四、安徽省行政区划调整的总体思路和具体构想
行政区划改革是一项具有战略性、复杂性的系统工程。联系到安徽省实际，根据历史经验和国内外经验及模式，安徽省在进行具体行政区划改革时应遵循以下基本原则：一是要坚持积极改革和相对稳定相结合。二是要坚持方便管理与提高政府效能相结合。三是要坚持行政区与经济区相协调。一方面，政区的设置与调整必须尽可能地与经济区相协调，以便于组织经济运行；另一方面，经济区域的培育和划分也应该与一定层次行政区相对应，以便于实施经济区的规划，实现行政区与经济区两者的统一。四是要坚持合理开发与保护自然——生态资源相结合。五是要坚持科学规划和稳步推进相结合。
根据上述原则，课题组认为安徽省行政区划调整的总体思路应是：减少层次，扩大幅度，强化中心，合理布局，形成层次合理、结构优化、功能完善的行政区划体系，促进安徽省加快发展、富民强省、全面建设小康社会的进程。在具体步骤上，考虑到安徽省经济发展战略目标的阶段性和行政区划改革的复杂性，行政区划调整拟分近期和远期来构想。
(一)行政区划调整的近期构想。
具体来说，要根据区域经济发展的非均衡性和梯度推移性，结合安徽省城市区位、经济差异，重点抓好合肥、蚌埠、芜湖、黄山四大中心的行政区划调整工作：
1.调整蚌埠行政区划，打造皖北区域经济中心新亮点。皖北6市是安徽最大的人口聚集地，其人口总量约占全省的43%。但是，这几年来，合肥崛起、皖江开发成为安徽经济发展的主旋律，而皖北在安徽省经济所占的份额不高，2001年6市GDP占全省的比重不到30%。造成皖北经济发展缓慢的重要因素之一，是皖北发展缺少中心城市。也就是说，皖北的振兴需要中心城市的带动。蚌埠临淮河，京沪、淮南铁路和正在建设中的宁西铁路、京沪高速铁路，合徐、界阜高速公路等在此交汇，是目前安徽省北方最大的交通枢纽，在近代历史上也是皖北的商贸中心，近年来蚌埠经济发展相对滞后，影响力减弱，但其区位优势和综合经济实力仍是皖北其他城市无法替代的。加快蚌埠中心城市发展已成为有关方面的共识。安徽省委、省政府在加快皖北地区经济发展的意见》中也已明确提出要把蚌埠建设成为皖北加工、商贸、科技中心城市。目前，蚌埠经济发展已经从城区向外扩散，新城区开发、高新技术区已分别往东、西拓展至凤阳、怀远县界，但是城郊分割型的城市结构不仅阻碍了城区发展，而且也使蚌埠的整个空间发展受阻。从城区看，蚌埠市是全国为数不多的、所谓“蛋白”包“蛋黄”的“同心圆”式的传统城区行政区划结构。目前市中心三个城区的总人口为77.2万人，但土地面积仅为71.9平方公里。从蚌埠的整个空间发展看，淮河北岸为河流冲击沙质地貌，不宜进行大规模城市基础设施建设，因此，蚌埠惟有向东、西扩张，将风阳县、怀远县纳入整体发展规划。实际上，凤阳县与蚌埠已经在经济、社会、文化等方面融为一体。但风阳却归滁州管辖。怀远县虽为蚌埠管辖，但其作为独立的行政建制，发展规划难以与全市统一协调。因此，调整蚌埠行政区划，要在实现城郊合一的基础上，将市区面积向外延伸，把凤阳县直接划归蚌埠管辖，并将凤阳县、怀远县同蚌埠相邻部分直接划为市辖区，做大做强蚌埠市域经济。
2.再造新合肥，加速现代化大城市建设。作为安徽的省会，合肥肩负着自身发展和带动安徽省发展的双重功能。现代化大城市的提出和打造“四大基地”(即国内外重要的制造加工业基地、国内重要的高新技术研究和产业化基地、国内重要的旅游文化和教育产业化基地、全省城郊型农业示范基地)，进一步明确了合肥发展的定位和目标取向。按照新的定位和发展目标，近年来，合肥利用省会城市特有的优势，争取交通线的建设，汇集城市建设资金，改善城市综合发展条件，设立国家级开发区，极大地提高了城市的综合经济实力，使合肥在现代化大城市建设上迈出了可喜的一步，也使合肥成为全省综合实力最大、竞争力最强的城市。但是，合肥经济发展尚处于欠发达阶段，与现代化大城市建设的要求差距较大。2001年，合肥 GDP在全国27个省会城市仅位居第18位。更主要的是，合肥经济发展的后发优势并不明显，无论是在对外交通联系、区位、吸引外资，还是在以科技等为主体的经济综合竞争力等方面。为切实体现现代化大城市的内涵，加快合肥建设步伐，必须要有大思维、大手笔，拓宽发展视野，寻求发展空间，再造新合肥。一方面，要引湖入城，营造合肥区位优势。将现属巢湖市管辖的一部分划归合肥，建立合肥港，打通合肥对外交通新脉络。这样也有利于合肥统筹规划沿湖经济，把合肥建设成为现代化的滨湖园林城市。另一方面，要发挥科教优势，提升合肥核心竞争力。要以建立中国科学城为契机，将处于合肥西、南面的属于长丰、肥西的一部分乡镇划归合肥市区，再造合肥新市区，并推动中国科学城与两大开发区的技术合作与嫁接，将比较优势转化为竞争优势，真正把合肥打造成国内外重要的制造加工业基地、国内重要的高新技术研究和产业化基地及教育产业化基地，为合肥经济发展增添新的增长点。再者，还可以进一步将巢湖、三河、紫蓬山、万佛湖纳入合肥管辖范围，与市区的包公祠、逍遥津、李鸿章故居遥相呼应，提升合肥旅游品位，以大旅游带动大经济，把合肥打造成为国内重要的旅游文化基地。
3.实施东扩西进，将芜湖培育成皖江经济的“龙头”。皖江地区因其独特的地理优势，成为安徽经济接受长江三角洲经济辐射和产业转移最强的区位。按照区域经济发展中心理论，综合马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、宣城等市在地理、交通、经济基础、对外开放度等因素，芜湖具备成为皖江经济带“龙头”的必要条件。近几年芜湖自身的发展也充分证明了这一点。据资料分析，“九五”期间，芜湖GDP年均增长14%，财政收入和固定资产投资年均增长19%，不仅在六市中增速第一，而且在安徽省位居首位。芜湖经济发展已经实现了新的起跳，向外发展尤其是向西的内生性扩张十分强劲。就其区位优势而言，应以西进为主、东扩为辅。东扩就是将芜湖县的一部分划为市辖区，以扩大发展空间，开发新市区；西进就是借鉴重庆、武汉、南京等地跨江而治的成功经验，最大限度利用长江北岸线资源，建设物流中转基地，发展大排水、重化工等沿江工业经济。经省政府批准，芜湖市政府在“九五”规划中，就已在长江北岸规划了约40平方公里沿江工业园区，但由于长江北岸的无为县、和县归巢湖管辖，使规划无法实施。从现实状况看，芜湖市不仅拥有长江岸线资源，而且可以充分利用芜湖市现有供水、供电等经济发展平台，加之芜湖长江大桥、合巢芜高速公路的修建，使其有资金、有能力、有条件开发长江北岸。近两年，中石油等一些特大型企业已与有关方面洽谈在长江北岸投资发展意向，但皆因行政区划制约，使得计划迟迟不能落实。因此，应抓住东部有关产业向中西部转移的历史机遇，尽快调整行政区划，将无为县、和县划归芜湖管辖，并将其沿江一部分乡镇划为芜湖市辖区，连同二坝成立芜湖北区。“芜湖北”这一称谓在以前就为各方面所认同。这样，有利于芜湖市统一规划、统一管理，开发皖江。
4.恢复黄山原有建制，打响“徽”字和“黄山”两张牌。皖南是安徽省人文、旅游资源积聚地，既有以黄山、齐云山、太平湖、九华山等为主体的自然风景旅游资源，以及牯牛降、清凉峰两个自然保护区，又有旌德、绩溪、歙县、屯溪、休宁等博大精深的徽文化资源。丰富的旅游资源不仅使皖南成为我国旅游观光休闲基地和国际性风景与文化旅游胜地，也成为皖南经济的重要支柱。而旅游资源开发应是山水与文化的交融发展，实现休闲游、观光游、文化游，才能丰富旅游的内涵，提高旅游品位，进而形成产业链条，带动相关产业更大的发展。先前，为了打黄山牌，将徽州地区改成黄山市，将旌德、绩溪划归宣城管辖，将小黄山市改成黄山区，不仅弱化了旅游综合效应，还导致了顾此失彼，抹杀了徽韵。近来，为进一步振兴和重构“长三角”旅游业，国家有关部门和相关地区已开始着手研究将“长三角”打造成世界级著名旅游目的地，形成“长三角”旅游经济圈，并将黄山市纳入其中，初步形成“15+1”长三角旅游城市协作机制，并提出要利用空间上的整体性、文化上的同源性、资源上的互补性，打造旅游“金三角”，推进经济一体化。为适应形势要求，抓住发展机遇，挖掘发展潜力，真正实现徽文化与黄山的融合，打响“徽”字和“黄山”两张牌，从根本上提升旅游品位，跃升旅游经济，必须对现行黄山市区划进行重新调整，取消现行黄山市建制，恢复原有建制，设立徽州市，相应调整区、县管辖范围。
在构造上述“四大中心”时，还需要对现行行政区划中存在的个别问题加以解决。一是将砀山县和萧县划归淮北市。淮北建市历史较早，经过多年的发展，城市辐射能力强。但淮北目前仅带一个濉溪县。由于受到地域空间的限制，淮北城市的发展在空间上受阻。将砀山县和萧县划归淮北市，既符合经济地理的原则，有利于淮北发展壮大，也有利于砀山、萧县更好地接受淮北市的经济辐射，加快自身发展。二是将寿县和长丰县北部划归淮南市，推进淮南城市产业多元化。淮南是新兴的能源城市、煤电产业一直是经济的主导产业。近几年来，淮南依靠八公山豆腐，开展文化搭台、经济唱戏，塑造城市形象，推动城市产业多元化。而寿县县城距淮南八公山区仅几公里，长丰县县城距淮南大通区也仅十余公里。将寿县、长丰县北部一部分并入淮南市后，有利于淮南统一规划，开发历史名山八公山，更有利于淮南打出更大的旅游牌，开发古寿州，以旅游带动淮南新一轮产业结构调整，推进产业多元化，促进区域经济发展。
(二)行政区划调整的远期构想。
按照安徽省全面建设小康社会的战略部署，到2020年安徽省基本实现工业化，建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。同时，合肥、马芜铜等地区率先实现现代化。按照这一总体要求，从现在开始，在着手对行政区划进行近期调整的同时，还要顺应形势，着眼长远，遵循行政区划演变的发展规律，减少级次，扩大幅度，谋求安徽行政区划新的布局。
1.整合市县规模。减少数量、扩大幅度是市场经济体制下行政区划发展演变的一般规律。考虑到安徽省全面建设小康社会的战略步骤，以及各区域经济板块在功能、区位、资源、环境等方面的差异，有选择地加大中心城市的建设力度，形成若干个区域经济增长极，发挥其在安徽省经济发展中的扩张效应，显得尤为必要和迫切。根据行政区与经济区相适应的原则，对现有的行政区进行整合也属必然。从省辖市来看，可将安徽省现有17个省辖市整合成11个左右，如撤销巢湖市，一部分并入合肥、一部分划归芜湖，将芜湖市与马鞍山市合并、铜陵市与池州市合并、淮北市与宿州市合并等；从县级来看，一方面可根据中心城市发展的需要，将中心城市的周边县改为市辖区，力争11个中心城市城区面积和人口成倍增长；另一方面，再根据规模适度原则，对一部分县进行整合，力争将现有61个县整合成40个县左右。
2.取消市管县体制。为加快县域经济发展步伐，适时取消市管县体制，真正体现管理上放权、改革上放手、政策上放活、发展上扶持的要求，赋予县级在发展县域经济上的更大自主性。取消市管县体制后，市、县两者在法律上平等，但在行政上实行分等。具体考虑，可以根据各自人口、经济规模等的差异而分成若干等级，各等级的机构设置和人员编制乃至干部待遇均有不同，以强化市、县政府在发展区域经济中的责任。
3.取消乡镇建制。在做好安徽省乡镇区划调整的同时，以现行县级行政中心和200个中心镇为基础，对现有乡镇进行适度合并，将乡镇再次精简到1000个左右，并将其改为市、县派驻机构，承担诸如财贸经济、公共事务管理、科学文化、社会治安综合治理等职能。按照“小政府、大社会”的发展趋势，培育乡镇社会自主管理机构，提高乡镇社会自我管理能力，实行乡镇政府管理与社会自主管理相结合。
(三)行政区划调整的预期效果。
一是拓展中心城市发展空间，带动全省经济快速增长。实施行政区划调整近期构想，调整市管县范围，增加“四大中心”市区面积，一方面，可实现安徽省行政区与经济区基本耦合，在一定程度上解决目前制约安徽省经济整体发展的行政区与经济区非协同性矛盾；另一方面，扩大了城市用地与功能重组的空间，使“四大中心”城市行政区划与城市总体规划趋势基本相一致，为实施城市总体规划清除了空间上的障碍，并将增加投资、扩大消费，增强经济实力，提高综合竞争力，释放中心城市的物资流、信息流、人才流、资金流等有效载体作用，施展其经济、文化、商贸、交通的中心功能，使其成为安徽省经济发展的增长极，辐射周边、拉动安徽全省，掀起安徽省经济发展新一轮高潮，加快实现安徽省经济跨越式发展。
这里，以“四大中心”行政区划调整前后相关指标对比(具体情况见表3)，说明其在安徽省社会经济发展中的作用。
从表3可以看出，实现四大中心行政区划调整目标，将使城市面积扩大四成，市区人口增加1倍，GDP翻两番，约占安徽省GDP的1／3。
二是减少政府管理级次，提高政府管理效能。按照上述方案，将现行的四级制的行政区划、四级制的地方行政管理层次改为省、市或县两级制的行政区划，省、市或县两级制的地方行政管理层次，减少了两个行政管理层次，进一步理顺了省、市、县三者纵向行政管理关系，有利于加大省委、省政府战略决策和宏观调控政策贯彻力度，减少决策执行过程中的偏差，推动安徽省区域经济发展。另一方面，市、县分等和整合后，各自的功能定位更加明确，使市、县政府管理的自主性和能动性大大增强，减少了相互扯皮、相互推诿的现象，行政管理效能将得到进一步发挥。
三是精简政府机构，降低行政管理成本。如果按照现行市、县、乡镇政府规模和支出标准，上述调整将使行政管理成本大大降低。以2001年有关统计资料分析测算，省辖市、县及县级市、乡镇行政区划调整后，将降低行政管理费支出40%，节约财政资金累计达30.44亿元(具体见表4)，约占安徽省地方财政收入的16%。
四是加速农村劳动力转移，推进安徽省城镇化进程。调整中心城市行政区划，整合市县规模，适度撤并乡镇，取消乡镇建制，进一步扩大了大中城市空间规模，集聚了人、财、物等生产要素，加快了大中城市和小城镇发展，促进了产业非农化，加速农村剩余劳动力转移，增加大中城市和小城镇人口，有利于提高城镇人口占安徽省人口的比重，加快实现安徽省城镇化发展战略和全面建设小康社会目标。
