省直管县体制改革相关问题研究
——以江苏省为例
徐元明 刘远 周春芳
内容提要 在特定的历史条件下，市领导县体制对区域经济发展起到了一定的积极作用。但随着工业化、城市化进程的不断加快，市领导县体制的弊端日益凸显，已不能适应经济社会发展的需要。与市领导县体制相比，省直管县体制适应了新阶段生产力发展的需要，并且从实际情况来看，一些省已经具备了实行省直管县体制的条件。实施省直管县行政体制改革，是激发县域经济活力，实现新一轮经济增长的重要推动力量。
关键词 行政管理体制 市领导县 省直管县
行政管理体制由“市领导县”转变为“省直管县”的客观必然性
20 世纪80 年代初期，基于实现城市带动农村经济发展的设想，中央决定改革地区体制。1982 年，市领导县体制首先在江苏省试点。1983年1 月18 日，经国务院批准，江苏省撤销盐城县，设立盐城市(地级) ，并撤销7 个地区，所辖县(市)分别划入省辖地级市，实行市领导县的行政管理体制。之后，这一改革在全国各地全面展开。截至2001 年底，全国共有地级行政建制332 个，其中地级市265 个，占地级行政建制的80 %。市领导县体制是在我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生的。改革开放之初，仍然是计划经济体制占统治地位，城乡分割，较为发达的工业中心城市与以传统农业为主的农村并存。实行“市领导县”体制，通过行政手段增强要素集聚，协调市域范围内的经济关系，加强纵向逐级领导和管理，从而按政府愿望配置城乡资源，这在当时不仅有利于推动城市工业向县域的辐射和转移，而且有利于县域利用中心城市的文化和城市品牌提升自己的形象，有效地促进自身工业化、城镇化的快速发展。但在我国社会主义市场经济体制日益完善，工业化、城镇化、国际化加快发展的新历史条件下，中心城市与县域之间逐渐从原来优势互补的伙伴关系转变为竞争对手关系，在市场份额、招商引资等各方面进行着或明或暗的争夺。在这一过程中，地级市往往动用政治优势和行政权力与县争夺资源，千方百计聚集县域财力、物力、人力，扩大城市规模，加快中心城市建设和发展的步伐。市领导县体制本质上是一种“重城轻乡”的行政管理体制。在市领导县体制下，市级领导以及政府部门耳闻目睹的大多是城里的事，关心和考虑的首先是城市的经济社会事业建设和城里百姓要求办的事情。现有的政绩考核机制又使得地级市的领导和政府部门不得不把工作重心和主要精力放在城市，在处理市县利益关系上，往往偏向城市。据我们的调查，市从县集中财力主要有这样五种形式：一是要求下辖的县级市向其额外上缴一定比例的财政收入；二是市级公共设施建设要求下辖的县出资，如公路、市级开发区、海关大楼、医院、疾控中心等的建设；三是将县级创收渠道收归市级，如高速公路服务区与加油站的税收、汽车车号拍卖款等；四是截留部分省给县的补助资金，包括转移支付资金、省直部门的专项资金等；五是上收上划创收大户，将属于县域的骨干企业、经济大镇以行政手段划入市区。
同时，市领导县体制增加了市级管理环节，降低了行政效率。例如项目审批，需要通过省辖市相关机构盖章或中转上报，不仅增加了“通关”费用，还耽误了时间。另外，对县而言，地级市在许多方面是多余的。例如中央的一些决定、规定，经省一级的具体化，到市一级已经不可能再有大的创意。市级对县下达“落实文件”的文件，召开与省级大同小异的各种会议，浪费了县级党政部门大量的时间与精力，而且由于多级传递，极易造成政策信息的递减与失真。
与市领导县体制相比，省直管县体制适应了生产力发展的要求，使中心城市与县(市) 处于平等竞争地位，能够最大限度地激发县域经济的发展活力。省直管县体制将成为中国经济新飞跃的新的支撑点。省直管县体制对于县域经济发展的促进作用主要体现在以下四个方面：首先，市场经济体制下的区域经济发展，客观上要求多主体参与竞争。在省直管县体制下，县作为独立的主体参与竞争，能发挥最大的积极性和主动性。其次，省直管县体制减少了层级，有利于提高行政效率，降低行政成本，增强省级的调控能力。再次，省直管县后，县级财政留成比例增加，可以使县级集中更多的财力来发展县域经济。最后，实行省直管县，省县互动，不仅有利于加强省对落后县的了解，增强省对落后县的支持力度，而且有利于领导干部、各类人才在县域之间的流动，加强欠发达地区的领导力量。
实行省直管县体制对中心城市的发展也未尝不是件好事。省直管县体制的实施将阻止省辖市对县域资源的抢夺，虽然从表面上看这不利于中心城市的迅速壮大，但它对于城市经济的良性发展、协调未来的城乡关系和区域间关系有重要作用。在省直管县体制下，市失去领导县、调动县域资源的优势后，必将激发起培育优势产业、创造竞争优势以求发展的积极性，有利于市级经济在竞争中不断壮大。从另一个方面看，省直管县后，市可以集中人力、财力、物力做强、做大、做优、做美城市。
实施省直管县体制的依据与条件
(一) 省直管县体制实施的依据
1. 宪法依据
根据我国《宪法》第30 条的规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为市、自治州、县、自治县；县、自治县分为乡、民族乡、镇。我国省以下地方行政管理层次主要是三级，即省-县、市-乡镇。按照宪法规定，县和市是两个平行的行政区域。即使实行市领导县体制，市与县之间的法律关系，只是市接受省(自治区) 的委托对县的各项工作进行代管，而非法律意义上的管辖。县与市辖区不同，不构成市的组成部分。实行省直管县的体制，取消市对县(县级市) 的管理，是依法行政的具体体现，是回归到《宪法》规定的法律轨道上来。
2. 行政管理扁平化是国际大趋势少层级、大幅度结构是世界上大多数国家实施的行政管理模式。根据对目前世界上191 个国家和地区的初步统计，地方行政层次为二级和三级的国家和地区分别为60 个和68 个，二者合计约占67 % ， 四级及以上的只有21 个国家， 占11 %。
(二) 实施省直管县体制改革的条件
1. 政策层面
现有行政管理体制信息渠道不畅、行政成本过大、行政效率低下的问题已经引起中央的高度
重视。温家宝总理在农村税费改革工作会议上明确提出“具备条件的地方，可以推进'省直管县'试点”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出“减少行政层级”“，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可以实行省级直接对县的管理体制”。从2002 年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省直管县”的格局。目前，全国有12 个省份在全省范围内实行了“省直管县”的财政管理方式，河北、山西、江西、河南、云南5 省从2005 年开始对部分县试行“省直管县”。2007年8 月在国务院正式批复的由国家发改委、国务院振兴东北办组织编制的《东北地区振兴规划》中明确提到“在有条件的地区推行省直管县”。
2. 生产力发展状况
省的经济实力、区域交通条件、信息化水平是实行省直管县体制的重要条件。
首先是地方财政收入和省级财力状况不断改善。以江苏省为例，2003～2005 年江苏省地方财政总收入分别为1164. 29 亿元、1398. 83 亿元和1868. 26 亿元。在财政收入快速增加的同时，江苏省省级可用财力也大幅度增加，2006 年江苏省省级可用财力超过700 亿元。省级可用财力的增加无疑大大增强了省对县、市的调控能力，这是实行省直管县体制的经济基础。
其次是省域内交通条件的改善。交通半径决定行政效率和行政成本。改革开放以来，我国各省(自治区) 交通设施建设发展很快，已经形成了便捷的铁路、公路交通网络，省会城市与县(市) 之间的时空距离大为缩短。如江苏省高速公路和高等级公路遍布全省，截至2005 年底，全省公路总里程达82739 公里，其中等级公路74957 公里，占总里程的90. 6 % ，公里路面铺装率为77. 5 % ，晴雨通车里程占总里程的96. 9 %；全省1240 个乡镇均实现了公路通达；由省会城市南京到最边远的丰县，过去需要一整天，现在只要4 个多小时。
再次是政务信息化和电子政府建设，大幅度提高了行政管理效率。我国政务信息化建设从办公自动化起步，逐步向无纸化办公和电子政府的目标发展，硬件环境、网络环境大为改善，网络四通八达，政府部门的公文传输系统、简报系统、值班系统、信息系统已经形成。一个以内网处理业务、专网传输文件、外网与公众互动、公共数据逐项公开的电子政府正在形成。原来需要面对面近距离接触的行政事务以及通过层层下达文件才能办到的事情，现在可以通过政府网络系统快捷地办到，如网上报税、网上采购、网上审批等。电子政府体系为我国政府系统“精兵简政”，实现工作职能、工作方式、工作作风的转变，提高行政工作质量和效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，起到了积极的推进作用。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的，还是业务性的，都可以通过信息网络传递，行政效率大大提高。
3. 强县(市) 崛起，县变市，县级市超地级市一批经济强县(市) 的崛起，客观上要求实行省直管县(市) ，以提升县(市) 的行政层级。经过改革开放28 年的发展，江苏省已经涌现了一批经济强县，2005 年，国家统计局组织的全国百强县评比中，江苏有17 个县(市) 入围，其中昆山、张家港、江阴、常熟、武进、太仓、吴江7 个县(市) 名列前十强。经济基础决定上层建筑，市场经济条件下，更要以实力排“座次”，将部分综合实力超过地级市的强县(市) 升格为地级市，这是县域经济社会发展的客观要求和必然结果。
4. 市县领导干部素质状况
从市县领导干部的整体素质看，已能够适应省直管县后新体制运行的要求。实行省直管县体制，关键在干部，特别是市、县主要领导干部。目前，我国的市县领导干部，经过长期培养、严格挑选和实际工作锻炼，特别是一大批具有较高学历的年轻干部走上市、县(市) 级领导岗位，大大提高了市、县(市) 级领导干部的政治素质、文化素养、理论知识水平和决策能力。一方面地级市的领导同志能够顾全大局，从经济社会的长远可持续发展出发，以积极的态度支持省直管县体制改革；另一方面县级党政领导干部也普遍具备领导一个县独立发展的能力。
实施省直管县体制需要解决的几个问题
地级行政建制在我国已经存在并运行了二十多年，形成了相对稳定的省、市、县行政关系和一整套运作机制。实行省直管县体制，这种体制上的大手术，牵涉到数以万计的干部，政治上的震荡将很大。在我们进行省直管县体制改革的调查过程中，明显感觉到县(市) 与市的同志对这项改革的不同态度，前者积极，后者消极。
目前，实施省直管县体制改革有如下四个比较突出的思想认识和实际问题。
(一)“强市+ 强县(市) “地区要不要实行省直管县
一些同志认为，发达地区在实施市领导县体制的二十多年中，积极效应明显，正是市领导县体制推动了城市工业向农村辐射和转移，诸多县(市) 的经济增长都得益于市领导县体制的实施，是中心城市带出了一批强县，并形成了城乡统筹、一体化发展的格局。实行省直管县体制，由于各县(市) 的离心发展，会破坏业已形成的城乡一体化发展的局面，而且还会失去中心城市的文化品牌。我们认为，发达地区县域经济的异军突起，固然与本地区中心城市的带动有关，但主要还是取决于大区域的环境、国家的经济政策以及国内外的宏观环境。
以江苏省的苏、锡、常地区为例。2005 年苏、锡、常三市有7 个县(市) 进入全国百强县前十名，这些强县(市) 的崛起，虽有”文化苏州“、”工业无锡“的影响和带动，但主要的动力并不在此。客观评价苏南县域经济社会获得巨大发展的原因，有助于化解一些同志的”市领导县“情结。20 世纪70 年代后期以来苏、锡、常地区乡镇企业大发展和县域经济的振兴，城乡经济的高速发展，虽然有苏、锡、常三城市的经济辐射和带动，但主要的还是来自于农民的伟大创造，来自于县域(农村) 的创新和自主发展，来自于大上海的经济技术辐射和提供的市场以及改革开放以来的政策。为进一步加快苏南地区经济发展的步伐以及实现苏南地区乃至更大范围的区域一体化，苏南同样需要实行省直管县体制。
苏州、无锡、常州属于同一经济区域，历史上就是同胞姐妹城市，正是由于人为的行政分割，将其割裂成三个行政区域，并由此带来机场、港口、公路等基础设施重复建设、产业同构等问题，在某些领域造成不必要的恶性竞争。从经济地理学的角度看，区域经济社会的一体化是指客观联系着的同质区域的一体化。苏州、无锡、常州三市属于同质区域，三市在产业基础、文化传统、工业结构等方面具有相似性。不仅如此，三市与包括上海市在内的整个长江三角洲地区的其他地区也有着广泛的联系。苏南的区域一体化绝不是人为划定的行政区域(市域) 的一体化，而是包括了苏州、无锡、常州三市市域乃至更大区域范围的一体化。而且，在经济市场化、国际化、信息化的新历史条件下，区域经济的一体化主要依赖于市场经济规律的作用，以行政权力强行推动的局部区域的一体化不可能稳定持久。由市领导县体制转变为省直管县体制，能有效地通过市场机制作用促进大苏南地区市与市、市与县(市) 、县(市) 与县(市) 之间的竞争与合作，实现区域资源的优化组合和区域经济的一体化。
在苏南这样一个人口密集、工业发达、中小城市快速成长的地区，今后的城市发展，不可能再像改革开放以前那样，走发展少数几个中心城市(如苏州、无锡、常州) 的城市化道路。一批现代化县级城镇的崛起，客观上要求实行大、中、小城市并行发展的城市化战略。但是，在市领导县体制下，是不允许县级市的发展超过地级市的。市级必然运用行政权力，调动一切资源，首先保证地级市的发展，做大做强中心城市。一旦实行省直管县体制，这种地级市与县级市发展上的不平等局面将被打破，地级市与县级市的关系由原来的”父子“变成为”兄弟“，县级市就可以放开手脚发展。从苏南以往的实践看，一些县级市发展将超过地级市，其经济实力和城市规模会迅速接近或者赶上地级市，特别是沿江地区将出现几个新型中心城市，从而使苏、锡、常地区长期形成的中心城市格局被打破。苏南城市群的形成将是长江三角洲地区城市化、现代化进程的又一个飞跃。
鉴于苏州市在国内国际所处的特殊地位，也为了保持苏州市在国内国际的形象，实行省直管县后，可考虑继续保留现有行政区划和统计口径。
(二)”弱市+ 弱县“是否需要实行省直管县
一般认为，经济薄弱县以农业为主，经济总量小，不适宜过早实行省直管。已经实行省直管县体制改革的省份，基本上也是强县扩权，赋予经济强县相当于地级市的行政管理权限。
但从我们的调查情况看，经济薄弱县要求省直管的呼声甚至比经济强县更强烈。其原因有三：一是经济薄弱地区的地级市经济实力弱，自身发展尚成问题，根本无法顾及下辖县的发展，经济薄弱县迫切希望能够得到省级各方面的直接支持；二是经济薄弱地区地级市在加快发展市区经济的过程中，较多地集中了下辖县的人力、物力和财力，超出了下辖县的承受能力，影响了县域经济的发展，因此下辖县强烈要求实行省直管县体制，以便尽快摆脱地级市的掠夺；三是一些省对县的专项资金经过地级市中转后被截留的现象较为普遍。苏北某市是10 年前由县升格为地级市的，市区仅是个行政中心，本级财政收入极其有限，市区建设和发展的资金很大一部分要从下属的三个贫困县聚集。该市某省级贫困县列举市级近几年来募集的8 笔出资项目，总金额超亿元，几乎相当于这个县一年的财政收入。在经济薄弱地区，地级市凭借政治权力和行政手段掠夺县级资源已经成为县域发展的主要障碍之一。实行省直管县体制，可以从根本上解决市县矛盾，最大限度地调动经济薄弱县的积极性和活力，激发发展潜力。省级也可以从人、财、物等方面加强对经济薄弱县的支持力度，促进和加快落后地区县域经济的发展和振兴。
(三) 省级部门管理幅度过宽的问题
实行省直管县体制可能造成省级部门管理幅度过宽而影响管理效能，这是人们普遍关心的问题。其实，在市场经济和现代技术条件下，政府可以有较大的管理跨度。英国中央政府管辖107 个地方政府，日本的省一级政府甚至直接治理2000人以下的村。形成这种较大的管理跨度的原因，一方面是由于政府职能大量减少，另一方面则是由于社会自治的需要，再一方面是由于交通、通信的快速发展。从我国的情况看，随着各省(区) 境内高速交通网络的形成和电子政务的开通，省对县的管理半径大大缩小。电脑的广泛应用与信息化网络的建成，使政府部门的行政效率大大提高。在电子化时代的今天，管理13 个地级市与同时管理60 个市县，其工作量相差无几。关于行政管理幅度问题，有专家研究认为，以50 个左右行政区域较为适宜。如江苏现有13 个地级市和52 个县(市) ，如果再对小县进行合并，部分缺乏发展空间的地级市兼并市区周围的县区，实行省直管县体制后省级的实际管理幅度不会超过60 个，在比较合理的范围内。
再者，给县级政府放权是省管理县体制改革的重要内容。现行行政管理体制之所以管理繁杂，是因为省市集中了本该由县级行使的权力。实行省直管县体制改革，省级部门将把很大一部分管理权限下放给县，这就减少了省级部门的工作量。如2002 年8 月，中共浙江省委办公厅下发”浙委办(2002) 40 号“文件，将313 项审批权下放给绍兴、温岭等20 个县(市、区) ，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12 大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。省级行政部门的放权是解决省直管县后省级管理幅度过宽问题的有效措施。
“省直管县”体制模式与实施方案
(一) 省直管县体制改革的指导思想
“省直管县”体制是指：省、市、县行政管理关系由“省-市-县”三级管理转变为“省-市、省-县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市、市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实现市、县分治是实行省直管县改革的目标。实行省直管县改革的主要目的，一是要从行政管理体制上进一步激发县域经济发展活力，为三农问题的解决和新农村建设创造更为有利的体制条件；二是通过支持加快县级城市的发展，创新城市化的发展模式；三是挖掘经济发展的潜力，为我国经济的新飞跃寻找新的支撑点，同时，也为转变政府职能、深化政治体制改革创造条件。
(二) 省直管县体制改革的主要内容
实行省直管县体制涉及的改革内容包括三个方面：
一是行政层级改革。实行省对县的直接管理，省辖市不再领导县，包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面都由省级政府部门直接管理。实行省直管县后，县级将获得与省辖市相同的管理权限。省辖市与县也由原来的上下级隶属关系变为平等的伙伴关系。
二是行政管理制度改革，省直部门下放管理
权力。取消省辖市这一中间管理环节，使县级政府享有省辖市的管理权限，仅仅是扩大县域经济社会管理权限的一个方面，中央和省级部门的实质性放权对于市、县的经济社会发展是一个更为重要的方面。
三是政府机构改革。实行省直管县体制，省、市、县三级政府机构都要进行改革，主要是加强两头、压缩中间。省级政府部门和县级政府部门需要充实机构、增加人员。省辖市的涉农部门和机构要大大压缩，人员要精简，同时要加强城市管理门。
(三) 方案设计及实施步骤
行政管理体制改革是一项涉及政治、经济、地理、文化等多方面因素的复杂工程，“牵一发而动全身”，必须坚持稳步推进的原则，设计切实可行的方案，并落实配套措施。
1. 改革方案设计
实行省直管县体制改革是采取先实行财政省直管县，再逐步实行市县分治的省直管县体制，还是在试点基础上，全方位地实行省直管县？分步到位全面推进式试点方案，即在全省范围内实行省直管县财政体制。目前许多省的省直管县改革大都首先从财政体制开始，此种方案也与国家财政部的要求相一致。应该说实行省直管县财政管理体制，对于减少中间截留、扩大县域财权具有重要作用。但限于我国国情，在人事权仍然掌握在地级市的情况下，这种省直管县的财政体制实行起来必然会大打折扣。当前的行政管理采取的是省管市、市领导县，而财政实行省直管县后，无形中越过了市级，即市级对县(市) 没有了财政管理权，也即没有了市管理县的利益回报，影响了市对县的其他方面的管理热情，增加了县级部门到地级市相关部门办事的难度。一些同志还担心，省直管县财政体制的单项改革，对县而言，会由原来的一个“婆婆”(地级市) 变成两个“婆婆”(省与市) ，增加县(市) 的工作难度。
为此， 我们主张， 对于条件比较成熟的县(市) ，实行省直管县行政体制改革，应一步到位，即在人权、事权、财权、审批权等各个领域全面实行省直管县，县与地级市在行政管理上脱钩，市与县分治。
2. 省直管县体制改革的实施步骤
省直管县体制改革应从各地区的实际情况出发，采取“试点-县域扩权-行政区划调整-市、县(市) 分治”稳步推进的改革之路。具体分三步进行：
第一步：省直管县体制改革试点。可在经济发展水平处于不同阶段的地区各选择一个具有代表性的县(市) 进行省直管县试点。这种试点可以探索不同类型地区实行省直管县体制后省与县互动的经验。也可以选择管辖县数较少的市进行市、县分治的试点。
第二步：省直部门的放权与县域扩权以及县域和省辖市市区规模的部分调整。
第三步：全面推进省直管县，实现市、县(市)分治。在试点、行政区划调整和县级扩权的基础上，可全面实行省直管县的行政管理体制。实行省直管县体制后，市(省辖市) 由广域型的行政建制转变为城市型的行政建制，其管理范围只是市区和郊区，而不再管理周边的广大农村区域。市(地) 与县之间，不再具有领导与被领导的关系，而是一种平等、协商与合作的关系。
来源：江海学刊 来源日期：2008-1-23
