推行省直管县体制亟待研究和解决的问题
薄贵利
2006年09月13日13:41 【字号 大 中 小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】
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［摘要］本文认为，在新世纪，我国高效、和谐的发展迫切需要实行省直管县体制。实行省直管县体制，必然导致地方行政体制的一系列新变化，迫切需要解决几个主要问题，即改革市管县体制，实行市县分治；依法明确省、市（地）、县的职责权限；改革行政区划体制；合理确定市的行政级别。
［关键词］ 地方行政体制；省直管县体制；市县分治
从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。［1］ 2005年6月，国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”由此可见，实行省直管县，是今后我国行政体制改革的一项十分重要的内容。为什么要实行省直管县？省直管县管什么？实行省直管县体制，将会引起行政体制的怎样变化？迫切需要解决哪些主要问题？对此，不仅社会十分关注，同时也是推行省直管县体制亟待研究和解决的问题。
一、高效、和谐发展迫切需要实行省直管县体制
在新世纪，试行和推行省直管县体制，是由多种因素决定的。
首先，实现省直管县体制是减少行政层级，提高政府管理效能的需要
管理科学揭示出这样一条规律，即控制幅度与管理层级之间存在着一种内在的对应关系：在一个巨型组织中，控制幅度大，就会减少管理层级，相反，控制幅度小，就必然增加管理层级。而控制幅度大小，既受到技术条件的制约，也受到管理目的和管理理念的影响。在交通、通讯等技术条件不够发达的时代，管理手段比较有限，组织的控制幅度不可能太宽，于是，增加管理层级，实行层层控制，就成为维系组织生存的必然选择。在现代社会，交通技术和通讯技术高度现代化，不仅大大提高了组织的控制手段和控制能力，而且也为扩大组织的控制幅度提供了强有力的技术支撑。与此同时，当今世界日趋激烈的国际竞争和市场竞争，要求政府和企业等组织由过去自上而下的控制型组织转变为自主创新型组织。国际竞争和市场竞争的压力，组织自主创新的内在需求和交通、通讯手段的现代化，促使组织结构出现了扁平化的趋势。这不是个别现象，而是一种适应经济、政治发展和社会变革的世界性潮流。组织结构的扁平化，毫无疑问会促使政府管理更加符合实际，更加机动灵活，更加富有创新精神，从而将极大地提高整个政府管理系统的效能。
在我国，按《宪法》规定，政府层级主要以四级制为主，只是在较大的市和自治州才实行五级制。但从1982年推行市管县体制以后，我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主，即中央政府――省级政府（省、直辖市、自治区、特别行政区）――地级政府（地级市、地区、自治州、盟）――县级政府（市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区）――乡镇政府（乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木）。政府层级过多，存在诸多弊端：（1）上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达。（2）中央下放的权力，很容易被中间环节截留，地方特别是基层的自主权难以得到落实。（3）不符合当今世界组织结构扁平化的趋势，不利于调动市县和基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高政府管理效能。解决政府层级过多的问题，唯一出路就是减少政府层级，严格按照《宪法》规定，实行由省直接管理县的体制。
其次，实行省直管县体制，是克服市管县体制各种弊端的必然选择
1982年以来，我国在全国推行市管县体制的主要出发点，是为了解决地市分割的弊端，发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设的步伐。20多年的实践表明，市管县体制只是在一些地方部分地实现了改革的预定目标，而在更多地方，这一体制本身暴露出许多始料不及的问题：第一，市管县体制不仅扩大了各中心城市的行政“地盘”，而且由于管县的市权力比较大，导致一些中心城市随意向外扩张，侵占农民土地，造成了大量的土地资源浪费。第二，实行市管县体制的目的之一，是为了打破块块分割对发挥中心城市作用的限制，但由于城市政府职能转变不到位，加之传统体制其他方面的影响，使中心城市作用的发挥又限制在一个新的框框内，并没有根本解决发挥中心城市作用的问题。第三，市县之间存在着比较普遍的矛盾和利益冲突，产生严重的内耗，特别是在市县经济实力比较接近的发达地区，市县之间的经济摩擦更加激烈。第四，在较发达地区，由于县有足够的经济实力与市抗衡，导致相互之间各自为政，各谋自身的发展，造成严重的重复建设和产业结构趋同，既浪费了资源，又降低了经济发展的整体实力。第五，在部分地方，市县之间的利益冲突还进一步引起市县关系的紧张，对社会稳定产生了极为不利的影响。［2］因此，为了克服市管县体制的各种弊端，就必须改革市管县体制，实行省直管县体制。
第三，实行省直管县体制，是扩大县的自主权，推动县域经济发展，进而实现城乡协调发展的重要举措
在实行市管县体制之前，市县之间没有上下级隶属关系。实行市管县体制之后，市县之间有了明确的隶属关系和等级关系。由于市县都是一级相对独立的经济利益主体，一旦牵涉到利益关系，中心城市往往利用其有利的行政地位，以各种形式侵夺县的利益。例如，在执行分配计划中，市出于自身利益的考虑，对上级下达的资金、物资、农转非指标等，往往采取中间截留的办法。甚至有的市还以行政命令的方式，低价从县调进农副产品，侵占县的利益。因此，在市管县体制下，县普遍认为，市对市区和县有亲疏之分，市领导县不是市帮县、市带县，而是“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”，其结果是严重压抑了县的积极性，制约了县域经济的发展。这也是导致城乡发展不协调的重要的体制原因。为了贯彻落实科学发展观，实现城乡协调发展，就必须克服这一严重的体制障碍，实行省直管县体制。
二、省直管县的主要内容及其所带来的体制变化
从“强县扩权”到省直管县，是一个逐步深化的改革过程。这项改革的第一步，是从理顺省级以下财政管理体制入手的，即一些省首先在财政上实行了省级直接对县的管理体制，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩。
显然，在财政上实行省级直接对县的管理体制，必然要求其他方面的改革与之相协调、相配套。比如，在财政上实行省直管县，要求合理界定省级政府与县级政府的事权，因为，只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与县的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。如果在财政和社会事务上实行省级直接对县的管理体制，而在干部人事管理上不实行省级直接对县的管理体制，那么，必然导致体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突。因此，完全的省直管县体制，既包括财政方面的省直管县，也包括社会事务和干部人事方面的省直管县。
实行省直管县体制，必然导致地方行政体制的一系列新变化。
第一，实行省直管县体制，将意味着终止市管县体制，从而减少行政层级，实现政府组织结构的扁平化。在管理流程上，将由省直接对县进行管理，而不再经过市（地）这一中间环节。
第二，实行省直管县体制，必将使市（地）的行政建制发生重要变化。在市管县体制下，管县的市是广域型的行政建制，其管理范围既包括市区和郊区，也包括广大农村。实行省直管县体制后，市（地）由广域型的行政建制转变为城市型的行政建制，其管理范围只是市区和郊区，而不再管理周边的广大农村区域。
第三，实行省直管县体制，将意味着重新构建省、市（地）、县的关系，扩大县级政府的管理自主权。在省直管县体制下，市（地）与县之间，不再具有领导与被领导的关系，而是一种平等、协商与合作的关系。
三、实行省直管县体制亟待解决的主要问题
实行省直管县体制，迫切需要解决以下几个主要问题。
（一） 改革市管县体制，实行市县分治
改革市管县体制，实行市县分治，即从行政建制角度，恢复市（地）、县的本来属性，它们之间不再具有行政隶属关系，而各自管理本辖区范围内的事务。按照国际通例，市是城市型的行政建制，县是广域型的行政建制。市作为城市型的政区，主要管理本市的市区和郊区，不再管理农村区域；县作为广域型的政区，直接管理县属的乡镇。市县分治的优点一是有利于充分发挥城市型政区的作用，提高城市管理水平；二是有利于克服虚假城市化现象；三是有利于县域经济的发展。
实行市县分治以后，如何协调好市县之间的关系？采取什么样的体制和机制，有效防止市县分割，实现城乡一体化建设？这些都是迫切需要解决的现实问题。在市县分治的情况下，随着城市化的不断推进，新市的设立，只能采取切块设市的模式，而不能再采取整县改市的模式。这样又会遇到新的市县之间的矛盾。对于这种矛盾，只能通过法律手段和民主手段加以解决，即以法明确规定设市标准，凡达到设市标准的建制镇，只要该镇多数公民表决愿意升为市的，即可报有关部门批准，县级政府不得干预。在城市化进程中，县作为主要管理农村区域的行政建制，其管辖范围和管辖人口出现萎缩是必然的，这是历史的进步，而不是什么可怕的现象。
（二）依法明确省、市（地）、县的职责权限
实行省直管县体制，必须依法明确省、市（地）、县的职责权限。到目前为止，我国对省、市（地）、县的职责权限的划分并不是很明确。例如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有这样一条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权。”这一条规定就包含了三级半政府，即省级政府、副省级政府、地级政府和县级政府。众所周知，管理最忌讳上下一般粗，而我国地方政府管理上的上下一般粗居然有法律依据。县级以上地方各级政府职权不清，必然导致争权夺利和推诿扯皮两种现象同时并存，即有利的事大家都去争，没利的事大家想方设法都去推，其结果，必然导致管理的混乱和低效率。因此，实行省直管县体制，必须明确划分省、市（地）、县的职责权限。
1999年，中央中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中，试图明确省、市、县的职能，指出：“省一级政府要切实履行区域经济调节和社会管理的职能，按照国家法律、法规和方针、政策，制定区域性的经济社会发展规划，加强社会主义精神文明建设和物质文明建设，创造公平、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割；政府机关不再办经济实体，已经办的要限期脱钩，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加快企业改组；加强对农业和农村工作的领导与协调。市一级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理；进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县一级政府要切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化、现代化。”应该说，这是我国第一次比较明确地阐述地方各级政府的职能和侧重点，其基本方向和思路是正确的。应以此为基础，继续总结探索，在省直管县的体制背景下，依法进一步明确省、市（地）、县的职责权限，构建三者之间新的体制结构和运行模式。
（三）改革行政区划体制
实行省直管县体制，必然触及到行政区划体制改革。因为，由省直接管理县、市，涉及到省级政府的管理幅度问题。一般认为，省直接管理的县市数量以40个左右为宜。如果这一结论是基本正确的话，那么，在我国实行省直接管理县、市，有25个省区超过了这一控制幅度。其中，省区内市县数超过100个的有8个省区，市县数在90—99之间的有3个省区，市县数在80—89之间的有4个省区，市县数在70—79之间的有4个省区，市县数在60—69之间的有3个省，市县数在50—59之间的有2个省，市县数在40—49之间的有1个省，市县数在40个以下的省级单位只有8个，即4个直辖市、2个特别行政区和1省（海南省）1区（宁夏回族自治区）。河北省内的市县数多达183个。
在省级政府管理幅度过大的情况下，实行省直管县，只有两个解决办法：一是省级行政区划不变，在省与县之间设立派出机构。而这样做，又使地方政府层级结构回到了1982年实行市管县体制之前的老路上去，这不仅使改革回到了原点，而且过去存在的并已得到部分解决的矛盾又会再生出来。这一思路显然不可取。另一思路，就是积极稳妥地推进省级行政区划体制改革。
我国省级区划体制存在诸多弊端。（1）缺乏自然地理环境依据，不利于自然资源的科学开发和利用，不利于社会主义市场经济的发展。我国许多省级区划都是从旧中国沿袭下来的。中国的省制始于元朝。元朝统治者吸取汉唐以来地方割据势力凭借地理天险抗拒中央的教训，在省级区划中突破了按山川地形划分政区的传统，实行犬牙交错的策略，把同一自然地理单元分割给不同的行省，不使任何一省具有完整的形胜之地，北向门户洞开，形成以北制南的政治军事控制格局。［3］ 以后各代进一步加剧了这种状况。这种划分方法，虽然在避免分裂割据方面发挥了重要作用，但延续至今，导致了严重的经济区域分割，既不利于科学规划管理和生产要素的流通，更不利于自然资源的合理开发和利用。（2）省级区划不适应社会主义民主政治发展的需要。目前，我国省级区划面积过大，管辖人口过多，多数省区无论是面积，还是人口，都相当于或超过欧洲中等以上的国家。民主政治的重要机制和表现形式是选举。在发达国家，为了选举而设立了单独的选区。在我国，选区和行政区划是一致的。省级区划面积过大，管辖人口过多，显然不利于人民群众广泛的政治参与。（3）不利于合理划分中央与地方的职责权限和国家的长治久安。我国在计划经济时代，形成和确立了中央高度集权的管理体制。这种管理体制已经不适应社会主义现代化建设的需要。下放权力，扩大地方自主权，是我国各项体制改革的一项重要内容。而省级区划面积过大，管辖人口过多，就容易因权力下放而导致地方尾大不掉，一些地方在地方本位主义的驱使下，把中央与地方的关系变成一种博弈关系，在博弈中，寻求地方权力和利益的不断扩大。这就有可能导致一些地方的离心倾向，对社会稳定和国家的长治久安产生不利影响。在中国古代社会，为了防止和解决尾大不掉现象，曾经采取“广建诸侯而少其力”的办法，这对我们今天行政区划体制改革仍然具有启发和借鉴意义。（4）不利于减少管理层级和提高国家管理效能。我国管理层级过多的直接原因，是省级区划面积过大，管辖人口过多，于是，不得不在省与县之间增加一个管理层次，形成现在的五级制，从而导致管理层次过多和管理效能梯度衰减等一系列弊端。
因此，改革省级行政区划体制，增加省级区划的数量，缩小省区面积和管辖人口，是贯彻落实科学发展观、发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治、合理开发自然资源和实现国家长治久安的必然要求，也是减少行政层级、实行省直管县先决条件。由于省级行政区划体制改革牵涉面广，不仅极其复杂，而且比较敏感，必须整体规划，积极稳妥地向前推进。
（四）合理确定市的行政级别
实行省直管县体制，必然触及到市的行政级别问题。在市管县体制下，凡是管县的市均为地级市，有的过去虽然是县级市，但为了推行市管县体制，也升格为地级市。而实行省直管县，确定市的行政级别无非有两种思路：
1．维持现状，即已经是地级市的仍然为地级市。这种方法比较简便，但未必公平合理。因为，有的市在实行市管县体制之前，是县级市，只是为了实行市管县体制，才升格为地级市。而实行省直管县后，市管县体制不存在了，原来管县的市，其职责也会相应地减少，但地级帽子照戴不误。这样，县会不服气，某些城市规模和经济实力与之相仿的县级市，更会不服气，因为不公平。由此可能带来消极情绪和引发管理上的其他问题。
2．修改设市标准，依据新的设市标准，重新确定一些市的行政级别。新中国成立以来，我国根据发展需要，对设市标准进行了多次修改。现行的设市标准是1993年3月制定的。与以往历次规定的设市标准相比，1993年规定的设市标准更具有系统性、科学性和可操作性，对近些年我国的城市化起到了极大的促进作用。但随着经济社会的发展，该标准也逐步暴露出一些问题，如：指标体系不够完善，对设市所必须具备的因素体现不够；地级市设置标准过于简单，分类指导不够；撤县设市标准在新形势下明显偏低，等等。［4］ 因此，需要根据我国经济社会发展的新形势重新修改和制定设市标准，并根据新的设市标准，来确定市的行政级别。这样，既有利于推动省直管县的改革，又有利于调动积极因素，实现政府管理系统内部的公平与公正。
