中国市县分等问题探讨
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浦善新
一、中国历史上政区分等情况
我国幅员广大、地域辽阔，自然资源条件、社会历史背景、经济技术水平的地域差异很大，致使同级政区规模悬殊，给国家统一的行政管理带来诸多不便。为此，从秦代起，历代都根据户口或赋税的多少，将县、州等分为若干等级，实行分类管理。秦代按照人口多少将县分为两等，万户以上为大县，置县令，万户以下为小县，置县长。两汉沿袭秦制，西汉“县万户以上为令，秩千右至六百石，减万户为长，秩五百石至三百石”。东汉县邑大者置令，千石；其次置长，四百石；小者置长，三百石。晋分县为上、中、下3等，上县置令秩千石，中县置长秩四百石，下县置长秩三百石。北齐按户口将县分为上、中、下3等，每等又分为上、中、下3级，自上上县至下下县，共分为9个等级。隋初仍沿袭三等九级制，后改为三级。唐朝按政治、经济、军事地位和人口多寡，将县分为京、畿、望、紧、上、中、中下、下8等。宋代除了京城、陪都所有县称为赤县、畿县外，根据户口多少将县分为6等：望县，4000户以上；紧县，3000~4000户；上县，2000~3000户；中县，1000~2000户；中下县，500~1000户；下县，500户以下。辽代县有赤、京、剧、次剧、上、中、下之分。元代以户口多少为标准将县分为上、中、下3等。明代根据粮赋多少分县为3等：6万石以上为上县，3~6万石为中县，3万石以下为下县。清代仍按粮赋多少分县为一等、二等、三等。民国按面积、人口、经济、文化、交通等综合状状况，由各省将县分为3~6等，报内政部核定，据此有的省将县分甲、乙、丙、丁、戊5等，有的省分为特、一、二、三4等。
除对县分等以外，历史上对其他政区的分等也不乏其例。北周、北齐将郡分为上、中、下3等，每等又分为3级，共9级。隋代郡分为上、中、下3等。唐武德元年（618年）将州分为上、中、下3等，开元十八年（730年）州按重要性定为四辅、六雄、十望、十紧，其余按户口分为上、中、下3等：4万户以上为上州，2~4万户为中州，2万户以下为下州。宋代国都所在之府置牧、尹，其余设知府，府分为辅、雄、望、紧、上、中、下7等。金代府有京府、总管府、散府之分。明代分府为上、中、下3等：纳粮20万石以上为上府，10~20万石为中府，10万石以下为下府。元代将路分为上、下2等，10万户以上为上路，10万户以下为下路。由此可见，政区分等是我国历史上的普遍现象，它为各王朝建立较为理想的行政管理体制奠定了基础，从秦汉到民国，各王朝对不同等级的县、州都实行分等管理，配置不同品级的官吏，实行相应政策，分类治理，做到因地制宜，有的放矢，对巩固封建专制制度，起到了不可忽视的作用。
二、市县分等的必要性
第一，市县分等是因地制宜地制定、贯彻国家方针、政策的客观要求。
我国现有2000多个县、市、旗，无论在人口，还是面积，尤其是经济发展水平方面，都很悬殊，其差距与历代相比，有过之而无不及。以县级政区（不含市辖区）为例，人口达200万人以上者有之，如广东省潮阳市210万人，不足万人者亦有之，如西藏自治区札达县5300人，相差近400倍；据初步统计，全国近2000个县（自治县、旗等），10万人以下的有230多个，100万人以上的近130个；面积大的超过20万平方公里，如新疆维吾尔自治区若羌县20.8万多平方公里，小的不足100平方公里，如山东省长岛县仅52平方公里，两者相差4000倍；工农业总产值多的四、五百亿元，少的不足1000万元，人均国民生产总值有的超过万元，有的不到200元。以上仅就县级政区（不含市辖区）而言，若加上地级市和市辖区，则悬殊程度更大。以人口为例，重庆市区人口达550万人，与札达县相差1038倍，全市（含辖县）人口则达1520万人，与札达县相差2868倍；以面积为例，福建省厦门市鼓浪屿区仅1.8平方公里，与若羌县相差115556倍。有的市县的人口，尤其是经济实力，超过小的省区，而有的市县无论是人口，还是经济基础，都不如沿海地区一个乡镇。面对差距如此之大的的众多县、市、旗等，如果不根据具体情况加以分类指导、区别对待，就难免“一刀切”，使很多政策无法贯彻落实，更不利于市县之间的平等竞争，容易挫伤市县领导的积极性。因此，实行市县分等已势在必行。
第二、市县分等是行政区划改革的重要措施。
1978年以来，我国的行政区划工作适应改革开放和社会经济发展的需要，取得了显著的成绩，但也存在一些问题。一是行政区划层次过多。宪法规定我国的行政区划为省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）三级，在设立自治州的地方为四级。而实际上，随着改革地市机构、试行市领导县体制工作的进行，地级市从1978年的96个增加到1995年的210个，大多数的地方已形成省（自治区）、地级市（自治州）、县（自治县、市辖区）、乡（民族乡、镇）四级制，加上区公所、管理区等则达五级甚至六级，若再加上实际上客观存在的副省级、副地级、副县级，更多达8~9个层级。而且，地区行政公署也不断地由虚变实。二是行政区划层次不一。有的地方为实三级，有的地方为虚四级，有的地方为实四级，还有的地方为虚五级、虚六级。更为严重的是，不少政区同时管辖不同层级的政区，如省下辖地级市和县，形成“一条腿长，一条腿短”的管理体制。三是市作为行政区通名，有直辖市、地级市、县级市三级，概念不清、名称不一、等级混淆。要从根本上解决上述问题，必须撤销省、县级之间的中间层次，市县在法律上平行，实行市县分等、分类管理。
第三，市县分等是行政管理体制改革的迫切需要。
行政区划是国家政权建设的基础和重要组成部分，是国家行政管理的基本手段，也是国家行政管理的框架，行政区划改革必须与行政体制改革相适应。
1、行政编制管理的法制化需要市县分等。
从历史上看，我国历代统治者都把县分为若干等，并根据其等级确定县衙编制以及县长官的品级和待遇。这种把县域等级与编制管理相结合的方法，对于提高封建社会国家行政管理体制运行效率，建立较为理想的封建行政管理体制起到了积极作用。
建国后，我们对行政编制管理体制进行过多次改革，但始终没有彻底打破精简——膨胀——再精简——再膨胀的被动局面。究其原因，很重要的一点就是没有实行市县分等，使有关政策规定难以细化和实施，缺少明确的量化标准，机构设置和人员编制伸缩性较大，既难于统一掌握，又难于区别对待，形不成机构和编制管理的约束机制，以致于在行政管理体制运行中缺乏有效的监督和检查。
2、明确职能是机构设置的基础，确定地方政府职能需要进行市县分等。
我国地域辽阔，各地发展条件及发展水平差异较大，地方政府承担的社会责任、任务也不一样。地方政府职能的多样化，客观上要求我们把市县划分为若干等级，比较科学地界定不同市县政府的职能，以便制定相应的政策，较为合理地确定地方编制。
3、市县分等有利于建立国家行政管理体制的激励机制，把竞争机制引进行政管理之中。
市县分等之后，我们可以把市县等级的升降作为考核市县领导政绩的重要标准之一，并将市县等级同市县领导的工资待遇及职务升迁结合起来，这样既有利于调动地方干部的积极性，也有利于市县之间开展平等竞争。
第四，市县分等是统一国家有关政策，加强中央集中统一管理，强化宏观调控手段的有效措施。
为了解决实际工作中遇到的问题，国家有关部门根据各自需要，已开始对市县进行分类管理。如国家计委对部分大城市实行经济计划单列，给予其相当于省一级的经济管理权限。国家土地管理局根据地理位置、自然环境、政治、经济、文化、人口、交通等因素对市进行土地分等。中央机构编制委员会选择市区总人口、市区非农业人口、市区面积、建成区面积、市辖区个数、地方财政预算内收入、国内生产总值七项指标，运用数学方法进行定量计算，将市分为三类；选择人口、面积、工农业总产值、县财政预算内收入四项指标进行定量计算，将县分为四类；并确定广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、重庆、南京、青岛、西安、长春、济南、杭州、厦门、宁波、大连、深圳等16个市为副省级市。国家统计局与有关新闻单位评比综合实力百强县（县级市）和城市（地级市）综合实力50强，投资硬环境40优。民政部按行政等级将市分为地级市、县级市。此外，还有财政收入十佳、百强县（市）、贫困县（市）、较大的市等。
这种各自为政的分类方法，虽为本部门的工作提供了分类指导的依据，但由于缺乏统一管理，各部门从自身的角度出发，按照部门指标分等，使得分等分类结果缺乏综合性、可比性和权威性，局限性大，使用面窄，利用价值低，而且重复评比分等，既浪费人力财力，又容易造成政出多门的局面，各种分等结果往往相互矛盾，给使用者造成很大的困难，有的甚至带来副作用，导致国家行政管理上的混乱局面。如计划单列市目前普遍升为副省级，不仅本身增加了机构编制，与所在的省矛盾重重，而且引起竞相攀比，有的省区对部分县级市亦实行计划单列，出现了副地级市、副县级镇，造成行政等级的混乱。再如将市分为地级和县级，不仅增加了行政管理层次，而且出现市领导市的问题。
三、市县分等的可行性
首先，国家和地方的不少部门有市县分等的积极性，各级人民政府及其部门迫切希望通过市县分等，强化分类指导，国家有关部门根据各自的需要，已经就市县分类管理问题做了大量的工作，进行了有益的尝试，积累了相当多的资料，为今后实行市县分等打下了坚实的基础。
其次，从历史上看，中国有对政区实行分等管理的传统，几乎历代都把县、府、州分为若干等，这为我们进行市县分等提供了大量可以借鉴的史料。
第三，从国际上看，绝大多数国家行政区划层次少，管理幅度大，同一类型政区法律地位平等，其大小差别主要通过税收多少控制政府机构规模，而不是通过上下级关系来体现。据初步统计，1991年全世界168个国家，不划分行政区域的8个，实行一级制的25个，二级制的67个，三级制的51个，四级以上的17个。而且，20世纪以来，国际上行政区划层次总的趋势是不断减少。早在1926年日本还是中央集权制时代，就撤销郡级建制，实行都道府县——市町村二级。1975年5月波兰取消县级建制，形成省——乡二级制。1983年匈牙利撤销区一级建制，形成州——乡二级制。
第四，民政部从1990年开始的全国设市预测与规划工作，收集了大量的基础资料，造就了一支有一定素质的工作队伍，尤其是设市预测综合评价，对全国2000多个县市的28个指标，分1990年、1995年、2000年、2010年4个阶段，进行了定量分析、运算，并按全国、三大地带、分省区3个层次对县、市进行综合指数排序，为市县分等的实施提供了技术力量，创造了理论方法方面的条件。
四、市县分等的初步设想
我们设想由民政部牵头，联合国家体改委、国家计委、人事部、财政部、公安部、建设部、国家统计局等有关部门，组织各方面的专家，综合考虑人口、面积和经济、社会发展水平，将市县统一分为若干等，市县法律地位平等，并结合政治体制改革和国家公务员制度的建立，把市县等级的升降，作为考核市县领导机构政绩的标准之一，同市县主要领导的工资级差联系起来，把竞争机制引入行政管理体制，逐步制定和完善市县行政机关编制法和市县人民政府组织法，使市县机构的设置和人员配备制度化、法律化。
初步设想选择2—3个省区进行试点，然后全面铺开，采用国际上通用的综合国力排序法，对市县进行统一排序，按名次而不是绝对分值确定市县等级，实行浮动管理，每两年或与人民代表大会换届选举相一致，每五年考核一次，有升有降。这样不仅能为各部门、各地方制定执行有关的政策法规提供依据，做到因地制宜、区别对待，而且，也是政治体制改革和经济体制改革的客观需要，有利于各县市之间的平等竞争，符合社会主义市场经济发展的要求，也有利于促进市县社会、经济、环境生态效益的全面提高，防止片面性。
（注：此文完成于1996年）
