[职官][讨论]两级政府分工的制度 [复制链接]

香港是一直以来是个地域的概念，而不是单一“市”的概念。过去大体奉行城乡分治的政策，向来有人主张在港九市区设立 “自治市”，但始终没有实行。唯一近似的建制，是所谓“市政局”。香港市政局1935年成立，辖区为港九市区。当时广大新界乡郊地区只有十几万人，没有市政建设的需要。1986年新界地区七个卫星城市人口达到180万才增设了“区域市政局”，与港九市区的市政局并立。这种体制运作到1999 年底，两个市政局解散，其原有权力、 职能和责任移交特区政府行使。

所谓局，就是会议的旧称。市政局的英文名称Urban Council 即市政议会，它的执行机关叫市政总署。回顾过去两个市政局的工作，范围虽然较为狹窄，但与一般被认为“无权”的澳大利亚基层政府的工作范围对比，香港两个市政局也拥有悉尼市政府至少一半以上的权限。香港的市政局完全是个“市政府”的模式，有民选议会的决策机构，以及对其负责的执行机构和独立的财政。1973年以前的权力还包括管理公共房屋。所以历来和外国地方政府交流，“市政局主席”（也就是市议会议长），很多时被非正式地称作“香港市长”。

两个市政局的组织：

由按地区划分选举组别选出的议员及少数当然议员所组成。议员互选主席。每月公开举行会议一次, 日常事务由常务委员会负责, 设立专责委员会或工作小组辅助工作。所有会议除了讨论如财务交易或商业协定等机密事项，完全公开。市政局财政独立, 上级政府提供约80% 经费, 其余收入来自核发各种营业执照、许可和其它他收费。执行机关为市政总署，两个总署编制1999年时合共约3万人, 占全港公务员人数的1/6。署长是市政局的行政总裁, 负责管理各项工作, 并执行议会的政策和决定。

两个市政局的工作范围：

- 管理市容、环境卫生、收集垃圾；通过管理营业执照, 检查、监督在食肆、商店、屠场和其它地方处理和烹调的食物符合卫生标准；管理流动贩商。

- 兴建和管理公共文化康乐体育设施, 如博物馆、图书馆、游泳池、公园、运动场地。推广体育、文化表演等娱乐活动。

假想几十年前真的把港九市区分设“自治市”，那么“市政府”的职权大致就是上述那些，再分掉管理公共房屋、市区和交通规划、社会服务几项职能，已算完整的市政府，而绝对不会像国内地级市管县级市那样，上下级政府功能基本重叠。设想地级市如果把最亲近民众的事情完全放手让县级市办，把整个地域应该统一管理的权力收回，与下级进行分工，虽然层次没有减少，但实际上已精简了不少机构和人员。

最后把原香港市政局旗贴出来，让大家跟现在的香港区旗比较一下。好像从没有人交代过两者有何关连，但设计者的思路看来很相似。

以下是引用香江过客在2005-3-28 17:43:51的发言：

... ...,1986年新界地区七个卫星城市人口达到180万才增设了“区域市政局”，与港九市区的市政局并立。这种体制运作到1999 年底，两个市政局解散，其原有权力、 职能和责任移交特区政府行使。... ...

太好了，在香港回归中国后仅近两年时间就如此果断地采取步骤，成功地在香港取消了聚落建制，真是太好了。从此以后，香港特区就和香港市划等号了，聚落建制的“港九”和“新界”就不复存在了。对呀，在香港实行一国两制，可从来没有说在行政区划上，香港和内地也要实行两种体制啊，再次为取消“港九”和“新界”的“市政局”叫好！
... ...，但是，当我叫完好以后，我真的累了，也真得晕了，中国真的再没有聚落建制了——不仅仅是大陆，也包括港、澳、台地区。有的际堑赜蛐徒ㄖ啤??械牡赜蛐徒ㄖ票欢ㄒ宄沙鞘薪ㄖ疲?械脑虮欢ㄒ宄煞浅鞘薪ㄖ啤４蠹叶枷敕缴璺ǚ?谱印??械氖怯上馗某墒校?荒芨某墒懈某墒邢角?埠冒。?械脑蚴怯上绺某烧蚧蛘呓值溃??缶褪窍敕缴璺ㄉ?窳耍?裁聪缂丁⑾丶丁⒌丶丁⑹〖叮??毒褪橇恕５赜蛐徒ㄖ频男问讲煌??矸荩?????龅鹊榷疾煌?丁?lt;/P>

再回楼主一贴，楼主将香港回归时存在的“港九”和“新界”的“市政局”与港府看成是两级政府，但也更应该看成是两种建制，这才是行政区划的正题啊。
试问，港府是与区域建制没有关系的空中楼阁型政府，还是两个市政局是没有聚落建制做基础的凭空市政局？
既然楼主“想通过介绍香港曾过去近似西方“地区- 市”两级政府分工的制度，让大家探索这种模式对国内城市区划改革有无具体意义”，并将“地区- 市”两种区划建制列出来，而且在其后的介绍中也明显是在介绍两种建制政府的分工，为什么重点却变为了“两级政府”中的“级”上了？他们之间的区别明明是两种建制政府的区别和分工啊，楼主却硬是解释成是两级政府的区别和分工。难道，是因为是两级政府，而不是因为是两类政府才有这样的分工？——在本人看来，两个“市政局”与港府的分工，正是由于“市政局”是聚落建制的政府，港府是区域建制的政府，建制特性的不同，才导致政府分工的不同，而不是如楼主标题那样是“两级政府”导致政府分工的不同。
咳，也这是真难为了楼主，在一个习惯于按级别思考问题的社会，在一个没有真正意义的聚落建制的国度，要求按区划的建制类型思考问题是多么地难啊。

中国只有一种区划建制，那就是分层级、级别严格的区域建制，而国外却是存在着两种区划建制，我们熟悉的区域建制和我们陌生的聚落建制，而目前论坛上争论最多的市制恰好属于聚落建制——在区域建制的范畴内争论属于聚落建制的市制，能争论明白么？！。

以下是引用余澜涛在2005-3-29 14:09:32的发言：

再回楼主一贴，楼主将香港回归时存在的“港九”和“新界”的“市政局”与港府看成是两级政府，但也更应该看成是两种建制，这才是行政区划的正题啊。
试问，港府是与区域建制没有关系的空中楼阁型政府，还是两个市政局是没有聚落建制做基础的凭空市政局？
既然楼主“想通过介绍香港曾过去近似西方“地区- 市”两级政府分工的制度，让大家探索这种模式对国内城市区划改革有无具体意义”，并将“地区- 市”两种区划建制列出来，而且在其后的介绍中也明显是在介绍两种建制政府的分工，为什么重点却变为了“两级政府”中的“级”上了？他们之间的区别明明是两种建制政府的区别和分工啊，楼主却硬是解释成是两级政府的区别和分工。难道，是因为是两级政府，而不是因为是两类政府才有这样的分工？——在本人看来，两个“市政局”与港府的分工，正是由于“市政局”是聚落建制的政府，港府是区域建制的政府，建制特性的不同，才导致政府分工的不同，而不是如楼主标题那样是“两级政府”导致政府分工的不同。
咳，也这是真难为了楼主，在一个习惯于按级别思考问题的社会，在一个没有真正意义的聚落建制的国度，要求按区划的建制类型思考问题是多么地难啊。

中国只有一种区划建制，那就是分层级、级别严格的区域建制，而国外却是存在着两种区划建制，我们熟悉的区域建制和我们陌生的聚落建制，而目前论坛上争论最多的市制恰好属于聚落建制——在区域建制的范畴内争论属于聚落建制的市制，能争论明白么？！。

偶看余兄的帖子也不少了，以偶的理解，按照余兄的思路，所有的聚落都是不占半寸地皮的空中楼阁。人家在大谈属于地皮划分的区域建制问题，余兄却总是大谈一通属于权利划分的聚落问题，这种牛头不对马嘴的讨论，永远也不会有什么结果的，因为谈的根本就不是一个问题嘛。

再者，余兄似乎对层级一说深恶痛绝，不知道美国联邦政府－州政府－市镇政府这种层级是不是也要废除呢？行政体系的运行必然要求层级的存在，不可能任何情况下，每个最基层都直接对着最顶层，即使能够如此，也还存在基层、顶层两层呢。

以下是引用余澜涛在2005-3-29 14:09:32的发言：

再回楼主一贴，楼主将香港回归时存在的“港九”和“新界”的“市政局”与港府看成是两级政府，但也更应该看成是两种建制，这才是行政区划的正题啊。
试问，港府是与区域建制没有关系的空中楼阁型政府，还是两个市政局是没有聚落建制做基础的凭空市政局？
既然楼主“想通过介绍香港曾过去近似西方“地区- 市”两级政府分工的制度，让大家探索这种模式对国内城市区划改革有无具体意义”，并将“地区- 市”两种区划建制列出来，而且在其后的介绍中也明显是在介绍两种建制政府的分工，为什么重点却变为了“两级政府”中的“级”上了？他们之间的区别明明是两种建制政府的区别和分工啊，楼主却硬是解释成是两级政府的区别和分工。难道，是因为是两级政府，而不是因为是两类政府才有这样的分工？——在本人看来，两个“市政局”与港府的分工，正是由于“市政局”是聚落建制的政府，港府是区域建制的政府，建制特性的不同，才导致政府分工的不同，而不是如楼主标题那样是“两级政府”导致政府分工的不同。
咳，也这是真难为了楼主，在一个习惯于按级别思考问题的社会，在一个没有真正意义的聚落建制的国度，要求按区划的建制类型思考问题是多么地难啊。

中国只有一种区划建制，那就是分层级、级别严格的区域建制，而国外却是存在着两种区划建制，我们熟悉的区域建制和我们陌生的聚落建制，而目前论坛上争论最多的市制恰好属于聚落建制——在区域建制的范畴内争论属于聚落建制的市制，能争论明白么？！。

有人能介紹一下新界鄉議局跟其下的鄉事委員會嗎?

又, 補個區域市政局的旗

以下是引用vladimir在2005-3-29 20:36:24的发言：

。。。 補個區域市政局的旗

中间应该是45度倾斜的R，象征树，但又是 Region 或 Rural 的字头 这个我自己画的，不太规范。

乡议局还是选举机构。

(1)行政长官选举：选举委员会由800 人组成,乡议局占 21 人。

(2)立法会选举：功能界别 - 乡议局 1 席。

(3)区议会选举：27个乡事委员会主席是新界各区区议会的“当然议员”。例：北区有四个乡，因此北区区议会有4 身兼乡委会主席、村代表的议员。

因此“乡”在香港并非行政建制。乡可以说是乡民的选区和咨询渠道。此外乡民还可以通过跟其他市民一样的途径参选。现届60席的立法会，乡议局成员占了3 席。因为还有功能界别的渔农界、区议会各1 席目前都由乡议局成员出任。

附：乡议局的历史背景

上世纪20 年代是星火燎原的年代。先是上海工人反英反日大罢工、五卅惨案 ，继而香港各界工人罢工，最终爆发在广州和香港的省港大罢工。在此之前的1923年，新界各乡村民组织了“租界维持民产委员会”反对殖民地政府的土地政策。不久改名“租界农工商业研究总会”。省港大罢工后，港英总督亲往乡议局调查，认为不是“共产党组织”，但应与内地的农会划清界线，劝谕改名“新界乡议局”。此后乡议局成为代表新界原居民的法定团体。

以下是引用香江过客在2005-3-30 18:56:14的发言：
>

中间应该是45度倾斜的R，象征树，但又是 Region 或 Rural 的字头 这个我自己画的，不太规范。 [upload=gif]UploadFile/2005-3/2005330185143695.gif[/upload]

看來我被我的香港朋友誤導了, 之前他說就是市政局旗改底色.....

馬上改

以下是引用北极星在2005-3-29 14:57:23的发言：

偶看余兄的帖子也不少了，以偶的理解，按照余兄的思路，所有的聚落都是不占半寸地皮的空中楼阁。人家在大谈属于地皮划分的区域建制问题，余兄却总是大谈一通属于权利划分的聚落问题，这种牛头不对马嘴的讨论，永远也不会有什么结果的，因为谈的根本就不是一个问题嘛。

再者，余兄似乎对层级一说深恶痛绝，不知道美国联邦政府－州政府－市镇政府这种层级是不是也要废除呢？行政体系的运行必然要求层级的存在，不可能任何情况下，每个最基层都直接对着最顶层，即使能够如此，也还存在基层、顶层两层呢。

1.关于“空中楼阁”问题，区域建制是从国家的角度设立的，聚落建制是从聚落群体的角度设立的。聚落建制不占地皮是北极星本人的逻辑，请不要强加于别人。与聚落同样占用地皮的有大型农场、林场、牧场、工厂等等，老兄是按照地皮的思路来考虑它们的问题和运作方式的么？所以才会出现相当长时间的只有大庆油田，而没有大庆市的局面，而且现在还存在着一些农垦机构代替行政建制等现象。这个主题题目是建制级别上的区别，但实际内容主要是两类建制的区别，与此相比，建制级别上的差异反而是次要的了，不是么？将聚落建制与区域建制的问题，简单地理解成上下级建制的问题，与将法院院长理解成等同于同一区域内的行政机关副职没有本质上的差别。
2.关于“深恶痛绝”问题，既然老兄看了不少我的帖子，就一定会看过我的“行政区划中的两类建制体系”和“聊聊区划理念问题”那两个帖子，而且有老兄的回帖可以作为证明。我是将区域建制和聚落建制比作行政区划的左手和右手，我会痛恨其中的一只手？如果说我真地对某些做法有所痛恨的话，也是痛恨将类似于将其中的一只手（聚落建制尤其是市制）砍下来嫁接到另一只手（区域建制）的做法。既然老兄的前提就不存在，而按此前提强加给本人的所谓“废除”层级式区域建制的说法自然就不必反驳了吧？
看到北极星先生的无端指责的帖子，不管是否是针对本人，已经不止一次了，也习惯了——可能在这个论坛上有这种习惯的还不止本人。如果我没有记错，老兄应该是有过对“什么是聚落”的帖子大发雷霆的经历吧？——那是典型的“牛头不对马嘴”呀！论坛上可能有些人不接受聚落建制的提法——老兄也在此列吧？你可以反对在保持和完善层级式区域建制的同时，按聚落类型设立一套建制体系，但是大可不必对着聚落本身类似“深恶痛绝”的发泄，聚落和聚落建制虽然有联系，但毕竟是两回事。

以下是引用香江过客在2005-3-28 17:43:51的发言：
地级市，特别像重庆这样的超大型“市”的建制，一直受到许多批评。城市越发展，与所在地域的联系越频繁，城乡界线日益模糊，也许城乡分立就没有必要。

重庆这样的城市再发展，可能都变成城区吗？城乡界线会有多模糊？城乡分立可能没必要吗？

以下是引用香江过客在2005-3-29 18:20:37的发言：
我完全同意港九市区那个“市政局” Urban Council 是聚落建制，不过后来在新界设立的“区域市政局”Regional Council 却不能视作聚落型。翻开新界地区地图看，直到今天人口还是集中在各个称为新市镇的孤岛型建成区内，更像个县。http://www.info.gov.hk/landsd/mapping/eng/download/download/map/hm170sar.pdf 因此把当时的建制理解为地区政府下设1市1县也可以。这里固然存在层级了，市政局当初是谁授权设立的，又是谁解散的？市政局的运作一旦出现重大失误，谁来纠正？不能一切都归“人民”吧？
分工是为了更有效地运用资源，提高效率。正如办公室里有上下级一样，部门经理一样晓得把财务报表做出来，不用等下属做。但他的时间投放在这等工作显然是浪费。同理，不同层级政府分工是为了管理。香港特区政府的立法会，如果要辩论泳池收费多少才合适，那?允抢朔涯伤叭说那?Ｕ??慵兜奶逑郑?蝗?皇撬?斓妓?Ｗ龉僖卜终?窆佟⑹挛窆伲?绞堑筒愕恼??绞欠?裥偷恼??Ｎ胰衔?庑┕媛刹还芊旁诰勐湫驼???故乔?蛐驼??家桓鲅??lt;/P>

将港九地区市政局理解成聚落建制你我之间没有异议。但对新界地区市政局似乎有进一步探讨的必要。香港地区基本上都已经是非农业型聚落群了，都属于城市型聚落，大小不同而已。按我理解，也不是从地图上看那里是聚落建制哪里是区域建制，而是看设立建制的角度和职能，只有聚落职能的建制不应该属于区域建制。松散型建制市，在国外也存在，尤其是非都市地区。以治安问题为例好了，企业的治安机构是保安，政府的治安机构是警察，我们不能将没有保安机构的企业雇用的警察理解成保安，也不能将企业里的保安机构理解为警察机构的下级。有了保安的企业警察照样可以去执行公务，但是事务可以按警察和保安来分工了。依我看，港九地区和新界作为区域建制还是只有一级——整个香港地区只有港英一级政府。港九地区的聚落事务由香港市政局办理，而新界的聚落事务则由新界的市政局办理，而此外的其他事务还是由港英政府负责的。这相当于一个区域建制内设有两个聚落建制。请注意，不是一个聚落建制对应着一个聚落。香港市政局管辖区至少是由香港和九龙两个聚落，新界的聚落就更多了，这是其一。
其二，聚落建制不是对区域建制的分块，比如从整个香港地区划一两块设立“九龙市”、“香港市”，其它地就是县了。聚落建制与区域建制有依赖关系，设立了聚落建制的地方还是属于区域建制的，而且聚落建制也不能理解为区域建制的下级或平级，否则无法理解占洛杉矶县一小部分的洛杉矶市，辖区完全相同的旧金山市和旧金山县，辖区包括了4个整县的纽约市。比如企业和工会，我们不能说企业是工会的上级，也不能说企业的某一部分是属于工会的，走则怎样理解联合和行业工会。而我们只能说工会是办理职工事务的，企业与工会的关系有法律来规范。当然，聚落建制与区域建制的关系与此不能完全类比就是了。比如，开发土地时，土地使用权由区域建制的政府掌握，而开发的模式则由聚落建制政府管理。按中国目前的理解方式就是，省划分若干个地块，那个地区是城市型的就变为聚落建制——市了，其他地区就是区域建制——县了。按我看，从国家的角度分块划出来的就是区域建制，对于任何一个地方都有完整的区域建制——省、县，有没有聚落建制则看需要，城市地区的区域建制——县的功能可以减弱，但是不能去除，否则谁来代表国家的利益？
对于香港来说，设立市制与否，不影响区域建制，更不是“香港市”与“新界县”需要变更辖区，否则市界与县界就永无宁日。城市的变化只是聚落的变化，与区域建制没有必然关系，反之也是如此，那是两套建制体系呀。

以下是引用中华大帝在2005-4-1 14:17:17的发言：

重庆这样的城市再发展，可能都变成城区吗？城乡界线会有多模糊？城乡分立可能没必要吗？

以下是引用余澜涛在2005-4-1 14:50:07的发言：

将港九地区市政局理解成聚落建制你我之间没有异议。但对新界地区市政局似乎有进一步探讨的必要。香港地区基本上都已经是非农业型聚落群了，都属于城市型聚落，大小不同而已。按我理解，也不是从地图上看那里是聚落建制哪里是区域建制，而是看设立建制的角度和职能，只有聚落职能的建制不应该属于区域建制。松散型建制市，在国外也存在，尤其是非都市地区。以治安问题为例好了，企业的治安机构是保安，政府的治安机构是警察，我们不能将没有保安机构的企业雇用的警察理解成保安，也不能将企业里的保安机构理解为警察机构的下级。有了保安的企业警察照样可以去执行公务，但是事务可以按警察和保安来分工了。依我看，港九地区和新界作为区域建制还是只有一级——整个香港地区只有港英一级政府。港九地区的聚落事务由香港市政局办理，而新界的聚落事务则由新界的市政局办理，而此外的其他事务还是由港英政府负责的。这相当于一个区域建制内设有两个聚落建制。请注意，不是一个聚落建制对应着一个聚落。香港市政局管辖区至少是由香港和九龙两个聚落，新界的聚落就更多了，这是其一。
其二，聚落建制不是对区域建制的分块，比如从整个香港地区划一两块设立“九龙市”、“香港市”，其它地就是县了。聚落建制与区域建制有依赖关系，设立了聚落建制的地方还是属于区域建制的，而且聚落建制也不能理解为区域建制的下级或平级，否则无法理解占洛杉矶县一小部分的洛杉矶市，辖区完全相同的旧金山市和旧金山县，辖区包括了4个整县的纽约市。比如企业和工会，我们不能说企业是工会的上级，也不能说企业的某一部分是属于工会的，走则怎样理解联合和行业工会。而我们只能说工会是办理职工事务的，企业与工会的关系有法律来规范。当然，聚落建制与区域建制的关系与此不能完全类比就是了。比如，开发土地时，土地使用权由区域建制的政府掌握，而开发的模式则由聚落建制政府管理。按中国目前的理解方式就是，省划分若干个地块，那个地区是城市型的就变为聚落建制——市了，其他地区就是区域建制——县了。按我看，从国家的角度分块划出来的就是区域建制，对于任何一个地方都有完整的区域建制——省、县，有没有聚落建制则看需要，城市地区的区域建制——县的功能可以减弱，但是不能去除，否则谁来代表国家的利益？
对于香港来说，设立市制与否，不影响区域建制，更不是“香港市”与“新界县”需要变更辖区，否则市界与县界就永无宁日。城市的变化只是聚落的变化，与区域建制没有必然关系，反之也是如此，那是两套建制体系呀。

以下是引用香江过客在2005-4-1 19:19:31的发言：
>我讲的上下级关系实际上存在。拿余兄的例子，来套香港的情况，保安就不是企业的了，而是警察直接雇用，警察是保安的老板。老板只授权雇员管理一部分事务，是分工也同时确立了谁领导谁的关系。老板委托你主管会计，具体的事情他不再过问而已。老板和员工的关系有雇佣合约 Employment Contract 来规范。过去香港的情况，像老板有两个员工，仍旧是一家公司。至于美国采用什么制度，事实上与我们香港是毫无关连的。

首先需要明确一点，我前面那个回帖里的“保安”指的是企业内设的保安机构，而不是社会上的保安组织。
“过去香港的情况，像老板有两个员工，仍旧是一家公司”——说得很有道理！市制是聚落建制，但是不能等同于自治体。实际上，建制市有完全自制型的，有混合型的，也有完全由区域建制涨控的。香港应该属于第三种情况。这本身不是什么大问题，关键是从聚落的角度建立并行使聚落的功能。香港的当时状况完全符合聚落建制的基本条件，只是不是自制型聚落建制而已。如果按两级建制看问题，英国政府和港英政府之间也是两级政府，就不符合老兄所叙述的情况。当然，港英政府时期，是不可能在香港实行民主制度的，也就不会出现自制型的聚落建制，而在中应移交香港的过渡时期所搞的民主，实际是另有叵测目的的，这一点中国政府早就明若观火了。企业中不仅仅是老板与雇员的上下级关系，否则解释不了工会组织，行政区划也一样，不是只搞一种层级式区域建制就可以解决所有区划问题的，聚落建制的出现，就是弥补层级区域建制的缺陷的。

以下是引用北极星在2005-4-1 15:12:56的发言：
恕偶才疏学浅，余兄上面给偶的帖子，偶反复看了三遍，也没看懂余兄到底是在说什么。

北极星先生的研究能力，在这个论坛上有目共睹，老兄在论坛上的唇枪舌剑的辩才也给各位网友留下极为深刻印象，怎么此时却突然“恕偶才疏学浅”起来了。
如果北极星先生就是“反复看了三遍，也没看懂”本人的““什么是聚落”的帖子大发雷霆的经历吧？——那是典型的“牛头不对马嘴”呀！论坛上可能有些人不接受聚落建制的提法——老兄也在此列吧？你可以反对在保持和完善层级式区域建制的同时，按聚落类型设立一套建制体系，但是大可不必对着聚落本身类似“深恶痛绝”的发泄，聚落和聚落建制虽然有联系，但毕竟是两回事”那段话，可以从新打开现在正处于理论板第二页的“什么是聚落”的主题，仔细看看老兄自己在4楼的回帖，看多少遍没关系，直到老兄看懂了为止！
如果老兄就是拿出看不懂的架势，也没关系。本人愿意帮老兄这个忙，将老兄的当初的回帖原封不动地转贴到这里，也好让各位网友一起帮助北极星先生看懂了，否则也有负于老兄的反复看贴也看不懂的专研精神。

以下是引用北极狐在“什么是聚落”主题下于2004-7-8 13:54:36的发言（位于4楼）：
就是“居民点”嘛，非要把“聚落”挂在嘴边，显得自己很能创新、很有能耐吗？