献！如果没有乡镇政权的前身人民公社进行的大型水利设施，没有农药、化肥、种子及其技术的推广，使中国的农业基础进行了有史以来第一次的更新换代，即使有了联产承包责任制，也只能再一次重复中国几千年土地私有而粮食依然短缺的历史。如果没有乡镇政权领导和组织农民进行的联产承包责任制那一场伟大的改革，没有乡镇政权组织和发展曾经三分天下的乡镇企业，不仅农村经济将仍然窒息在人民公社那一种僵化的体制下，而且中国的经济发展也许没有今天的神奇速度。

第二，用“讨饭财政” 维持着农村的基本公共事务。尽管乡镇政权债务累累，但在国家没有多少投入的情况下，尽可能地兴建了乡村公路，尽可能地普及了电灯电话，尽可能地救助了五保户和特困户，尽可能地兴办了学校改造了危房。特别可敬可佩的是，在十分艰难的“讨饭财政”状况下把一半以上的财政收入投入到基础教育中，在重重的社会压力下艰难地维持了绝大多数农家子弟的中小学教育。虽说是加重了农民负担，尤其是强迫了农民出钱送子女读书，但在各级政府都不作为的情况下，如果乡镇政府不背骂名，也不作为的话，情况将会怎样呢？中国将会成为文盲的国度，中国肯定不会有这么多的大学生，中国农村将不会有数以亿记能写会算的剩余劳动力进入城市，中国的经济将不会有今天的奇迹。

第三，在狭缝中强力控制人口的增长幅度。中国一切问题的症结便是人口，因为人太多,社会总供给小于社会总需求,再增长多少GDP也被增加的人口消耗掉，而且中国对于资源的索取是一直处于透支的阶段。所以温家宝总理才如此感慨：再大成绩除以我们的人口就是一个小成绩，再小的问题乘以我们的人口就是一个大问题。三农问题从根本上说也是农村的人口问题，比绺?毓婺！⒁逦窠逃?⒁搅莆郎?⒕薅畹氖Ｓ嗬投?Α⑸缁岜Ｕ系鹊龋?乓谂┟窦词故遣普?С雒咳?00元就需要900亿！这也同样反映在乡村人与人之间非常激烈的生存竞争上：为了一株树几尺地远亲近邻甚至是亲兄弟也要大打出手。这些剩余劳动力纷纷外出，在中国各城市间寻求就业，有些人到处游荡，成为城镇混乱、犯罪和黑社会的基础。这是未来中国能否保住改革成果的最令人心悸的隐患。

尽管法律上没有授权给乡镇以计划生育执法权，但各级政府却把责任压在乡镇的头上。为了控制超生，乡镇基本上每年要搞几次计划生育集中活动这样超常规的手段来强力推进。二十年来，如果不使用强硬的工作方法，没有家喻户晓的所谓“左倾标语”的宣传动员，中国的人口规模就远远不是今天的状况。尽管他们要忍受来自各个方面的指责，甚至乡镇干部被暴力侵害和工作中的人格侮辱，一个专家发出深深的感叹：“二十年的计划生育工作使中国最低少生了５个亿，这个数字推迟了灾难降临的时间，使中国赢得了改革和发展的机会”。

尽管计划生育国策已经实施到今天，但农村的生育观念仍然还没有得到根本的改观。笔者组织了100多名中小学教师，在一个五万多人口的乡镇，抽签调查了1000多个农户，要求生育一男一女的占68.5%，要求生育一个男孩的占12.3%，要求生育二个男孩占的7%，要求生育二个女孩占的7.1%，要求生育三个孩子占的2.6%，没有一个要求只生育一个女孩。可以说，农村新生小孩的男女比例已经失衡到难以想象的地步！有学者说，要尊重群众意愿。果真如此，取消计划生育国策就一劳永逸了。而当前的计划生育工作，却比过去更为艰难，大量流出农村人口分散在全国各地。以人为本的治政理念限制了对结扎、上环、流产、引产等的强制措施的执行，相比过去在计划经济时代，是行政手段无力，法律手段空白。因亲民不采取强制手段，而造成过多的超生，会被一票否决；而采取强制手段来限制超生，也会因工作方法的违纪而被一票否决。这两个一票否决每一年都要否决一大批乡镇干部，就是在这样的夹缝中求生存，就是这样用非法手段行使合法的职能。如果没有乡镇政权的存在，纸上谈兵的理论，未必能控制住农村人口的大幅攀升。

第四，维护了农村社会的正常秩序。随着乡镇政权在农村的建立，迅速地削弱了宗法社会，农村有了现代化事业的全部基础，为未来农村走向法治社会提供了最大的可能。同时，为农民“自由”地迁离耕地提供了秩序保障，使农民能够摆脱宗法社会融入法治的市民社会。凡是乡镇干部队伍强有力的地方，就是黑势力和恶霸影响很弱的地方，而控制力很弱的乡镇就是黑恶势力猖狂的地方。现在的农民不怕干部，就怕黑恶势力，没有乡镇政权的存在将是黑恶势力的天下，留守在家园的386199部队，你们的命运将交付给谁呢？有人说有司法机关，且不说以打击为主要手段是本末倒置的治政之策，也不说幅员辽阔的农村需要多少的警力，而农民又能付得起多少成本呢？农民不愿意向派出所报案，因为拘留甚至判刑，只要不是死刑，就会要成为经常相见的生死对头，他们今后的日子将会更为悲哀。也不愿到法院去打官司，因为要支付那么多的律师费、审判费和执行费，这钱不如不要。只有到乡政府请求调解是无偿服务。笔者调查的湖南省H县S镇，每一年要调解100多个纠纷，其中2002年有一个经济纠纷到法院去要花数万元以上的诉讼费，到镇政府只耗一天的时间，还在食堂提供免费中餐；经镇政府调解双方自愿退步，不仅达成协议，而且化敌为友。由于及时地调处了社会矛盾，得以化解在萌芽，化解在基层；才保证了全国经济的发展，人民生活的安定；才稳定了有9亿人口的广阔农村天地，才具有了齐心合力奔小康的前提条件。

2、乡镇政权在农村现实中的作用无可替代

第一，承担的责任最大。从各级政权对乡村社会为国家所承担的实际责任对比来看：决策的责任在中央，执行的责任在乡镇。

可以说，两头最难，中间最闲。中央以下的各级，绝大部分作用是上传下达。只需要出台文件，把中央的决定逐级照抄即可，有的干脆100%转发。为了向上表现绝对服从以确保自己的政治前途，往往采取照本宣科的教条主义态度来庸俗地执行中央的宏观性指导方针。特别是在执行措施上，不是首先想到把中央带有全局性的指导原则，与本地区千差万别的实际情况结合起来，加以创造性地发挥；因为再伟大的真理也要在实践中得到完善、补充、发展。而是根本就不考虑政策执行的是否“可能”，按照政策的“应该”要求，从有利于和方便自己的角度，用计划经济体制下对企业的那种计划指标管理方式，采取最简便的“一刀切”执行方案，把量化的各项指标分配下去，再进行考核和督查，从而把责任风险尽可能地转移给了下级。随便举一个乡镇日常工作中有可能经常发生的事情吧：就在湖南省的某市，市委为了执行中央的税费改革的配套改革政策，要求对全市所有乡镇凡是机构改革人员分流没有到位的一律进行“一票否决”，书记和乡镇长要就地免职。某县的X镇尽管干部分流的压力很大，但决心更大，真刀真枪地干了起来。可在分流到人的实质性阶段，由于该镇财政无力支付所拖欠分流人员的工资和买断工龄的资金，上级只出台“空手套白狼”的政策，而不提供政策所需要的成本，被分流的50多个干部越县集体上访市政府，并声称要上访北京。市府立即打电话告知X镇所在县的县委书记，真的有这么多人集体上访北京，将会严重影响省、市的形象，根据省、市制定的信访规定，不仅要对X镇的书记镇长进行“一票否决” 就地免职，而且对该县的书记县长也要进行“一票否决” 就地免职！就这样，X镇的这一场改革被迫中途下马，矛盾被上层强行积压暂时粉饰了太平！这其中浪费的巨额行政成本（各级会议和文件），谁来为之负责？

省市两级可以玩“空对空”的把戏，以会议落实会议，以文件贯彻文件，特别是利用传媒，铺天盖地宣传由上到下层层出台的文件、各级领导在层层召开的会议上照葫芦画瓢的“重要讲话”，认认真真搞完形式，扎扎实实走完过场；就对中央和老百姓有了一个交代便大功告成了。最务实的工作是检查检查再检查，而检查的主要方式是隔着玻璃看，坐着车子转。这是最安全的执行方式，因为只要执行政策不走样，决策失误的责任可以上推中央承担，执行失误的责任可以拿基层是问。特别是各级文件似流水不断，年年同时节的文件和会议的内容都是大同小异，却周而复始地重复着，哪怕是宪法和法律已经有明确规定的，也要下个文件，以表明领导对宪法和法律的重视。

而乡镇不像上级机关那样，是最低的一级，按照组织原则， 不管是与你有无责任，该不该你管，也不管你有无权力，只要是乡镇以上的任何一级上级安排的就要绝对服从。因而，迫使乡镇选择性地执行政策。因为一旦政策或政策的某一部分与本地或部分地区的实际不符而无法执行时，只好上有政策下有对策了，搞个形式应付上面的检查，用形式主义来对付官僚主义。而官僚主义也喜欢形式主义，还以为自己的英明决策落实了！要是上面的政策都符合客观实际怎么会有“小岗农民分田地”呢？因为讲真话就如同是说破了“皇帝新衣”的小孩一样，违反了官场的潜规则，就会使你无路可走。因为讲真话在当今官场就意味着是揭露这个地方的问题；如果恰好是“一票否决”的工作，官僚主义的上级是不会用统筹协调的科学发展观来对待问题的，不会帮助你来认识问题、分析问题、解决问题，而是“抓住一点，不计其余”，霸道地用“一票否决”的办法来全盘否定这个地方的整体工作；即使你是一个真正的共产党人，可以将个人的生死荣辱置之度外，而因你的真话造成的“一票否决”，会影响到这个地方整个干部队伍的前途命运，你在这个地方就永远成为了“害群之马”而被众矢之的。所以，在官僚主义非常盛行的社会，讲假话、做假事、报假数，是基层能够正常生存的唯一选择；因为弄虚作假成风，谁不作假谁就死路一条！

乡镇不是大政方针的制订者，要把非常抽象的政策，去面对十分具体的问题。首先是出台的文件不能和省、市、县一样，从上到下一个调子，更不能原文照抄，而必须对照现实，讲的都必须是实实在在的东西，容不得半点含糊。执行政策直接面对的是不能开除、不能“一票否决”、没有工资发放、没有职称评定的农民；靠电视、靠报纸、靠会议、靠文件、靠考核、靠提拔等执行政策的方式到了乡镇就立刻没有了效力。而只有把政策与本地的实际相结合，因村、因组、因户、因人的不同情况而有的放矢，按轻、重、缓、急形成可行性的工作方案，再化为千差万别的行动，走破脚皮进入千家万户，用农民可以接受的语言磨破嘴皮地宣传，以使政策落实到村、到组、到户、到人、到田头、到地里。如果政策与客观情况相符了，这要归功于各级领导的英明决策；如果政策一旦偏离本地区的客观实际，造成了社会矛盾，就是乡镇没有把政策落实好。政策是好的，越到上面的领导越是好的，只是乡镇这些歪嘴巴和尚把好经念歪了；只要处理几个乡镇干部就能把矛盾化解。民心是执政的根本保证，上级是国家权威的体现，乡镇不来负责任谁又会来负责任呢？

“上面千条线，下面一根针”， 乡镇没有往下推的环节，更没有上推的可能。 各级各部门把任务层层分解、级级考核、逐级把压力传递到乡镇以后，乡镇一级就再也没有任何退路了。因为到了村一级，对于“两栖类”性质的村干部来说，本身就是承包了责任田的农民，村干部经济上没有保障，政治上无奔头，稍有压力就会走人。乡镇以上的所有部门都可以对乡镇发号施令，并将工作任务指标逐项分解到乡镇，再进行严格的考核和督查。基本上每一个部门都有一个针对乡镇的考核方案，而每一个强力部门都有一把“一票否决”的尚方宝剑。而且只要考核方案一出台，各项中心工作只要是各级主要领导发了话，相应的各级媒体就全部“一边倒”，造成强大的压力从上逐级压下。乡镇头顶着计划生育、财政税收、社会治安综合治理、招商引资、中心工作等等“一票否决”的悬剑。

其中风险最大的“一票否决”是计划生育，省、市、县的计划生育主管部门，级级制订考核的游戏规则，层层加码拔高工作目标，在市场经济时代，至今还按计划经济的行政管理要求考核计划生育。在目前农村，由于乡镇干部不间断地明察暗访，明目张胆在家超生的几乎是凤毛麟角；而超生的主力军是那些举家外出打工占本地青壮年绝大多数的流出人口，尽管省、市、县计划生育考核方案要求他们一年要每隔一季度回乡查孕一次，其余可以寄回查孕证明，而根本这就是不切实际的空想。这样不便民的管理措施，就是设想他们的自觉性很高，往返昂贵的车费是他们或是乡镇能够承受之起？更何况其中有不少的人外出的目的之一就是为了超生。而乡镇不可能有这样的巨额财力到中国的各大城市和沿海地带去跟踪管理，他们超生下孩子后就带回家了，谁能为之奈何？常德历来是湖南省的计划生育先进典型，但在1998年特大洪水中的自救小英雄，就是一个计划外五孩，这难道仅仅是巧合吗？女作家项小米在媒体上感叹她家的小保姆有兄弟姐妹９个，小保姆在陕西的某县普遍都是七八个孩子。某记者到陕西靖边采访时，发现那里的农民一个家庭有四五个孩子是很普通的。一个记者几年前到国家贫困县山西大宁采访扶贫款被贪污案走访时，惊讶地发现他家有八个孩子。记者在山西大宁县榆村乡一个很穷的山村金疙瘩村采访时，发现那里农民平均六个孩子，且大部分家中有二、三个男孩；金疙瘩村原大队主任孙新德今年刚满４０岁，却有六个孩子，他对记者说，现在的新主任还七个哩……就是这个村，竟然还被评为计划生育先进村。如果严格按照各省的计划生育考核方案，很少有一个乡镇能够真实达到计划生育工作目标，全国最低可以否决99%以上乡镇。而一个乡镇的计划生育工作被“重管”,且不管他的工作基础如何，也不追究谁影响了计划生育工作，更不论这个“重管”评价结果是否科学公正，不管尽没有尽职的，不管他的其他如何，乡镇党政主要负责人和分管领导一概得否决。就拿湖南的H市来说吧，按照末位淘汰的原则，每一年考核每一个县市区排位站在最后一位的乡镇就要被“重管”，每一年都有一批乡镇落马。这种“君要臣死，臣不得不死”和“株连九族”式的考核评价机制，逼迫你作出选择：要么等待被否决，要么上下一起把假造得天衣无缝，要么就去贿赂各级计划生育主管部门。这种不切实际的考核方案，在没有监督的暗箱操作下，形成了部门的特权，是产生腐败的温床！在周而复始的每一季度考核时，哪一个乡镇胆敢不买各级计划生育主管部门的帐呢？

莫名其妙的是信访责任。本来象信访这样的上诉，是每一个公民享有的宪法所规定的权利。可是省市县却逐级作出规定，不管什么原因，只要有人上访；按上访的人数，所上访机关的级别，作出相应的处分，处分最重的是有人到北京上访。比如笔者调查的S镇，就有好几个老上访户。洋西村的刘某，1989年与本村的邹家发生宗族戒斗，县政法委牵头，公、检、法三家联合处理，而被刑事拘留的刘某不服，走出看守所一直上访到现在，可如果刘某上访到哪里，S镇就要被通知带钱去接人。白洋村的梁某，父亲五十年代因倒买倒卖粮票被判刑入狱，七十年代末期被平反，可是，他认为既然是冤假错案，平反了就要安排工作，走了二十多年到现在，尽管整天游手好闲，既不种地也不经商，靠上访得来的收入建房住进了当地的中心集镇，因为每一次到北京上访，S镇就要带钱去接他，在京的省市县信访工作人员也要分别送钱给他，否则，他就要威胁到天安门广场喊冤；而在家，每过一段时间，就要跑到S镇要钱，跑到县里要钱，不给钱就威胁要上访北京。他不仅自己上访，还在S镇四处鼓动：不花一分钱，就可以到北京一游。因为到北京天安门广场一喊冤，就有人通知在京的省市信访人员接待，住了几天，就被通知来的S镇干部到京恭送回家。他还甚至对来接他的镇长说道：“如果不是我来北京，你恐怕终生没有来北京的机会”。2004年6月，他就带了五人带北京，S镇的书记镇长就因此受到了处分。一个在乡镇工作的网友交流这样一个亲身经历的事例： “一个村里的砖窑场老板，因拖欠工人工资与工人（外地民工）发生矛盾，引起工人上访。经过多次调解无效，乡政府与工头协商，聘请律师到法院与窑场老板打官司。可是工头说什么也不同意：窑场在你们乡政府管辖的范围内，我们谁都不找，只找政府，你们处理不了，我们继续上访。乡政府找窑场老板的回答是：我们有合同，我是按合同办事，政府无权管这事，他们说我不给他们工资，他们可以到法院去告我。乡政府左右为难，协调不成，只好出钱先把工人的工资垫付出来，把人打发走。这就是“花钱买稳定”，所谓的“人民内部矛盾，要用人民币来解决”。

其中压力最重的是财税任务，尽管有着为数众多的农税队伍和国、地税队伍，但他们只管数字，完成任务的责任在乡镇，即使发不出工资借款也要完成；因为“一票否决”的公式是：要么交票子，要么交“帽子”。九十年代末在全中国乡镇流行的最“经典”的县市领导语录是：“采取什么措施我不管，政策不能违背，但任务必须完成，否则追究领导责任”！

最难预测的是社会治安和安全事故，一旦出现不可收拾的局面，主要领导就得撤职；森林火灾，延续多少时间书记、乡镇长就得免职；就在H市的H镇，2003年发生了一场森林火灾，由于风大火急林深，又没有灭火设备，书记和镇长带领干部和群众，拿着最原始的武器柴刀和锄头与火魔作战，可是收效甚微。到凌晨时，干部和群众都已疲惫不堪，森林是重要的，但人的生命更重要，H镇的书记在大火越来越猛烈的时候，下令干部和群众撤退。可是，第二天到达现场的市防火指挥部领导，认定H镇是组织不力造成森林面积损失过大，责成县委免去H镇的书记和镇长的职务。

农村合作基金会的兑付问题，至今是农民关注的热点。在成立时无须征求乡镇政府的同意，一直有自上而下的农经部门审批和管理，而关闭时却责成乡镇政府全部接管，负责清收贷款和兑付存款，不能及时兑付而造成群体事件的乡镇政府就会受到“一票否决”！怎么及时兑付？现今的中西部乡镇财政是肯定无能为力。就在湖南省某县的一个乡，就有近200万元的基金会存款没有兑付，200多万元的基金会贷款没有收回。兑付的唯一出路就是清收贷款，而不少的贷款大户早已远走他乡隐姓埋名，大多数的贷款户早已丧失偿还能力。为了向1000多户农民的血汗钱负责，也为了这1000多户农民不到乡政府闹事和群体上访，在法院无力介入（全县这样的情况比较普遍）也不愿介入（执行成本太高）的情况下，无奈之下的该乡政府只得抽调乡干部组成了专业班子来讨债还贷。由于存款户不断前来逼迫兑付，而清欠毫无进展，乡干部一怒之下把一些贷款户叫到乡政府做思想工作，要求偿还贷款才能走人。这些贷款大户一文未交，一些贷款户在滞留几天以后走出了乡政府就状告该乡政府非法拘禁，于是有四名乡干部被追究刑事责任。还有诸如招商引资，人平纯收入，工业总产值等等，请问乡镇政权：你怎能承受如此之重？

第二，财政成本最低。从各级供养的人员成本对比来看，据有关资料显示，目前养一个乡镇干部平均每年只需要人头经费1万元，养一个县干部平均每年最低需要人头经费3万元，养一个地市级干部平均每年最低需要人头经费6万元，养一个省干部平均每年最低需要人头经费9万元。全国政协委员、清华大学教授蔡继明根据相关调查研究得知，县乡两级人员约占71％，他们的开支占21％；中央和省级人员占29％，他们的开支占79％。中央和省级人员的人均开支是县乡两级人均开支的9.2倍。现在全国乡镇一级财政供养人员（包括中小学教师）为1316.2万，假设精简500万，可以使农民负担减轻40％。那么，在省和中央两级精简100万则可使农民的负担减轻74％。而县乡两级这21％的所谓吃“皇粮”开支，其中的60%以上要用于中小学教师工资。只占全国21％的财政收入，却要去解决占全国94%的国土、70%以上人口的各项支出，特别是要承担八亿多人口的小康建设和一亿七千万中小学生的义务教育，成本是低了还是高了呢？因此，中央、省、市级机关，耗费国家的财政成本最大。所以，一个学者向全社会发出了这样的呼吁：“如果撤并掉省以下县以上的任何一级机关，全国至少每年要节约出几千个亿的经费！ 如果把省下来的这些经费用在发展农村的科技、文化和基础建设事业上，就会明显地缩小城乡差别，促进“三农”工作的快速发展，就会全面推进农村的小康社会的发展，极大地提高乡村人民的生活水平。如果没有省、市、县各级的控制和截留，中央向农民的财政转移支付直接划拔到乡镇的财政户头上，不要求很多，一个乡镇一年能给保障投入600万元的经费，乡镇就会干很多事情，还至于到农民手里收什么费吗？”

不仅是省、市两级财政成本，与需要解决占全国94%的国土、70%以上人口的各项支出的乡镇存在着天壤之别；就是县级财政成本，也远远高于乡镇。从县乡两级的经费开支对比上来看，根据一地方政府公共网发布的资料：“2001年黑龙江省乡镇机构改革试点之后，现存66个县级机构。每个县级机构（含县属的各科局机关）平均一年需要一亿元的开支消耗，其中包括：领导干部工资、福利、奖金，县委、县政府及各科局领导们的高档轿车消耗，领导们的外出考察（实际上是旅游）消耗，各种招待费，会费、礼金、福利待遇、办公费、取暖费、勤杂人员工资、水电费、高级娱乐消费、手机、电话、传真等通讯费、工作服、办公室装修费等等，66个县级机构一年要消耗50多个亿，用在各项事业上的只有10多亿元。2002年乡镇机构改革试点后，现存944个乡镇。每个镇的消耗一年按300万元，每个乡的消耗230万元计算，一年人吃马喂，包括对各项事业的投资在内，全省用在乡镇的支出才24.96亿元”。因此，仅仅是县级机构一级，就要比工作面要广、工作量要大、服务的人口多、面对的矛盾杂、社会的直接责任重的一个省的所有乡镇，要多耗费一倍以上的财政支出。据笔者调查的湖南省某县，县财政对一个有5万多人口100多个干部的乡政府每年拨款不到40万元，而对县城的小小环卫所每年拨款却高达200多万元！

现在有一种这样的主流观点：如果取消农业税，乡镇政权就不再需要保留。那么，城市的市民不交税是不是可以取消城市政府呢？为什么乡镇政权非得由农民来养而不应该由国家来养呢？农业是弱势产业，且事关国家的粮食安全、政治稳定、全国70%以上人口的生存发展，因此，农村的基层政权就必然是国家为服务乡村社会提供的公共产品，而非吸纳财政资源的政权。从农村的现实需要来看，缺少大量的公职人员：医疗保障事业、司法治安、教育事业、农技推广等，乡镇政府不是人多了或是人少了，问题是干什么的人多了，干什么的人少了；问题是这笔财政支出由谁出？花了钱干什么？美国农业部有10万雇员，而中国农业部人员只有500左右，加上地方农业厅局的干部，也远远不能和美国相比，而美国的农民只是中国农民的零头。知名的三农学者潘维认为：“社会发展程度越高，要政府办的事情也越多，官员的需求量也就越大，国家对经济生活的管理工作就越重、越庞杂。香港经济是世界上‘最自由的经济’。但早在1990年，香港的500万人口里就已经有20万公务员，每25人养1个，这比例在发达地区中还算低的。美国是每13个“纳税人”养一个政府雇员，政府雇员占总人口比例7％。我国“干部”与总人口之比3％，不到美国的一半，而且“干部”还包括教师、文学家和新闻记者呢。‘四千万人吃财政饭’有什么可‘骇人听闻’的？ 拿清朝甚至汉朝的官民比例说事就更荒唐：大清朝不计划生育，不封山育林，不搞环境保护，也不养百万军队，更无需调控规范全国市场。面临帝国主义强权的时候，大清朝丧权辱国”。

第三，实用价值最好。在整个干部队伍中，乡镇干部是最弱的群体，是干部队伍中“群众”，是各级政权中最具有民众化的干部；是干部队伍中孺子牛，可以说吃的是草，挤出的是奶。如同水和空气一样，存在的时候我们感觉不到他们的价值，只有在失去他们的时候，我们才可能感受他们的珍贵！

乡镇干部是干部队伍中最物美价廉的干部。他们的待遇很低却要干很复杂很艰巨的工作，而从上到下无论是谁都可以对他们指手画脚；上面的各级无论是领导还是办事员、是媒体还是学界，都可以；农民似乎就更有资格，而且打不能还手骂不能还口。他们为了工作加班加点是常事，节假日不休息是常事，饥一餐饱一餐是常事，一身泥一身汗地风里来雨里去是常事，请问上面哪一级的绝大多数干部能够做到呢？尽管乡镇干部的环境最艰苦，生活最清苦，工作最辛苦，就是平均不到一千元月薪也不能正常发放的情况下，受尽各种屈辱完成各种税费，甚至还要借钱向国家交税，自己工资却无着落，拿“白条”回家过年。请问上面哪一级的绝大多数干部能够做到呢？笔者调查的S镇，从1995年到2002年，全镇包括欠发工资和代交税款在内，镇财政欠干部职工人平2.29万元，按人平每月600元基本工资（超过900元月工资的只有6人），平均人平下欠25个月工资。家宝总理为农民讨工钱，谁又来为乡镇干部讨工资呢？

农民可以为自己的负担有权上访直至中央，却难以看到拿不到工资的乡镇干部去上访北京。而社会上有一股很大的力量在全盘否定他们在逼他们，他们没有象当年水浒里的农村基层干部宋江那样走上梁山，否则，中国的局面将不可收拾，因为只有他们才真正是属于农村的精英。只要看看村干部对农村社会的影响力，就明白乡镇干部对政权反方向的破坏力：凡是出现群体事件的地方，不难发现，绝大多数是曾经当任过村干部的农民。他们当中确实有一些败类，但有一些败类就能否定整个群体吗？中国历史上出了不少象汪精卫之流的败类，那岂不是要否定整个中华民族？更何况乡镇干部能够腐败多少呢？如果有一个5万元、10万元的案子就是乡镇中的惊天大案，而只要查处的县以上的腐败案子一查就是100万元以上！我们听到“人民大厦吃人民”的新闻，说是某市级部门的一桌酒饭就花掉了35万元！笔者路过车水马龙的北京饭店，说是每次最低消费至少在一万元以上！重庆市的宣传部长，说是一次赌博就输掉了一亿元！

一个乡镇书记在给干部作思想政治工作报告时这样说道：“我们的工作环境确实非常艰难，但是再难也比不上当年红军的二万五千里长征，我们都是共产党人，在我们举起拳头进行入党宣誓的时候，就树起了我们的坚强信念，更何况组织上还没有要求去牺牲生命”。在非典流行时期，在禽流感暴发时候，在自然灾害一次次降临时候，是乡镇政权处于最前沿的阵地，是乡镇干部战斗在第一线，所以每当在这样的时候，无论是社会，还是农民，才会想起乡镇干部，才会说“乡干部象把盐，虽然不值钱，家家要一点”。

乡镇干部是干部队伍中最无所不能的干部。说他们不是什么确实什么也不是，但说他们是什么就什么也是！他们是县以上中央以下所有决策的具体执行者，党的路线方针政策和各级的决定能否深入到农村的千家万户，关键在乡镇。他们是政工干部，要负责配好党支部班子，指导农村党员的发展和党组织活动的开展，搞好村民选举和自治。他们是教育工作人员，要负责九年义务教育，改造中小学危房，规划和调整教学布局，要负责劝回退学的中小学生和解决孤儿和特困户孩子的学费。他们是宣传干部，要宣传党的政策和国家的法律法规，完成各类报刊杂志的发行任务，甚至还要移风易俗，破除封建迷信，进行思想文化道德建设。他们是安全生产管理干部，不仅要逐村逐户查登运行的报废车辆和病车，还要到工、矿、窑、场、码头、车站督查安全隐患。他们是免费法官，调解纠纷，特别是坟山纠纷和山权地权纠纷；化解矛盾，包括夫妻吵架、邻里不和；在笔者调查的这个S镇的2002年，甚至是法院和公安局在执法时遭到农民围攻，也需要没有武器的镇干部出面调解，才使得100多个带枪的司法干部走回县城。他们是招商引资人员，每年要完成招商引资任务，以发展本地区的经济。他们是卫生防疫工作人员，每当出现传染病时就要家家户户上门发放宣传资料和防治药品，并负责病人的隔离和治疗。他们是税务人员，为完成上级分配到乡镇的国、地、农三块税收任务，收不上自己借款也要向国家交税。他们是民政干部，要负责军人优抚和五保户的供养，以及救灾和救济工作。他们是农技推广人员，要发送病虫警报和新品种新技术的推广应用。他们是水利干部，既要负责兴修水利，防汛抗旱，还要负责调度水库水渠的排灌。他们是计划生育干部，进村入户排查育龄妇女，千方百计地防止超生。他们是环保和国土干部，要保护生态环境和基本农田。他们是武装干部，每年都要全面动员，确保兵员的数量和质量。他们是质量监督人员，要负责境内的“打假”工作。他们是林业干部，既要包植树造林，还要包森林防火。他们是公路管理人员，要负责修桥补路。他们是电力管理人员，要负责农网改造和电费的收交。他们是兽牧管理干部，要负责“五号病”和“禽流感”的预防。

第四，贴近民众最近。乡镇是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的其他各类公共活动中心和满足一般需要的交易中心，它上联“国家”下接农村社会，是官民相结合的起点，是连接农村社会与国家的纽带。在日常生活中，农民也是主要地通过乡镇政权组织与“国家”发生各种关系；和其他各级政权相比，最能够贴近现实，贴近生活，贴近民众。乡镇政权的这种地位和作用是其它政权组织无法替代的。

乡镇政权与其他各级政权相比，对于中央来说，由于城乡悬殊很大，贫富悬殊很大，中西部与沿海发达地区悬殊很大，地理环境和资源、文化悬殊很大；而幅员辽阔，一是很难以及时掌握全国各地的新情况新问题，从而容易造成决策滞后，使矛盾不能解决在萌芽状态，往往政策出台了，情况又发生了新的变化，执行政策又造成了新的问题。二是很难以准确判断各个方面传递上来的信息，即使能够及时集中信息，由于官僚主义、形式主义已经深刻地影响到社会的各个领域，加上各自的主观选择和利益导向，集中上来的信息容易误导决策。三是很难以对各不相同的情况作出统一的决策。对于省、市、县而言，一般是把中央的政策传达下来，把基层的信息反馈上去，特别是以“保稳定”为中心，尽可能把矛盾往后推。而乡镇不仅要把政策与本地的实际相结合以把握重点、做到抢抓机遇有的放矢，而且要对不断出现的新情况新问题在上级政策又不可能及时出台的情况下、迅速应变敢为天下先。所以，在农村基层的很多“土政策”，如联产承包责任制、乡镇企业等，对当今中国的改革和发展，产生了十分深远的影响。

如果撤掉乡镇政府，垂直管理的成本很高而效率极低。由于各个部门资源有限，条条之间又很难整合，监管的覆盖面非常有限。如打击假冒伪劣，保护环境，监管土地等，面广线长人少，不依靠乡镇，管理就很难到位。

3，乡镇政权在农村未来的作用无可替代

第一，农村要发展必须向基层倾斜的需要。没有农业的兴旺，就没有民族的兴旺；没有农村的稳定，就没有国家的稳定；没有农民富裕，就没有全社会的富裕。三农问题已经发展成为一个牵一发而动全身的大问题，靠哪一个人、哪一条战线、那一级都不能解决问题，全国都必须服从这个中心。无论是总书记还是总理，都已经明确要求全国上下要把“三农”工作放在一切工作的首位。笔者认为，要想真正解决三农问题，全国上下就必须形成共识：“农业兴，国家兴；农村稳，社会稳；农民富，天下富”。围绕这个中心，就必须实现三个倾斜：“向农村倾斜，向农业倾斜，向基层倾斜”。因此，乡镇政权不仅不能撤销，而且还要进一步加强。如同一把宝刀，在强盗的手中会用来杀人越货，在侠士的手中会用来扶正压邪。

第二，打造世界上最大特区需要乡镇政权来组织。当年小平同志为推进改革开放而创立经济特区，我们今天怎么就不可以为解决事关国家和民族前途命运的三农问题而设立世界上规模最大的“农村特区”呢？包括经济体制和政治体制。因为我们9亿多的农业人口决定了农业剩余劳动力的转移任重道远，不可能在短时间内予以化解，而农业剩余劳动力不能解决，三农问题就不可能解决。在人均耕地太少和剩余劳动力太多的双重夹击下，我们的小农经济将在相当长的时期内无法走上大规模农业的道路。正是这些国情，才能让我们理解中国农村的历史，理解中国农村的现实，并因此可能为中国农村乃至中国整体找到真正的出路。在国有企业进行经济体制改革释放出大量失业工人的今天，在世界经济全球化又加入WTO被其他国家抢占国内农产品市场的今天，我们最好别做“城市来解放农村迎接农民”的美梦。只要国家给予放活农村的“特区”政策，实现农村的自我全面发展，才是绝大多数不可能进入城市农民的根本出路。

我们必须明确打造农村“特区”的发展战略：“农业工业化，农村城镇化，农民产业化”。在农村经济发展中，要立足于农村，致力于农业资源的综合利用，服务农村、农业和农民，三农问题才有可能找到出路。笔者认为：在农村，只有围绕农业而创办的“农业工业”，才有可能真正成为富裕农民的工业。一个学者说得好：“不充分利用丰富的农业资源、农村劳动力优势，大力发展农副产品的工业、流通业和服务农村、农业和农民的第三产业，造成农业资源包括农村劳动力资源长期闲置、浪费，农副产品低附加值和卖难问题长期无法解决，农民收入增长缓慢，不利于在农村发展的基础上彻底解决三农问题。也只有实现农村的小城镇战略，才可能架设城市经济和农村经济过渡的桥梁，让工业进入农业，用城市工业文明改造传统农村和农民，引导农村和农民走向城市化和现代化”。这一切，需要乡镇政权把一盘散沙的农民组织起来，带领农民连手闯市场，而不被市场边缘化。

第三，为中国不断的现代化造水的需要。由于传统的农业在现代化的进程中，必然要走向衰落，农民是弱势群体，因此，在工业化和城镇化还不能快速容纳农村人口转移的时候，需要政府在农村维持管理秩序，以便于农民有序地撤退。从而在这个过程中，政府在农村的职能不是吸纳资源，而是保护和发展农村资源，把农村变成中国持续发展和不断的城市化所需要的劳动力资源、土地和自然环境等等的生命之“水”的蓄水库。因而现在是储“水”的过程，也就是发展交通电讯、农村教育、医疗卫生、社会保障、生态环境、公共基础设施等社区公共服务的过程，发展生态农业和文化经济及公民社会的过程。再根据中国经济的不断发展的需要，不断地“排放”所蓄积的经济发展的“生命之水”：培养出来高素质劳动力，可持续供给的自然资源，不断扩大的市场购买力等等。同时，我们要吸取西方城市化的经验教训，以免“城市病”在中国的重演。从长远来看，农村是现代化社会最美好的人居环境，市民必然会回流乡村，人类必然会回归大自然。

第四，两极分化不容许乡镇政权退出。 首先，在市场经济条件下，分散的农民不仅在相互进行自由竞争，而且与非农经济也在进行自由竞争，竞争的结果就必然会走向垄断，如果无数的农户的土地最后被一体化的垄断所取代，数以亿计的农民破产离开家园，引发剧烈的社会动荡将难以想象！天之道，损有余以奉不足，人之道，损不足以奉有余。在市场化时代，只有政府的强力存在才能组织弱者、保护弱者，维护社会稳定，最终维持市场机制。市场越发达，政府要做的事也就越多，穷人受到的政府保护也越多，这是世界学术界的成论。如果农村没有国家政权的权力来限制农村的两极分化，又一个北大图书管理员式的人物，将会下乡煽动组织农会重演秋收暴动，在这一片土地上重复过去的暴力流血。村庄秩序能否建立和维持，将决定中国以空间换时间的现代化战略能否成功，中国现代化能否顺利实现。其次，国家和政府起强力作用的是权力，社会起强力驱动作用的是资本。在农业作为弱势产业，非农产业的利润普遍要高于农业的情况下，资本很难进入农村；因此，就只能寄希望于权力来完成这个任务。

4、当前学者替代乡镇政权的几种思路没有可行性

第一，是否“村治”？尽管村民自治已经深入推进，但在中西部的农村，绝大多数的村没有集体收入，在税费改革后，各村已经很难正常运转，特别是边远山区，总计只有一至两千元的附加收入，而且还不一定能够收得上，当“村官”不仅无利可图，而且没有最起码的待遇保证；在市场经济的大社会背景下，村干部已经失去了吸引力。特别是具有一定素质的农民，休说会自动前来参与竞选，就是乡镇有“三顾茅庐”的真情，也唤不回他们走上村干部岗位。所以，每到年底和春节，乡镇干部就要全体出动走访村干部，逐一做稳定和劝留工作。笔者根据对S镇的调查显示：离任村干部属落选的占18% ，主动辞职的占74%；连续工作两年的村干部只有48.2%，其中在1998年到2000年，平均每一个村每年调整了1.5人次。不仅如此，而在职的村干部整体素质也不容乐观：一是年龄偏大。村支部书记和村委会主任的平均年龄45.7岁，村干部在50岁以上的占49%，30岁以下的只有1%，30岁到40岁占19%。二是文化程度偏低。有初中以上文化的占53%，小学以下文化的占47%。三是社会经历简单。除了极少数的复员军人外，绝大多数只有务农的经历，且基本没有走出本县区域之外。由于相当部分村级干部文化素质、政策水平、法制观念、领导能力实在很低，不懂科技又无技术，也很少学习政治理论和法律，统治能力不强，难以带头致富，只靠年底开点工资维持生活。

特别是农村人口的大量流出,最多的村在60%以上，最少的村也有以上30%，有不少的行政村常住人口只有400人左右。这不仅仅是劳动力的转移，而且使农村精英已经所剩无几；因为城市是冒险家的乐园，也是历史发展的必然趋势，都愿意到城市去寻找更多的机遇。而留下的少数精英，在一个村几乎是凤毛麟角，且在本地的各个资源方面已经或开始占有垄断的地位。没有相互制衡的力量，没有旗鼓相当的对手，在这样的情况来搞所谓的村民民主自治，无非是玩猫捉老鼠的游戏。当乡镇政权的退出，要么就让村霸当政，要么就黑恶势力横行。如果小村并大村国家给经费呢？且不说那要多少的行政成本；也不说是等于把现有的乡政府撤销，建立更多的乡政府；而随着人口不断的转移，村的区划岂不是过几年要更换一次？事实上，村的概念将逐渐成为历史，怎么还要作出“头痛医头，脚痛医脚”的决策呢？

第二，可否“县派”？一是作为县派机构，且不说县政权机构的本能首先是考虑城市工商业的繁荣来创造明显的政绩，更主要的是，农民需要的是植根于农村进行面对面的服务，而非官僚式的服务。也不说县城派来的代理人，将比以前“半本土”政权更为低效，更主要的是，远在县城的政权，怎么可能为情况复杂的农村提供千差万别而非一刀切的公共服务呢？作为名副其实的代理人，怎么有权力来对经常发生的各式各样的事务，作出相应的决定呢？二是乡镇政府处于“国家”与乡村民间社会的居间地位，它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的缓冲区作用。一旦实行“县派”，“国家”与基层民众之间矛盾或冲突势必会处于“短兵相接”的状态之中。三是实行“县派”很显然不利于乡村自治式民主的发展，因为，作为县政府的派出机构，乡镇公所更加具有“官僚化”性格，也就是说，它完全是代表“国家”利益的，以“国家”的意旨是从。四是不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务，因为从公共品的生产和供给角度而言，政府的层级越低，越符合社区地方性需要。

第三，“农会”替代？一是“皇权不下乡”不能作为国家政权退出农村的理论依据。现在很多三农问题学者的文章反复引用“皇权不下县，县下是宗族，宗族皆自治，自治出于伦理”的典故，并以此来论证取消农村基层政权的理论依据。笔者在网上看到这样的精辟论点可以拿来作为有力的驳斥： “‘皇权不下县’的时代与现今的时代不同，首先是人口的不同，那时的一县最多不超过十万，而现时的县最少也有几十万甚至超百万。其次是人的素质不同，那时的人民是儒学教育下封建单纯的人民，而现今的人民是市场冲击下，个人利己主义泛滥，思想复杂的人民。再是制度的不同，那时靠的是封建专制和封建族规管理，而现今实行的是现代化的法治制度。最后是居住地人员的不同，那时是以宗族居民为主聚居一地，而现今是各地居民混聚一地”。二是农会组织将导致整个政权的瓦解。亨廷顿的话非常值得我们一些学者的深思：“实现政治稳定的关键，是能否动员农村民众在承认现存政治体系而并非反对它的条件下参与政治”。当前的一些学者，在全面否定乡镇政权以及整个社会制度对农民不公平的前提下，提倡成立农会，以对政权抗衡的方式来进行所谓的维权，在农村的兴起和影响力成长的过程，必然伴随着国家政权影响力的衰退和瓦解。希望农会这样内生型的组织去替代政权组织，实际上是希望一个强大到足以瓦解现政权的自治组织出现。最后，农会的主体应该是农民，而且应该是有参与事务时间和能力的农民。可当前的农村，不说所谓的“精英”，就是那些青壮年有一定文化和议事能力的农民都已经倾巢而出流入城市，留下来的除了绝大多数是“386199”部队外，要么是村干部，要么是大户和村霸，还有就是历史上的失意者和被社会沦为边缘的失败者，靠这些人组织农会靠得住吗？因为没有国家权力在农村的制衡很容易形成强势就是公理的局面。

第四，质疑“市管”。一是城市政权的本能使然，它的天然职能是追求工商业的最大利益化。如果不是城市政府出台的损害农民利益的圈地运动，造成廉价土地供给城市使用，出台排斥农民的户籍政策，造成城市为国中之国，中国农民的境遇应该不是现在这样。农民不仅为国家的工业化已经作出了巨大的牺牲，而且为中国正在进行的城镇化付出沉重的代价。如果没有廉价的土地和农产品，中国能够创造出世界上绝无仅有的的城镇化神速吗？二是城市政权在农村的存在就必然会吸纳农村资源。因为一旦权力过剩，一旦政府不能保证权力正常运转时，它就必然会非法生存，靠行政手段对下“抽血”、对上截留，下级县市和乡镇敢怒不敢言。过去，农业要为国家工业的积累作出牺牲和贡献，但到今天，农业无论在国民生产总值，还是国家财政收入中，所占的比例已经很少，因而必须结束以农养工和以农养政的历史。三是城市政权在农村的存在，弱势的农民群体在强势的城市力量的打压下，进行分而治之，无法联合起来进行抗衡，以提高自己的谈判地位。所以，城市政权在农村的强化不利于三农问题的解决。

确定乡镇政权是否应该存在，我们应根据农村的现实，而不是站在理想的角度。就象先有人体，后才能有生理科学。不管你的生理科学怎样去确定，人的血液循环依旧是按照自身的规律运行，不会因你的生理科学来改变运行的方式。即便是生理科学，研究的是普遍规律，每个人都有他的特例，如血液就有不同的类型，不能照单开方。乡镇政权事关三农问题的解决，事关中国的大局，只能从中国的国情出发，发现符合自身的发展规律，切不能再干削足适履的蠢事。对农民有感情体现了“以人为本”的人性关怀，是社会文明的重要标志。但善的动机并不一定能产生善的结果。毛泽东对农民有那么深厚的感情，希望农民能与工人享受同等待遇，在农村大办食堂，结果却饿死了那么多的人啊！因此，我们必须用严肃的科学态度来看待三农问题。

来源:中国农村研究网

这篇文章通篇讲了乡镇如何夹在中间受气。其实出路很简单，把乡镇逐步改为自治政权。